國土空間規(guī)劃土地利用與城市發(fā)展的相關研究

王紹煊 (滄州市規(guī)劃設計研究院有限公司 河北 滄州 061000)

人類社會的高速發(fā)展,對于土地的利用具有多樣化,包括工業(yè)用地、農業(yè)用地、生態(tài)用地以及居住用地等。在國土空間規(guī)劃中土地利用需按土地自然屬性分類,并以氣候土壤、水文、地貌作為標志基礎。國土空間規(guī)劃是按照土地自身的差異性和規(guī)律進行的個體單位屬性集中歸納,是未來土地利用規(guī)劃的重要依據,也為城市發(fā)展提供指導。

一、土地利用對城市發(fā)展的積極作用

政府對于區(qū)域性的土地規(guī)劃可以保證土地資源進行合理的配置和調節(jié),同時土地資源對于統(tǒng)籌區(qū)域性的布局以及經濟指標也具有積極性作用,只有深刻認識到土地利用對城市發(fā)展的積極作用,才能更好地進行土地資源整理統(tǒng)籌。但要注重現(xiàn)代社會發(fā)展的未來趨勢,并結合其他國家或地區(qū)的相關成功經驗,以更加高瞻遠矚的方式進行土地利用總體規(guī)劃,才能有效促進城市發(fā)展。

(一)土地資源包含的范圍較廣,不僅僅是城市建設用地,還包括耕地、林地以及礦產地等不同的土地資源,對于國家的宏觀經濟發(fā)展具有重要作用,通過土地利益用規(guī)劃可以對城市發(fā)展進行合理調控,從資源上進行增加或減少,能有效地讓相關產業(yè)協(xié)同發(fā)展,避免不同經濟領域產生的差異化矛盾。

(二)我國目前是世界上的人口第一大國,但是人口數(shù)量分布極不均衡,大部集中在中東部地區(qū),越往西部則人口密度越小。在城市發(fā)展過程中,要注重區(qū)域內的土地資源進行微觀調控,以個性化的方式進行區(qū)域結構差異供地,不僅要關注城市的經濟發(fā)展問題,還要考慮民生問題,要實現(xiàn)城市區(qū)域的產業(yè)化發(fā)展,同時也要提高廣大居民的幸福感,將百姓對于美好生活的向往作為自身的工作目標。

(三)我國在經濟領域中取得了長足性進展,經濟總量位居全球第二,但在全球經濟一體化背景下,各個國家或地區(qū)之間的產業(yè)結構聯(lián)系得更加緊密,因此也存在著依賴性風險。由此我國政府提出了供給側改革的重要經濟發(fā)展方針,落實到城市發(fā)展角度就需要進行有效分類控制,主要模式是通過推行供地調控、互相依托,既要解決土地利用過程中產生的問題,同時要考慮不同地區(qū)之間的產業(yè)結構互補性。

(四)我國人口基數(shù)較大,耕地對于我們國家的長遠發(fā)展具有重要影響,通過有效的國土空間規(guī)劃及利用,實現(xiàn)土地高效使用的管理目的,并結合區(qū)域性的經濟發(fā)展將產業(yè)用地、農業(yè)用地、居住用地進行合理劃分。另外,隨著當前數(shù)字化信息技術的廣泛應用,可以使用數(shù)據庫及相關平臺,對各方面的土地用量進行有效管控,讓土地總體規(guī)劃符合城市發(fā)展目標,并注重與環(huán)境的協(xié)調性,這樣才能為我國的民族復興打下扎實的基礎。

二、國土空間規(guī)劃中的土地利用現(xiàn)狀

我國幅員遼闊,不同地區(qū)存在著較大的經濟差異性,在城市發(fā)展過程中需根據城市的發(fā)展定位進行土地利用,但是目前的國土空間規(guī)劃方面存在著土地定位不清晰、規(guī)劃不嚴謹以及流轉效率不高等問題。

