國土空間規(guī)劃土地利用與城市發(fā)展的相關(guān)研究

王紹煊 (滄州市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 河北 滄州 061000)

人類社會的高速發(fā)展,對于土地的利用具有多樣化,包括工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地以及居住用地等。在國土空間規(guī)劃中土地利用需按土地自然屬性分類,并以氣候土壤、水文、地貌作為標志基礎(chǔ)。國土空間規(guī)劃是按照土地自身的差異性和規(guī)律進行的個體單位屬性集中歸納,是未來土地利用規(guī)劃的重要依據(jù),也為城市發(fā)展提供指導(dǎo)。

一、土地利用對城市發(fā)展的積極作用

政府對于區(qū)域性的土地規(guī)劃可以保證土地資源進行合理的配置和調(diào)節(jié),同時土地資源對于統(tǒng)籌區(qū)域性的布局以及經(jīng)濟指標也具有積極性作用,只有深刻認識到土地利用對城市發(fā)展的積極作用,才能更好地進行土地資源整理統(tǒng)籌。但要注重現(xiàn)代社會發(fā)展的未來趨勢,并結(jié)合其他國家或地區(qū)的相關(guān)成功經(jīng)驗,以更加高瞻遠矚的方式進行土地利用總體規(guī)劃,才能有效促進城市發(fā)展。

(一)土地資源包含的范圍較廣,不僅僅是城市建設(shè)用地,還包括耕地、林地以及礦產(chǎn)地等不同的土地資源,對于國家的宏觀經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用,通過土地利益用規(guī)劃可以對城市發(fā)展進行合理調(diào)控,從資源上進行增加或減少,能有效地讓相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展,避免不同經(jīng)濟領(lǐng)域產(chǎn)生的差異化矛盾。

(二)我國目前是世界上的人口第一大國,但是人口數(shù)量分布極不均衡,大部集中在中東部地區(qū),越往西部則人口密度越小。在城市發(fā)展過程中,要注重區(qū)域內(nèi)的土地資源進行微觀調(diào)控,以個性化的方式進行區(qū)域結(jié)構(gòu)差異供地,不僅要關(guān)注城市的經(jīng)濟發(fā)展問題,還要考慮民生問題,要實現(xiàn)城市區(qū)域的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,同時也要提高廣大居民的幸福感,將百姓對于美好生活的向往作為自身的工作目標。

(三)我國在經(jīng)濟領(lǐng)域中取得了長足性進展,經(jīng)濟總量位居全球第二,但在全球經(jīng)濟一體化背景下,各個國家或地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)聯(lián)系得更加緊密,因此也存在著依賴性風險。由此我國政府提出了供給側(cè)改革的重要經(jīng)濟發(fā)展方針,落實到城市發(fā)展角度就需要進行有效分類控制,主要模式是通過推行供地調(diào)控、互相依托,既要解決土地利用過程中產(chǎn)生的問題,同時要考慮不同地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補性。

(四)我國人口基數(shù)較大,耕地對于我們國家的長遠發(fā)展具有重要影響,通過有效的國土空間規(guī)劃及利用,實現(xiàn)土地高效使用的管理目的,并結(jié)合區(qū)域性的經(jīng)濟發(fā)展將產(chǎn)業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、居住用地進行合理劃分。另外,隨著當前數(shù)字化信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用,可以使用數(shù)據(jù)庫及相關(guān)平臺,對各方面的土地用量進行有效管控,讓土地總體規(guī)劃符合城市發(fā)展目標,并注重與環(huán)境的協(xié)調(diào)性,這樣才能為我國的民族復(fù)興打下扎實的基礎(chǔ)。

二、國土空間規(guī)劃中的土地利用現(xiàn)狀

我國幅員遼闊,不同地區(qū)存在著較大的經(jīng)濟差異性,在城市發(fā)展過程中需根據(jù)城市的發(fā)展定位進行土地利用,但是目前的國土空間規(guī)劃方面存在著土地定位不清晰、規(guī)劃不嚴謹以及流轉(zhuǎn)效率不高等問題。

