改革開放以來我國職業教育體制政策工具的選擇偏好及改進策略

祁占勇 王盼盼 張晨露

一、問題的提出

一個國家的職業教育體制主要涉及的是有關各級各類職業院校之間、各級各類職業教育管理之間的關系問題，職業教育體制政策就是以協調這些關系為出發點。從深層次來看，職業教育體制政策所規定的是有關職業教育中各主體之間的關系，這些主體之間主要存在工作職責權限劃分的關系狀態和各種資源分配利用的關系狀態。改革開放40多年來，我國職業教育的改革與發展離不開國家重大職業教育政策的推動，職業教育政策文本對職業教育體制也進行了全面的規定。職業教育體制政策的研究、制定及實施以政策工具為載體。政策工具指的是政府實現政策目標、處理政策問題、實施政策方案而采取的機制、途徑與手段[1]。因此，對職業教育體制政策工具進行研究，不僅可以全面梳理我國職業教育體制的政策歷程，還可以理性地反思我國職業教育體制的利與弊，助力構建社會主義國家現代化職教體系，使職業院校有能力培養更多高層次技術技能人才，為建設和發展社會主義強國提供人才保障和技能支撐。

在中國知網對主題詞“職業教育體制政策”進行檢索，從1999年至今我國職業教育體制政策的關注度較為穩定，波動較小，依據關鍵詞共現網絡可以發現，我國職業教育體制政策的研究內容主要集中在以下幾方面：一是我國職業教育體制政策的變遷研究[2][3][4][5][6]；二是我國農村職業教育的研究[7][8][9]；三是我國高等職業教育政策的研究[10][11][12]。總體來看，當前我國學者大多從政策變遷的角度、政策對某一領域作用的角度來進行研究，在研究內容方面主要以相關政策的運行邏輯、階段特征、實施路徑、制定環境、實踐效果、改進策略為主，鮮有對政策工具選用的現狀、特點等進行研究；政策的選取以職業教育體制中的具體領域如管理、資金等為主，以職業教育體制這一宏觀議題進行政策分析的相關研究較少。基于此，為了更好地呈現我國職業教育體制政策的發展軌跡與途徑，本研究從政策工具視角出發，定量分析1978年后我國職業教育體制政策文本，呈現我國職業教育體制政策工具偏好、特點與問題，為提升我國職業教育體制政策的適用性建言獻策。

二、分析框架和方法

（一）分析框架

自20世紀80年代以來，政策工具被廣泛應用到對政策的分析當中，利用政策工具對政策進行分析，以對政策中所包含的理念、執行、目標進行解構，在深度理解政策文本所包含的內涵的同時將政策本身所希望實現的目的轉化為現實的可行性建議，從而提升政策的實現效率。施耐德和英格拉姆（Schneider&Ingram）在分析了個體面對政治或社會問題停止行動的深層原因后，將政策工具分為五大類，見表1。這一政策工具的分類標準是利用不同的影響因素來對個人或者集體產生影響，從而讓現實事件按照政策文本所預想的方向去發展，這與職業教育體制政策制定的維度較為相似，有些是在法律條文中或者行為的正當性后再去采取行動，有的是受到有關的利益動力后采取行動，有的是在具備了一定的能力培訓后認為自身具有完成這一任務的能力后采取行動，還有的是在目標明晰后再去采取行動等；同時，施耐德和英格拉姆將群體的行為目標和政策本身所蘊含的目標聯系在一起，使獲得的分類標準更加明晰和細致，層次也更加分明，有助于推進我國職業教育體制政策的研究。因此，用施耐德和英格拉姆工具分類框架來對我國的職業教育體制政策進行分析有較強的適用性。

表1 施耐德和英格拉姆政策工具分類[13]

