國土空間規(guī)劃設計與城市改造路徑探討

周亞萍 (浙江國際旅游集團規(guī)劃設計研究有限公司 浙江 杭州 310000)

引言

目前,我國的土地規(guī)劃技術日益成熟、方法日益完善,為城市改造工作提供了強大動力,優(yōu)化了現有城市布局。隨著時代的不斷發(fā)展和進步,國土空間規(guī)劃和城市改造被賦予了全新的意義,因此國土空間規(guī)劃和城市改造的手段需要進一步優(yōu)化。只有國土空間規(guī)劃和城市改造方法與時俱進,我國的城市發(fā)展建設才能滿足時代要求,保證自身水平。

1 國土空間規(guī)劃背景

1.1 區(qū)域經濟成為中國穩(wěn)增長的亮點

中國區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展取得巨大成就,一枝獨秀,有些學者甚至把中國區(qū)域經濟發(fā)展概括為“中國模式”或者“中國模式的核心”。中國區(qū)域經濟發(fā)展也存在突出問題,就是發(fā)展不平衡不全面。從不平衡的角度來說,主要是東中西差距較大,北中南也出現了區(qū)域差距擴大的現象。從不全面的角度來說,中國現在的發(fā)展還是經濟單向突進,生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展相對顯得滯后。未來的發(fā)展中,需要靠全面協(xié)調和新一輪國土空間規(guī)劃加以解決這些問題。中國既要保持區(qū)域經濟穩(wěn)增長的作用,同時要解決區(qū)域協(xié)調發(fā)展所面臨的突出問題。

1.2 做好頂層設計

相關部門需要做好頂層設計,明確國土空間規(guī)劃和城市改造的最高要求,并在此要求下保證各項工作的協(xié)調性,從大局上保證國土空間規(guī)劃的質量。有關部門要堅持“普適性”原則,在進行國土空間規(guī)劃時,要保障規(guī)劃方案能夠滿足多種需求,盡可能擴大國土空間規(guī)劃方案的可應用面積,強化國土空間規(guī)劃在城市改造工程中的指導性作用。有關部門也要做好規(guī)劃過程中各個項目主次關系的安排與協(xié)調,例如,如果在規(guī)劃過程中發(fā)現該城市的環(huán)境問題比較嚴重,就要把國土空間規(guī)劃中改善環(huán)境的工作項目作為主要工作項目,適當加強該項目的工作和管理強度。同時,有關部門也要明確國土空間規(guī)劃工作的進行范圍,做好不同工作項目的范圍劃分,盡可能避免部分范圍職權交叉的同時部分范圍無人負責的情況,保證國土空間劃分工作的高效性。頂層設計在國土空間規(guī)劃工作中發(fā)揮著重要的框架作用,是該項工作能夠順利完成的上層保障,因此,頂層設計的強化是非常重要的,對于城市建設具有重要的意義。

2 國土空間規(guī)劃的現實意義

國土空間規(guī)劃能夠將城市的資源加以整合,實現對城市資源的綜合利用和保護,通過戰(zhàn)略性決策,使城市多種資源利用效果最大化。我國目前的國土空間規(guī)劃主要內容是城市空間的改造以及生態(tài)環(huán)境的改造。國土空間規(guī)劃應該從多個方面,建設協(xié)調型的城市空間,對過去為發(fā)展經濟而造成的城市生態(tài)環(huán)境破壞加以修補,從而實現人與自然和諧共處的局面,促進城市可持續(xù)發(fā)展。國土空間規(guī)劃設計與城市改造需要科學合理地改造方案支持,才能發(fā)揮出最優(yōu)的效果,實現城市改造最理想的狀態(tài)。國家土地空間規(guī)劃其實際意義就是針對土地資源實施開發(fā)與規(guī)劃,為活動治理整體部署起到保護作用,使社會發(fā)展和環(huán)境保護等環(huán)節(jié)得到增速。土地規(guī)劃實際定位可以將其戰(zhàn)略特點充分展示出來,其中還存在對于國土空間的有效開發(fā),使用與管理等手段。針對有關活動既可以起到指導性的意義,也能夠起到監(jiān)督管理的作用。新時期下,土地空間實際功能主要是加速功能區(qū)域的建立,為開發(fā)過程的合理性及科學性作出保障。其中對于人口分布的科學統(tǒng)籌,土地使用,城市布局等內容都有著一定的幫助。不同土地空間主要功能在確定完畢后就可以結合其未來發(fā)展方向對其進行土地開發(fā),使發(fā)展進程更加規(guī)范。所以,國土規(guī)劃其主要作用就是進行土地開發(fā)模式的優(yōu)化,實現區(qū)域功能協(xié)調。眼下,我國土地規(guī)劃與原始土地保護之間的聯(lián)系較為緊密,作為特殊土地保護的主要政策性文件,規(guī)劃能夠為我國實施土地用途管理提供參考與借鑒,使其形成從國家角度至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個角度的規(guī)范體系。國內土地空間的實際利用與規(guī)劃主要是為了進行資源利用保護,將土地空間實際規(guī)劃效果展示出來。土地治理規(guī)劃主要是以非農用建設土地使用補償為基礎制定的。治理活動的指導建議土地治理計劃可以將土地使用作為整體規(guī)劃的重要構成部分,提出綜合治理方案,合理布置各項治理任務及建設活動。使土地治理規(guī)劃能夠朝著重點區(qū)域、低效率土地開發(fā)、生態(tài)開發(fā)等方向前進。