(一)國土規(guī)劃定位不清。我國自改革開放以來取得了重要的經(jīng)濟成就,但是我國與世界上其他任何一個國家的經(jīng)濟發(fā)展模式都不同,是我黨依據(jù)我國的國情走出的具有中國特色的社會主義發(fā)展道路,也是在艱難中摸索闖出的新型發(fā)展路線。雖然國家整體的發(fā)展方向比較清晰,但是由于各地區(qū)的國土特征有著較大差異性,因此在細節(jié)落實上還存在著國土規(guī)劃定位不清的問題。尤其是我國重要的經(jīng)濟發(fā)展都集中在東部沿海地區(qū),而對于一些內(nèi)陸地區(qū)自身的發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱,發(fā)展思維也被傳統(tǒng)模式所禁錮,在城市土地利用方面存在著規(guī)劃不合理、缺乏長遠性眼光的問題,在探索符合自身發(fā)展的道路過程中內(nèi)部矛盾也逐漸顯現(xiàn),不僅可能會造成較大的成本資源浪費,還不利于可持續(xù)發(fā)展。

(二)土地資源利用率偏低。我國近二十年來經(jīng)濟發(fā)展較為迅猛,但是當前國際局勢仍然暗流洶涌,國內(nèi)的基礎(chǔ)建設(shè)雖然已基本成型,還沒能形成全產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展格局,而部分地方政府在改革開放期間取得了發(fā)展改革紅利,由此也產(chǎn)生了固化思維,存在用地項目粗放的方式,忽略了用地效率問題,也沒能為區(qū)域性的經(jīng)濟發(fā)展設(shè)定長遠規(guī)劃。耕地是保證國民食品安全保障的重要舉措,因此在土地利用上要根據(jù)區(qū)性的城市周邊進行開發(fā),但是部分地區(qū)僅僅關(guān)注經(jīng)濟增長而忽略了可持續(xù)發(fā)展,導(dǎo)致土地供應(yīng)緊張以及閑置土地盤活難度大的問題,主要因為缺少相應(yīng)的配套,無法實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)布局。

(三)土地與城市發(fā)展銜接不到位。城市發(fā)展一般與當?shù)氐慕?jīng)濟水平存在正比例關(guān)系,當?shù)亟?jīng)濟狀況較好也會出臺相應(yīng)的城市發(fā)展政策,但是部分地區(qū)的優(yōu)質(zhì)土地資源較少,往往以發(fā)展基礎(chǔ)工業(yè)為目標,且嚴重依賴政府財政支出。在這種情況背景下,土地與城市發(fā)展銜接不到位,單純以經(jīng)濟為導(dǎo)向的土地利用不符合城市的可持續(xù)發(fā)展目標,而且在兩者銜接過程中還存在政策把關(guān)不嚴、程序監(jiān)管缺失等一系列問題,由此形成了惡性循環(huán),土地利用和城市發(fā)展都沒能得到較好的實現(xiàn)。

三、城市發(fā)展背景下國土空間規(guī)劃的土地利用思路

(一)關(guān)注土地空間規(guī)劃的保障功能。我國目前存在著城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不均衡的問題,因此應(yīng)通過合理的國土空間規(guī)劃進行土地資源整合,形成生產(chǎn)生活與生態(tài)空間的完美結(jié)合,既要保證基本農(nóng)田的正常種植作業(yè),同時也要關(guān)注開發(fā)城鄉(xiāng)之間的綠色經(jīng)濟。要控制建筑用地總量的開發(fā),盡量推動綠色產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟發(fā)展,推動生態(tài)環(huán)境建設(shè),使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均衡提升。另外,土地空間規(guī)劃的保障功能還體現(xiàn)在對差異化的城鄉(xiāng)土地進行生態(tài)修復(fù)與治理,改變傳統(tǒng)工業(yè)化的規(guī)模擴張性,積極利用政策引導(dǎo)進行經(jīng)濟建設(shè)。