其中權威工具是指政府利用其合法權力，對公眾提出要求與管制使其可為或不可為一定事項，大多通過法律規范、行政事務許可、權利的賦予以及強制處罰等來體現，具有強制性、規范性等特點；激勵工具是指政府承諾目標群體在達成某一目標時給予其一定的物質或精神獎勵，如果說處罰是個人或群體違反政策實施目標的消極工具，那么激勵便可作為加深個人或群體對政策認同及推動實施的正面鼓勵工具，具有誘導性、可選擇性等特點；能力建設工具是指為個體提供相關的保障、基礎設施、培訓與信息等必要資源，來提高個人或機構開展或繼續實施活動的生存力，最終達成政策目的手段，具有客觀性、實際性等特點；符號和規勸工具是指以價值觀的引導及從群體內部理念出發對其進行鼓動或勸導，通過其認可政策價值或樹立共同目標從而使其自發地實施政策行為，具有自發性、無形性等特點；學習工具是指雖然沒有明確與限定的行為模式去驅使目標群體采取行動，但會在大的框架下為其提供行為思路以增強其行為過程的判斷能力，如將權力下放或作出統一的戰略規劃，個人或群體可以依據其實際狀況在一定程度上變通執行等，具有分散性、靈活性等特點[14]。這五種工具具有不同的內涵和特點，后續的編碼工作展開都依據此工具。

（二）政策選擇

為了能夠客觀全面地呈現我國職業教育體制政策，本文選擇了1978年至2021年中央政府層面，即中共中央、國務院及各部委頒布的職業教育體制相關政策與能夠體現政府旨在推動職業教育體制建設的政策。選取的內容對職業教育體制政策進行了全方位覆蓋，職業教育體制主要體現在辦學體制、行政管理體制、教育投資舉辦體制等方面。由于各地區開放程度不同，對職業教育體制化建設程度也不盡相同，導致各地出臺的政策較為繁雜，因此本研究不涉及地方性的政策文件。

根據以上政策文本的選擇標準，基于相關學術研究，對政府各個部門的官方網站、出版的各種政策文獻合集進行整理，再對其進行查漏補缺后，最終選取了54份政策文本作為有限的研究數據樣本。從政策數量來看，1978年以來我國職業教育體制政策呈動態波動樣態，在1987年政策頒布的數量達到峰值。其中最早的政策為1978年頒布的《教育部 國家勞動總局關于全國技工學校綜合管理工作由教育部劃歸國家勞動總局的通知》，最晚的為2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》。

通過對政策文本的進一步分析發現，職業教育體制政策的政策類型主要是一系列通知、決定、法律法規、意見、計劃等。其中，以通知、意見為主，其頒布的主要部門主體有在不同時期主要頒布的主體不同這一特點。

（三）編碼統計

對選取的政策內容進行編碼是對我國職業教育體制政策文件研究的基礎與關鍵，在對政策文件進行編碼時要先學習并掌握施耐德和英格拉姆的分析框架，隨后還要明確每一項政策工具的具體內涵，將選取的政策文件加入到對應的編碼當中。其次，在對政策文本進行編碼時以“條”為最小單位進行編碼，例如“3-2”就是在選取的政策文本中的第三份文獻中摘取的體制政策相關的第二條，“7-1”就是選取的政策文本中的第七份文獻中摘取的體制政策相關的第一條。如此共選取文獻54份，整理出141條相對具有代表性的體制政策條例。最后，再根據選取的每個條例的內容對其政策工具的使用情況進行判斷，并總結出我國職業教育體制政策所采用的具體政策工具及其所屬的工具類別的統計信息。

（四）政策工具選用類型

經統計，選出的54項政策文本中，使用各種政策工具共141次，其中權威工具63次，占44.68%；符號和規勸工具13次，占9.22%；能力建設工具38次，占26.95%；激勵工具10次，占7.1%；學習工具17次，占12.05%。從各項工具來看，權威工具偏重使用機構管理工具；符號與規勸工具以使用勸誡工具為主，基本沒有使用典型工具；能力建設工具則以管理運行工具為主，基礎建設工具使用較少；激勵政策工具經常使用身份優待、財政激勵、利益獎勵工具，績效評估工具使用較少；學習工具集中使用權力下放工具，自我評估工具基本無使用。在我國職業教育體制政策中，各種政策工具的使用頻率從高到低依次是：機構管理、管理運行、權力下放、財務管制、人事管制、財政保障、技能培訓、勸誡、基礎建設、理據、價值倡導、權力處分、身份優待、財政激勵、利益獎勵、績效評估、戰略規劃、基層參與、信息平臺、典型、自我評估。其中機構管理使用32次，占22.70%，戰略規劃、基層參與、信息平臺、典型、自我評估使用次數為0。見圖1。