(一)國土規(guī)劃定位不清。我國自改革開放以來取得了重要的經濟成就,但是我國與世界上其他任何一個國家的經濟發(fā)展模式都不同,是我黨依據我國的國情走出的具有中國特色的社會主義發(fā)展道路,也是在艱難中摸索闖出的新型發(fā)展路線。雖然國家整體的發(fā)展方向比較清晰,但是由于各地區(qū)的國土特征有著較大差異性,因此在細節(jié)落實上還存在著國土規(guī)劃定位不清的問題。尤其是我國重要的經濟發(fā)展都集中在東部沿海地區(qū),而對于一些內陸地區(qū)自身的發(fā)展基礎較為薄弱,發(fā)展思維也被傳統(tǒng)模式所禁錮,在城市土地利用方面存在著規(guī)劃不合理、缺乏長遠性眼光的問題,在探索符合自身發(fā)展的道路過程中內部矛盾也逐漸顯現(xiàn),不僅可能會造成較大的成本資源浪費,還不利于可持續(xù)發(fā)展。

(二)土地資源利用率偏低。我國近二十年來經濟發(fā)展較為迅猛,但是當前國際局勢仍然暗流洶涌,國內的基礎建設雖然已基本成型,還沒能形成全產業(yè)化的發(fā)展格局,而部分地方政府在改革開放期間取得了發(fā)展改革紅利,由此也產生了固化思維,存在用地項目粗放的方式,忽略了用地效率問題,也沒能為區(qū)域性的經濟發(fā)展設定長遠規(guī)劃。耕地是保證國民食品安全保障的重要舉措,因此在土地利用上要根據區(qū)性的城市周邊進行開發(fā),但是部分地區(qū)僅僅關注經濟增長而忽略了可持續(xù)發(fā)展,導致土地供應緊張以及閑置土地盤活難度大的問題,主要因為缺少相應的配套,無法實現(xiàn)全產業(yè)布局。

(三)土地與城市發(fā)展銜接不到位。城市發(fā)展一般與當?shù)氐慕洕酱嬖谡壤P系,當?shù)亟洕鸂顩r較好也會出臺相應的城市發(fā)展政策,但是部分地區(qū)的優(yōu)質土地資源較少,往往以發(fā)展基礎工業(yè)為目標,且嚴重依賴政府財政支出。在這種情況背景下,土地與城市發(fā)展銜接不到位,單純以經濟為導向的土地利用不符合城市的可持續(xù)發(fā)展目標,而且在兩者銜接過程中還存在政策把關不嚴、程序監(jiān)管缺失等一系列問題,由此形成了惡性循環(huán),土地利用和城市發(fā)展都沒能得到較好的實現(xiàn)。

三、城市發(fā)展背景下國土空間規(guī)劃的土地利用思路

(一)關注土地空間規(guī)劃的保障功能。我國目前存在著城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不均衡的問題,因此應通過合理的國土空間規(guī)劃進行土地資源整合,形成生產生活與生態(tài)空間的完美結合,既要保證基本農田的正常種植作業(yè),同時也要關注開發(fā)城鄉(xiāng)之間的綠色經濟。要控制建筑用地總量的開發(fā),盡量推動綠色產業(yè)化經濟發(fā)展,推動生態(tài)環(huán)境建設,使基礎設施和公共服務均衡提升。另外,土地空間規(guī)劃的保障功能還體現(xiàn)在對差異化的城鄉(xiāng)土地進行生態(tài)修復與治理,改變傳統(tǒng)工業(yè)化的規(guī)模擴張性,積極利用政策引導進行經濟建設。