(二)注重縱向橫向經(jīng)驗對比與借鑒。我國前期的經(jīng)濟發(fā)展注重規(guī)模化和效益性,但是粗獷的發(fā)展模式也對自然環(huán)境造成了不同程度的破壞,因此要注重縱向與橫向的經(jīng)驗對比,對發(fā)達國家的成功經(jīng)驗進行借鑒,不能一味地照搬與模仿,而是要結(jié)合區(qū)域性的國情特點進行自主創(chuàng)新,在保障糧食安全和生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展進行統(tǒng)籌分析?？v向的經(jīng)驗對比是指本地區(qū)以時間線為主軸進行環(huán)境資源分析,進一步強調(diào)人口經(jīng)濟對土地資源的影響;橫向的經(jīng)驗對比的是以不同地區(qū)或國家的經(jīng)驗進行比對,考慮土地空間理念、土地空間治理手段,通過雙向的數(shù)據(jù)比對和調(diào)查分析,進一步完善國土空間規(guī)劃體系促使土地資源得到合理利用,為城市發(fā)展奠定扎實基礎(chǔ)。

(三)通過構(gòu)建評價體系優(yōu)化管理機制。我國目前在土地空間規(guī)劃層面還處于探索階段,由于前期的城市發(fā)展起步較晚,因此還需要建立科學的土地利用評價體系和指標,以進一步推動管理機制完善。評價體系的構(gòu)建要考慮當前的社會發(fā)展形勢,由于工業(yè)及金融服務(wù)業(yè)大多集中在大中城市,因此也造成了城市群對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人才虹吸效應(yīng),城市的土地資源更加緊缺,進一步推高了土地價格,同時鄉(xiāng)村地區(qū)的人口空心化問題日益凸顯,因此要以土地利用為中心來構(gòu)建評價體系,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)的發(fā)展機會,進一步完善偏遠地區(qū)的技術(shù)建設(shè)。另外,評價指標也要對環(huán)境及資源保護進行有力管控,將各類污染以及環(huán)境保護措施作為打分重點發(fā)揮評價指標的最大積極效能,充分保障國土空間規(guī)劃的剛性與彈性,構(gòu)建評價體系可以對現(xiàn)階段的土地利用進行全盤考量,有針對性地進行政策調(diào)整,以此實現(xiàn)管理機制的不斷完善、讓土地高效利用。

四、土地利用與城市發(fā)展的結(jié)合原則

按照國土空間規(guī)劃標準,可將土地分為商業(yè)服務(wù)用地、工業(yè)用地、公共管理用地、交通用地、居民用地、綠化用地、公共設(shè)施用地以及倉儲物流用地等八個及類型,不同類型的用地互相之間存在著諸多顯性或隱性聯(lián)系。在進行用地分類及城市建設(shè)過程中,應(yīng)遵循相容性原則、公益性原則、國情性原則、發(fā)展性原則以及可行性原則。適當土地混合利用有利于發(fā)揮空間開發(fā)潛力,同時也能為未來的保障性用地進行合理化管控,但是應(yīng)充分考慮實踐過程中的可操作性和可持續(xù)性,要根據(jù)分類體系探索土地利用和城市發(fā)展的共通性。

五、國土空間規(guī)劃的土地利用與城市發(fā)展的相關(guān)思考

土地利用對于城市發(fā)展具有控制性、戰(zhàn)略性、長效性等特點,因此需要在實施過程中站在更加宏觀的角度進行審視,并不斷的運用動態(tài)方式進行調(diào)整,以適應(yīng)社會發(fā)展變化。

(一)堅持以人為本原則,明確主體目標。國土空間規(guī)劃的土地利用與城市發(fā)展需要堅持以人為本的原則,從土地資源的供給點作為改革創(chuàng)新的基礎(chǔ),按照一定的計劃進行方案編制,既要為城市發(fā)展提供引導(dǎo)作用,同時也要為土地利用起到制約作用。首先,城市的發(fā)展需要考慮的因素較多,不能走以往以經(jīng)濟發(fā)展為主的老路,而是要注重人文、歷史、產(chǎn)業(yè)、體制以及可持續(xù)性生態(tài)等多個方面,而這些因素的考慮則是為未來的國家建設(shè)打下堅實的基礎(chǔ),根據(jù)不同影響因素進行細致劃分,并掌握宏觀的科學管理方式,按照未來的社會經(jīng)濟發(fā)展需是進行土地利用總體規(guī)劃,既要符合經(jīng)濟市場需求同時也要注重生態(tài)環(huán)境的改善手段。其次,土地利用與城市發(fā)展息息相關(guān),因此應(yīng)明確主體目標,主體目標可按照農(nóng)業(yè)、建筑、工業(yè)、生態(tài)等幾個方面進行大體規(guī)劃,確保每一個層面都有持續(xù)發(fā)展的空間,并需要針對城市的發(fā)展動向不斷的構(gòu)建城市發(fā)展目標,不將經(jīng)濟技術(shù)指標作為唯一的評判標準,通過分層次的主體目標明確實現(xiàn)城市的規(guī)模和發(fā)展。