圖1 我國職業教育體制政策工具使用次數情況統計（單位：次）

（五）政策工具選用的組合形式

不同的政策工具均有其獨特之處，政策想要達到理想的目的，就需要綜合使用不同的工具。從每一項政策使用政策工具的結構來看，在54項職業教育體制政策中，多達25項只用某一種工具，達到總量的46.30%，如《教育部關于中等專業學校工科專業二年制教學計劃安排的幾點意見》僅使用了能力建設工具中的技能培訓；7項政策雖然使用多種工具，但是這些政策工具種類都屬于某一個類型，占總量的12.96%，如《教育部關于1979年中等專業學校招生工作的意見》使用了人事管制和權力處分工具，這兩種工具都是權威工具；22項政策應用了多種類型的工具，其中應用兩種工具的有12項，占總量的22.22%，應用三種工具的有6項，占總量的11.11%；應用政策工具種類最多的是《國務院關于大力發展職業教育的決定》，一共有9種。

三、職業教育體制政策工具選擇的偏好分析

（一）以機構管理為核心、注重財務管制和人事管制的權威工具的運用

權威工具的強制性特征，代表著目標群體需要無條件在政策框架下開展活動，這大大降低了政策的制定與運行成本。雖然權威工具在政策制定過程中備受青睞，但不一定會受到政策對象的肯定。因為這種工具意味著必須這樣行動，否則將會受到懲罰。而由于我國目前職業教育系統幾乎是由政府所控制的，因此在職業教育體制相關的政策中，權威工具的使用居高不下。1978年后，依靠政府頒布法律或進行強制性管制的方式，在職業教育辦學體制、管理體制、資金體制等各個方面均有體現。政策制定的層次性決定了政策運行的層次性，面對諸多程序，政策制定主體更傾向于運用權威工具來理順政策目標群體的相關運行機制，因此在我國職業教育體制政策中更多地使用了機構管理工具，如對職業教育工作組織管理、職業教育學生的學業生活與社會管理、合作辦學機構的經營管理、職業教育專家的聘用管理等。此外，職業教育是“昂貴”且專業性極強的教育，我國在職業教育體制政策中也使用了較多的財務管制和人事管制工具，如對職業教育辦學經費進行管理、提出“雙師型”教師等。

（二）發揮物質激勵與名譽激勵雙重抓手的激勵工具的作用

激勵工具的運用本意是為滿足政策目標群體的需求從而使目標群體自發性產生有利于政策目標實現的積極行為。目前，我國職業教育體制政策通常以物質激勵和名譽激勵雙重保障的方式推動職業教育體制政策目標的實現，在物質激勵方面，采用優秀職業技能人才給予國家重點資助、加大技能大賽中獲獎學生的資助和獎勵力度等財政激勵和利益獎勵；在名譽激勵方面，設立了“大國工匠”評選、給予技能型高層次人才更高待遇等身份優待。績效評估工具在《關于貫徹落實全國職業教育工作會議精神，進一步擴大中等職業學校招生規模的意見》中出現一次，即“各級教育行政部門要加強對高中階段教育的宏觀調控，要根據本地區高中階段教育發展的總體規劃，按照普通高中與中等職業學校招生規模大體相當的要求，對中等職業學校的招生任務進行逐級落實實行目標管理，并將此項工作任務的完成情況與年度工作業績考核和獎勵結合起來”[15]，此處雖然提及達到工作任務的完成情況與年度工作業績考核和獎勵結合起來，但對于該標準的設定極為模糊，可見我國職業教育體制政策中績效評估政策工具運用極為缺乏。