(二)注重縱向橫向經驗對比與借鑒。我國前期的經濟發(fā)展注重規(guī)模化和效益性,但是粗獷的發(fā)展模式也對自然環(huán)境造成了不同程度的破壞,因此要注重縱向與橫向的經驗對比,對發(fā)達國家的成功經驗進行借鑒,不能一味地照搬與模仿,而是要結合區(qū)域性的國情特點進行自主創(chuàng)新,在保障糧食安全和生態(tài)環(huán)境的基礎上對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展進行統(tǒng)籌分析。縱向的經驗對比是指本地區(qū)以時間線為主軸進行環(huán)境資源分析,進一步強調人口經濟對土地資源的影響;橫向的經驗對比的是以不同地區(qū)或國家的經驗進行比對,考慮土地空間理念、土地空間治理手段,通過雙向的數(shù)據比對和調查分析,進一步完善國土空間規(guī)劃體系促使土地資源得到合理利用,為城市發(fā)展奠定扎實基礎。

(三)通過構建評價體系優(yōu)化管理機制。我國目前在土地空間規(guī)劃層面還處于探索階段,由于前期的城市發(fā)展起步較晚,因此還需要建立科學的土地利用評價體系和指標,以進一步推動管理機制完善。評價體系的構建要考慮當前的社會發(fā)展形勢,由于工業(yè)及金融服務業(yè)大多集中在大中城市,因此也造成了城市群對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人才虹吸效應,城市的土地資源更加緊缺,進一步推高了土地價格,同時鄉(xiāng)村地區(qū)的人口空心化問題日益凸顯,因此要以土地利用為中心來構建評價體系,協(xié)調城鄉(xiāng)的發(fā)展機會,進一步完善偏遠地區(qū)的技術建設。另外,評價指標也要對環(huán)境及資源保護進行有力管控,將各類污染以及環(huán)境保護措施作為打分重點發(fā)揮評價指標的最大積極效能,充分保障國土空間規(guī)劃的剛性與彈性,構建評價體系可以對現(xiàn)階段的土地利用進行全盤考量,有針對性地進行政策調整,以此實現(xiàn)管理機制的不斷完善、讓土地高效利用。

四、土地利用與城市發(fā)展的結合原則

按照國土空間規(guī)劃標準,可將土地分為商業(yè)服務用地、工業(yè)用地、公共管理用地、交通用地、居民用地、綠化用地、公共設施用地以及倉儲物流用地等八個及類型,不同類型的用地互相之間存在著諸多顯性或隱性聯(lián)系。在進行用地分類及城市建設過程中,應遵循相容性原則、公益性原則、國情性原則、發(fā)展性原則以及可行性原則。適當土地混合利用有利于發(fā)揮空間開發(fā)潛力,同時也能為未來的保障性用地進行合理化管控,但是應充分考慮實踐過程中的可操作性和可持續(xù)性,要根據分類體系探索土地利用和城市發(fā)展的共通性。

五、國土空間規(guī)劃的土地利用與城市發(fā)展的相關思考

土地利用對于城市發(fā)展具有控制性、戰(zhàn)略性、長效性等特點,因此需要在實施過程中站在更加宏觀的角度進行審視,并不斷的運用動態(tài)方式進行調整,以適應社會發(fā)展變化。

(一)堅持以人為本原則,明確主體目標。國土空間規(guī)劃的土地利用與城市發(fā)展需要堅持以人為本的原則,從土地資源的供給點作為改革創(chuàng)新的基礎,按照一定的計劃進行方案編制,既要為城市發(fā)展提供引導作用,同時也要為土地利用起到制約作用。首先,城市的發(fā)展需要考慮的因素較多,不能走以往以經濟發(fā)展為主的老路,而是要注重人文、歷史、產業(yè)、體制以及可持續(xù)性生態(tài)等多個方面,而這些因素的考慮則是為未來的國家建設打下堅實的基礎,根據不同影響因素進行細致劃分,并掌握宏觀的科學管理方式,按照未來的社會經濟發(fā)展需是進行土地利用總體規(guī)劃,既要符合經濟市場需求同時也要注重生態(tài)環(huán)境的改善手段。其次,土地利用與城市發(fā)展息息相關,因此應明確主體目標,主體目標可按照農業(yè)、建筑、工業(yè)、生態(tài)等幾個方面進行大體規(guī)劃,確保每一個層面都有持續(xù)發(fā)展的空間,并需要針對城市的發(fā)展動向不斷的構建城市發(fā)展目標,不將經濟技術指標作為唯一的評判標準,通過分層次的主體目標明確實現(xiàn)城市的規(guī)模和發(fā)展。