(二)優(yōu)化組織職能,理清城市發(fā)展時間層次。(1)國土空間規(guī)劃的土地利用一般是由自然資源管理部門編制完成,但是與城市發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容,則涉及到的因素較多,單獨依靠某一個部門無法實現(xiàn)整體性的發(fā)展研究,因此必須進一步優(yōu)化組織職能,理清城市發(fā)展的時間與層次,讓復(fù)雜性的問題進行網(wǎng)格化處理,發(fā)揮各個職能部門的研究領(lǐng)域優(yōu)勢,同時要強調(diào)多年積累的經(jīng)驗效益發(fā)揮,這也要求各個部門與自然資源管理部門進行,深度融合和綁定對待城市發(fā)展問題,秉承科學謹慎態(tài)度協(xié)調(diào)好土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)職責工作,并找到不同部門之間關(guān)注的平衡點。(2)城市發(fā)展與生態(tài)建設(shè)密不可分,習近平總書記多次提到“綠水青山就是金山銀山”,因此在未來的城市發(fā)展過程中應(yīng)注重土地規(guī)劃中的環(huán)境建設(shè)問題,發(fā)揮土地利用在城市發(fā)展中的積極作用,結(jié)合區(qū)域特征以及財政情況繪制城市環(huán)境發(fā)展時間線,讓環(huán)境建設(shè)進一步提高居民生活品質(zhì)。

(三)根據(jù)周邊產(chǎn)業(yè)特點,制定長遠城市規(guī)劃。我國正處于社會深度轉(zhuǎn)型的重要階段,未來國家的發(fā)展需注重挖掘國家的內(nèi)需經(jīng)濟需求,所以國土資源規(guī)劃中的土地利用與城市發(fā)展要根據(jù)周邊產(chǎn)業(yè)特點制定長遠性的城市規(guī)劃。(1)相關(guān)部門及人員應(yīng)信息的認識到國土資源規(guī)劃是一個較為漫長的過程,并非一蹴而就所能完成的工作任務(wù),因此率先應(yīng)該了解區(qū)域與周邊的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)融合度,是否能與周邊產(chǎn)業(yè)形成互補模式,用傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶動新興產(chǎn)業(yè),尤其是綠色產(chǎn)業(yè)更值得城市發(fā)展部門關(guān)注。(2)由于城市發(fā)展并非立竿見影,因此要制定長期性的發(fā)展規(guī)劃,并在城市的發(fā)展各個階段附上相應(yīng)的土地規(guī)劃設(shè)計,確保不同階段的土地利用符合城市發(fā)展需求,堅持有的放矢原則。最后,制定長期城市發(fā)展計劃時,要關(guān)注城市的發(fā)展動態(tài),以彈性的規(guī)劃方式為城市發(fā)展需求進行土地資源調(diào)整,確保土地利用與城市發(fā)展形成一個完整有機體,同時也要結(jié)合整體性的社會發(fā)展趨勢,盡量地引進新觀念與新技術(shù)。

結(jié)語

每一個城市的發(fā)展都有不同的歷史背景以及產(chǎn)業(yè)特點,不能一概而論,相關(guān)部門及人員應(yīng)充分意識到土地利用對于城市發(fā)展的積極作用,同時要結(jié)合國土空間規(guī)劃中的土地利用現(xiàn)狀進行深入分析、并堅持地緣政治導(dǎo)向原則,關(guān)注土地空間規(guī)劃的保障功能,注重縱向橫向的經(jīng)驗對比與借鑒,通過構(gòu)建評價體系優(yōu)化管理機制,注重整體與局部的聯(lián)系,關(guān)心土地規(guī)劃與生態(tài)保護以及基本農(nóng)田的協(xié)調(diào)發(fā)展狀態(tài),以此促進我國城市發(fā)展質(zhì)量穩(wěn)步提升。