（三）強化以管理運行為手段的能力建設工具的行使

能力建設工具一方面是為政策目標群體提供在職業教育活動中順利生存條件的根本保障，如政策保障、基礎建設、技能培訓、信息平臺；另一方面是在職業教育機構平穩運行的基礎上構建多方協調機制進一步促進其發展能力的提升，如管理運行。我國目前使用管理運行工具較多，主要體現在國家機關如職業教育與成人教育司的建立、國家重點實驗室的設立、與國際組織如聯合國教科文組織等的合作機制等；在財政保障工具運用上，主要在增加職業教育各項經費、建立貧困生助學金等方面進行運用；技能培訓主要致力于全面發展的技能人才培養、教師“雙師型”能力培訓等；基礎建設主要運用在對科研設備與教學裝備水平的提高、職業教育改革試驗區建設、教育實訓基地的建設等方面。但縱觀能力建設方面工具的使用，基礎建設工具主要在職業教育實訓基地建設方面有所使用，不僅所涉領域狹窄，其中設置具體建設目標的條目更是少之又少，更多地為督促性與號召性的建設口號；信息平臺工具則沒有使用。可見目前我國職業教育體制政策中對于能力建設工具使用的失衡。

（四）忽視以職業院校評估為首要的學習工具的選用

在目標群體對于政策邏輯及意義或行動模式認識不清時，學習工具為其提供了加深政策理解的渠道，同時該政策工具突破了以往政策制定傳統的“自上而下”單向模式，給個人、機構以及基層組織為政策制定建言獻策以及與政策制定者進行“互動”提供機會。其中，權力下放工具主要作用是賦予職業院校或相關人員更多自主權，如相關的管理權、人員聘用權、資金使用權及利益分配權等權利的下放，激發組織與人員的創造力，主要用于“通知、決定”類政策文件中，多是針對職業教育體制政策目標或未來愿景進行制定從而引導其未來發展趨勢。我國職業教育體制政策中，對于學習工具使用頻率整體較低，且主要集中使用權力下放工具，自我評估工具在我國職業教育體制政策中并未被使用，而自我評估工具選用與運行不暢的原因主要是我國目前缺乏系統性、權威性的自我評估指標體系。

四、職業教育體制政策工具選擇的偏好困境

（一）權威工具使用泛濫化

第一，權威工具中機構管理的泛濫化，容易產生責任主體相互推諉，執行不到位的情況，并使政策實施手段欠缺靈活性。職業教育體制政策工具中機構管理的使用頻次遠高于另外幾種類型政策工具。權威工具不需要額外投入、容易控制政策的影響，容易避免不確定因素的影響，可以迅速且低成本地達成政策目標，這是其被大量使用的重要原因[16]。權威工具中以機構管理為重點的政策工具雖然能夠使政策得到徹底的執行，但也忽視了各職業院校的差異和需求，而且權威工具過溢，容易造成象征性執行、選擇性執行和替換性執行的現象[17]。如《教育部關于大力辦好高等師范專科學校的意見》中具體的領導主體和責任主體沒有明確，容易造成責任主體相互推諉，資源配置不到位，難以滿足職業院校長遠的發展需求。

第二，權威工具的泛濫使用會導致政策執行者出現“敵對情緒”[18]。執行權威工具效率較高且投入較低，但是其強制性的特點，也導致執行者口服心不服，更有甚者，政策作用的對象還可能由此產生抵抗情緒，最終使得政策制定者與執行者互相敵對，反而違背政策初衷[19]。例如《國家教委關于轉發〈青島市發展職教的三項措施〉的通知》要求凡市區內向勞動人事部門申請用人指標的全民、集體企事業單位和中央、省駐青企事業單位（國家預算撥款的事業單位除外），不論當年是否用人，從1988年7月1日起，每年都要繳納職業教育經費。國家采用財務管制工具強制收取職業教育費用，雖然有利于國家統一調配資金進行職業教育的建設和發展，但是不利于調動職業院校辦學的積極性，容易引起職業院校的不滿，甚至產生抵抗情緒，不利于職業院校的長期發展。

（二）激勵工具使用低頻化

第一，相對其他幾種工具，激勵工具的使用占總的政策工具使用的比例最低，容易導致執行機構動力不足。物質激勵工具可以激發政策執行機構的動力，通過物質層面的激勵，目標對于響應政策會更有動力。激勵工具使用不足，容易導致執行機構對于任務執行沒有足夠外在動力[20]。此外，技能型復合人才作為高層次群體，一方面他們會努力追求物質，另一方面，精神層面的激勵更是他們的向往。特別是當物質激勵不足的時候，名譽激勵會起到意想不到的激勵作用。這類工具使用的缺乏會導致執行人員對于任務執行沒有足夠內在動力。