3 國土空間規(guī)劃設計下城市改造的方法

3.1 制定完善的國土空間規(guī)劃管理體系

3.1.1 國家要制定完善的國土空間規(guī)劃管理體系,加強相關方面的法律法規(guī)建設,對于所參與的不同部門的職責進行明確,保證不同部門之間的分工科學合理,能夠有效避免推卸責任、互相退讓工作的現象,從而提高國土空間規(guī)劃設計與城市改造的工作效率。

3.1.2 在當前我國的國土空間規(guī)劃設計與城市改造實施程序之中,要加強相關的編制、審批以及監(jiān)督等職能的完善;還要建立完善的層級管理體系,使從國家層面到縣級層面的國土空間規(guī)劃設計與城市改造工作能夠有效開展,國家要不斷提高自身對下面不同層級的管控能力,使不同層級都能夠對國家所制定的規(guī)劃和方案進行有效地貫徹落實,嚴格按照國家所制定的標準開展工作。

3.1.3 國土空間規(guī)劃設計與城市改造要根據不同地區(qū)的特色來開展,制定符合當地實際情況的規(guī)劃和指標,以此來促進改造當地的生態(tài)文明發(fā)展的需要。以我國的地區(qū)為例,地區(qū)是我國少數民族自治區(qū)之一,土地面積遼闊,占我國國土總面積的1/6,所以,對地區(qū)開展的國土空間規(guī)劃設計與城市改造工作非常重要,能夠有效提高地區(qū)的土地資源利用率。地區(qū)具有眾多的山脈,且遠離海洋深居內陸,自然資源豐富,可以利用的土地面積超過10億畝,占全國農林牧宜用土地的1/10,后備耕地面積超過2億畝,居全國首位。但因地區(qū)受到地理位置以及歷史因素的影響,其整體經濟發(fā)展水平與沿海省份相比還存在一定的差距,近些年來國家高度關注地區(qū)的國土空間規(guī)劃設計與城市改造,與一些沿海的大城市之間的差距越來越小,城市化發(fā)展與建設所取得的成績顯著,以旅游業(yè)為主的新疆地區(qū),受到了全國各地人民的喜愛,越來越多的人選擇到地區(qū)進行旅游,被地區(qū)獨特的地理環(huán)境以及文化特征所吸引。近些年來受到了國家的大力扶持,利用互聯(lián)網技術、大數據技術以及云計算技術等現代科學信息技術對地區(qū)的國土空間規(guī)劃中各種自然資源和測繪地形進行數據收集和整體,建立了地區(qū)的國土空間規(guī)劃數據庫,對地區(qū)的城市發(fā)展與改造提供了科學的數據支持和參考,實現了科學的國土空間規(guī)劃設計與城市改造,使地區(qū)的許多城市都取得了很好地發(fā)展。

3.2 頂層設計多規(guī)融合

上文提到,頂層設計在國土空間規(guī)劃和城市工程改造工程中發(fā)揮著重要的上層作用,因此,要想加強國土空間設計規(guī)劃下的城市改造質量,就要對頂層設計方法做一定創(chuàng)新,采用“多規(guī)融合”的方式,提高頂層設計水平,促進頂層設計的發(fā)展水平提升,進而促進城市改造質量的提升。多規(guī)融合是指將城市建設、農村建設和生態(tài)建設三個方面的規(guī)定和需求融入城市改造的頂層設計中,保證頂層設計的全面性。有關部門在進行多規(guī)融合時,要處理好這三方的關系,保證頂層設計中同時包含三方面內容,保證頂層設計的平衡性。同時,在進行頂層設計時,也要加強國土庫建信息化建設,在上層為城市改造的信息數據交流傳達提供穩(wěn)定的平臺,促進城市改造效率的和質量的提升。

3.3 改革國土空間規(guī)劃行政體系

可在國土空間規(guī)劃體系中引入聽證會等機制,對國土空間規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中進行監(jiān)督,向社會各界分析并采納意見,提高公眾參與度。從統(tǒng)籌管理角度出發(fā),突出空間規(guī)劃的橫縱向層次性,明確領導部門的主體地位,規(guī)范各層級部門工作,傳遞國土空間規(guī)劃理論思維。