(二)優(yōu)化組織職能,理清城市發(fā)展時間層次。(1)國土空間規(guī)劃的土地利用一般是由自然資源管理部門編制完成,但是與城市發(fā)展相關的內容,則涉及到的因素較多,單獨依靠某一個部門無法實現(xiàn)整體性的發(fā)展研究,因此必須進一步優(yōu)化組織職能,理清城市發(fā)展的時間與層次,讓復雜性的問題進行網格化處理,發(fā)揮各個職能部門的研究領域優(yōu)勢,同時要強調多年積累的經驗效益發(fā)揮,這也要求各個部門與自然資源管理部門進行,深度融合和綁定對待城市發(fā)展問題,秉承科學謹慎態(tài)度協(xié)調好土地利用總體規(guī)劃的相關職責工作,并找到不同部門之間關注的平衡點。(2)城市發(fā)展與生態(tài)建設密不可分,習近平總書記多次提到“綠水青山就是金山銀山”,因此在未來的城市發(fā)展過程中應注重土地規(guī)劃中的環(huán)境建設問題,發(fā)揮土地利用在城市發(fā)展中的積極作用,結合區(qū)域特征以及財政情況繪制城市環(huán)境發(fā)展時間線,讓環(huán)境建設進一步提高居民生活品質。

(三)根據周邊產業(yè)特點,制定長遠城市規(guī)劃。我國正處于社會深度轉型的重要階段,未來國家的發(fā)展需注重挖掘國家的內需經濟需求,所以國土資源規(guī)劃中的土地利用與城市發(fā)展要根據周邊產業(yè)特點制定長遠性的城市規(guī)劃。(1)相關部門及人員應信息的認識到國土資源規(guī)劃是一個較為漫長的過程,并非一蹴而就所能完成的工作任務,因此率先應該了解區(qū)域與周邊的經濟產業(yè)融合度,是否能與周邊產業(yè)形成互補模式,用傳統(tǒng)產業(yè)帶動新興產業(yè),尤其是綠色產業(yè)更值得城市發(fā)展部門關注。(2)由于城市發(fā)展并非立竿見影,因此要制定長期性的發(fā)展規(guī)劃,并在城市的發(fā)展各個階段附上相應的土地規(guī)劃設計,確保不同階段的土地利用符合城市發(fā)展需求,堅持有的放矢原則。最后,制定長期城市發(fā)展計劃時,要關注城市的發(fā)展動態(tài),以彈性的規(guī)劃方式為城市發(fā)展需求進行土地資源調整,確保土地利用與城市發(fā)展形成一個完整有機體,同時也要結合整體性的社會發(fā)展趨勢,盡量地引進新觀念與新技術。

結語

每一個城市的發(fā)展都有不同的歷史背景以及產業(yè)特點,不能一概而論,相關部門及人員應充分意識到土地利用對于城市發(fā)展的積極作用,同時要結合國土空間規(guī)劃中的土地利用現(xiàn)狀進行深入分析、并堅持地緣政治導向原則,關注土地空間規(guī)劃的保障功能,注重縱向橫向的經驗對比與借鑒,通過構建評價體系優(yōu)化管理機制,注重整體與局部的聯(lián)系,關心土地規(guī)劃與生態(tài)保護以及基本農田的協(xié)調發(fā)展狀態(tài),以此促進我國城市發(fā)展質量穩(wěn)步提升。