第二，激勵工具是鼓勵個體、機構推動改革、創新實踐的有力手段，然而我國體制政策激勵工具中，對績效評估工具運用極為缺乏。激勵工具主要分布在辦學管理、財務管理和師資管理方面，這在一定程度上反映了當前我國職業教育體制過于依賴行政力量。

（三）能力建設工具使用失衡化

第一，能力建設工具的使用對于構建我國職業教育產學研用合作機制有著重要意義，對管理運行工具的廣泛運用雖然可以提升職業教育管理水平，促進職業教育高質量發展，但一味追求機構管理則會產生盲目設置部門、各部門互相推諉責任等問題。職業教育體制建設水平體現在職業教育辦學、管理、資金等因素上。如何對這些因素進行客觀綜合地提升，就需要均衡使用各項管理工具，促進各項指標平衡發展。

第二，對于基礎建設、財政保障、技能培訓工具的使用較少。基礎建設指職業教育相關基礎建設；財政保障指對職業教育相關活動的個人及組織提供專門政策與專項財政補助與扶持或構建相應的貸款擔保機制；技能培訓則是通過各類技能培訓與學習培養職業教育各個環節所需要的人才。這三個工具為職業教育提供了最基礎的物質保障，這就造成在對職業教育管理運行機制被過度推舉的同時忽視了職業教育活動進行的基礎需求，機制運行缺乏基礎資源支撐。

第三，對信息平臺工具的忽視。信息平臺指為保障個人或機構能夠及時獲取與發布相關信息，保證與社會的信息對等而建設的信息平臺，包括職業教育高水平技術技能培訓、人才交流等信息共享平臺。雖然《國家職業教育改革實施方案》已經確立了職業教育的“類型地位”，但是職業教育在我國的社會認可度依然較低，而信息平臺這樣的信息交流工具，有助于讓公眾認識到職業教育的重要意義，改變人民對職業教育的認識。

（四）學習工具使用片面化

一方面，政策項目的實施需要學習工具的全面使用。但是我國職業教育政策中，學習工具以權力下放手段為主，其他工具并未使用。因此，在學習工具使用中既要注重將權力下放到職業院校，賦予職業院校或相關人員更多自主權；也要注重為政策目標群體提供準確的戰略規劃、引導基層組織及人員參與政策制定及相關決策過程和倡導各地區政府或單位進行自我評估。

另一方面，權力下放工具的過度使用會導致基層權力過大，不利于其自省自查，發揮主動性和自我更新、自我發展的功能。例如2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中要求“擴大普通高中及中等職業學校在辦學模式、育人方式、資源配置、人事管理、合作辦學、社區服務等方面的自主權”[21]，雖然給了職業院校相關的自主權，但是其自身能否對未來發展有更清晰的定位和方向，能否自我監督自我評價，督促自身發展的更好，都需要一套比較完善科學的自我評估體系。

五、我國職業教育體制政策工具的改進策略

（一）多種工具協同合作，增強權威工具執行效果

首先，針對不同的情境和目的，需要靈活選用不同的工具，這樣才可以充分發揮政策的功能，做到長期效應和短期效應并行，權威性與激勵性并重。政府選擇職業教育體制政策工具并不是隨心所欲地打開“工具箱”任意挑選工具，必須通過政策假定的多重考慮，依據政策執行需求、政策工具使用范圍、政策工具效果等諸多因素的限制，篩選更符合該項政策的工具子類目類型。

其次，平衡權威工具和其他政策工具的配合使用。雖然權威工具可以規定政策制定者及執行者的合法地位，進而推動一系列的政策改革，有助于促進公眾對政策的信服，提高政策的可操作性。但多種工具配合使用可以有效避免政府偏向僵化的政策工具選擇路徑。相關政府部門要對職業教育體制政策制定的工作進行協調，致力于國家關注的、對職業教育體制建設有重大影響的問題的研究，對各種職業教育體制問題進行具體問題具體分析，使政策更具有針對性。在監管方面加大力度，在評估方面則要及時進行政策實效研究并反饋，為后續政策的制定提供科學、合理的指導意見。