3.4 市政管線改造的空間規(guī)劃設計

城市建設環(huán)節(jié)市政管線設施與居民的生活以及城市的發(fā)展息息相關。現如今城市人口不斷增加,各類管線的服務功能無法滿足實際需求已經成為國土空間規(guī)劃設計中迫切需要解決的問題。與此同時,部分地區(qū)的市政管線建設幾乎同建成區(qū)域的路網建設同步實施,相對來說維修的難度較大,擴容的成本較大,不利于國土空間的規(guī)劃和利用。為了對當前城市各管道設施進行具體有效的規(guī)劃和建設,需要在城市中建立起綜合管廊系統(tǒng),將原有的各類市政管線納入專門的地下廊道,有效提高城市國土空間的利用效率。從一定程度上來說,城市綜合管廊系統(tǒng)設置是將原有的各類市政管線納入地下廊道,對分布在道路和綠化帶中不同的管線進行管理。現階段由于城市綜合管廊系統(tǒng)存在因外部荷載的突然變化和管線所在區(qū)域存在不均勻沉降導致的斷裂問題,需要相關工作者結合各類管線的擴容,提供充足的管位,加強日常的維修和管理,針對不同城市和區(qū)域進行城市管線數量和類型的管控。而北方和南方地區(qū)由于供暖系統(tǒng)的不同,綜合管廊系統(tǒng)的建設和國土空間規(guī)劃的設計也要不同。對于南方地區(qū)來說,為了應對頻繁的城市內澇問題,可以建造大量的管廊系統(tǒng),用于自然降水的消納;而北方城市應對冬天集中供暖所需要配備的相應供暖管線進行管理,與此同時還要管理燃氣、排水等相應的常規(guī)管線。

3.5 基于安全活力的街道空間整治

老城區(qū)內的道路大多狹窄,交通擁擠、停車問題嚴重。老城區(qū)更新離不開對重要街道的改造。應充分突出交通型、生活型、商業(yè)型街道的功能特征,對既有道路的慢行空間、沿街停車空間和休憩空間進行改善。針對交通型街道,優(yōu)先保證機動車通行空間,路側綠化帶狀空間種植高大喬木以降噪除塵,并進一步延續(xù)已改造段慢行空間的連續(xù)性。針對生活型街道,將既有步行道空間細分為休憩空間、商業(yè)戶外過渡空間、步行空間,提升街道的交往和生活功能,提供適合通勤性慢行、攀談交流、兒童玩耍、休憩健身、漫步的街道空間。針對商業(yè)型街道,增加連續(xù)非機動車道提升道路慢行體驗,并利用沿街歷史院落退后空間打造沿街高品質公共活動場所,同時對沿街建筑立面風貌進行優(yōu)化,彰顯具有文化特色的連續(xù)性商業(yè)界面。針對商業(yè)生活共享型街道,通過采用取消路緣石、車行道與人行道平齊、統(tǒng)一鋪裝的方式,讓行人享有優(yōu)先權,促進街區(qū)功能連片發(fā)展。

3.6 制定城市改造指標

城市改造要消耗大量人力、物力、財力資源,因此為了實現資源配置的合理化,首先要設置好城市改造的指標,幫助城市改造工程宏觀調控的實現。首先,在設置城市改造指標時要以國家的經濟宏觀調控政策為基礎,根據國家要求預估城市改造工程的上限,在上限內進行指標的確定。其次,要明確當前的城市土地使用情況,根據不同區(qū)域土地基礎設施、建筑的數量等條件判斷城市改造的難度,將改造指標制定在合理的區(qū)間范圍內。最后,要做好各類用地指標的分別設計,保證指標要求符合該類用地的發(fā)展特點,例如,在進行城市工業(yè)用地的改造時,就要考慮城市的工業(yè)化程度,對于工業(yè)程度較強的工業(yè)用地則要對其實施長期的、循序漸進地改造,避免過快改造影響城市工業(yè)的發(fā)展進程。

結語

國土空間規(guī)劃背景下的城市更新需更多地關注城市本身,不宜大拆大建破壞老城區(qū)原生社會體系。在城市更新過程中,首先要探索適合該地區(qū)、街道的更新模式,結合老城區(qū)存在的問題,以問題為導向,選擇更新路徑,突出當地特色,引入新功能,激發(fā)老城區(qū)活力。同時,要加強更新的實施和管理保障措施,鼓勵公眾深度參與,調動居民的積極性,讓規(guī)劃適用于民;制定明確的政策保障措施和活動計劃,有序推進城市更新。