（二）雙管齊下，充分發揮激勵工具的雙重效果

一方面，持續關注職業教育主體的物質需求。馬斯洛的“需求層次論”將滿足人維持自身生存及種族延續的基本物質需求作為人的第一層次需求，強調唯有在第一層次需求有效滿足的基礎上，人才能逐步實現更高層次的安全、歸屬與愛、自尊、知、美和自我實現等的需求[22]。在職業教育體制建設中，大量資金的投入帶來的實質性獎勵，極具吸引力的職業院校績效考核，從拉動目標群體的積極性上促進政策執行，極大避免了政策執行對象與政府產生消極對立的情形。

另一方面，加大關注職業教育主體的精神需求。物質滿足帶來的幸福和快感是短暫的，人的物質需求滿足后就會轉向對精神需求的追求，只有精神需求的滿足才是長久而又崇高的。在職業教育體制建設中，除財政激勵和利益獎勵外，政府還應給予表現突出的個人或單位身份優待和進行績效評估。如政府部門可以開展優秀教學團隊表彰、各類專業人才引進項目、評選教育改革項目等活動。

（三）均衡使用，增加能力建設工具的作用

首先，打破能力建設工具中管理運行的“一枝獨秀”。當前職業教育體制政策推進過程中能力工具以使用管理運行工具為主，這意味著當前政策目標的實現主要依靠政府部門管理，這對職業教育體制政策的推進而言難以產生持續性的內生動力和能力。這種內生動力和能力的產生必須在標準的管理之下，給予財政、基礎建設和人才的保障，各種能力建設工具均衡使用，最終才能實現。

其次，發揮技能培訓、財政保障和基礎建設的作用。當前職業教育體制政策中在師資培訓、資源建設等層面都需大力優化和改進。在技能培訓上，大力構建產學研用合作機制，培養滿足職業院校需求的“雙師型”教師及滿足社會需求的高技能人才；在財政保障上，應建立完善的專項財政補助與扶持體系，構建相應的貸款擔保機制；在基礎建設方面，要為職業院校建設適合的實訓基地，大力發展校企合作，為職業院校提供基本保障。

最后，重視信息平臺的建設。在信息平臺建設方面，要體現職業教育的時代性，以現代信息技術為手段，打造職業教育資源共享平臺，推動職業教育現代化建設。利用大數據、遠程互聯等技術優勢，為職業教育特殊對象提供教育機會，保障受教育權利，建立起動態的信息管理機制。大力建設職業教育信息平臺，建立起職業教育的互聯互通機制，有利于縮小職業教育資源不均衡帶來的差距，改善人們對職業教育的認識，解決職業教育優質資源不均的問題，保障職業教育的機會公平，提升職業教育地位。

（四）綜合運用學習工具，發揮多重功能

第一，綜合運用各種學習工具。在戰略規劃工具方面，應加強關注社會的變動，職業教育的發展應適應社會發展的需要，應在考察我國國情的基礎上，對宏觀戰略規劃及時進行調整；在基層參與工具方面，要充分協調各主體間利益。公共政策制定的合理性取決于增進各種公共議事機構的學習能力[23]，各級地方政策制定者應充分發揮學習能力，形成勇于擔當的責任意識，構建地方與中央的雙向互動式溝通機制，在協調利益目標一致的基礎上最終實現“共同治理”；在自我評估工具方面，應倡導各地區政府、各級職業院校進行自我評估，在充分了解自身特色與定位的基礎上進行政策規劃，結合自身特征與需求合理開展職業教育活動。

第二，適度使用權力下放工具。教育雖然有不受政治經濟和生產力決定的屬性，但從根本上要受政治經濟制度和生產力的制約，即教育的獨立性是相對的。因此，職業教育政策應該賦予職業院校或相關人員一定自主權，如相關的管理權、人員聘用權、資金使用權及利益分配權等，以激發組織與人員的創造力。但應適度使用權力下放工具，政府既不能事必躬親，也不能做“甩手掌柜”，而應該適度引導并充分保證職業院校行使相對獨立的權利。同時，對職業院校的工作要進行監督，對職業院校工作中的違規違紀問題進行嚴肅查處，保證職業院校能夠科學合理地開展工作。