從“示范”到“雙高”：我國高水平高職院校建設政策比較分析

許劉英

建設高水平高職院校是我國深化職業教育內涵，適應經濟和社會轉型的重要戰略部署。2005年，國務院提出在全國重點建設100所示范性高等職業院校。2006年，教育部和財政部聯合實施“國家示范性高等職業院校建設計劃”（簡稱“示范計劃”），標志著我國高水平高職院校建設正式啟動。2010年，“示范計劃”繼續推進，并新增100所左右“骨干”高職院校。2015年，“示范計劃”項目驗收全部完成。通過“示范計劃”建設，我國建成一大批高職標桿院校，高水平高職院校建設取得一定成效，但與此同時也暴露出身份固化、資源依賴、競爭缺乏等問題[1]。為進一步深化職業教育的內涵建設，實現高質量發展，2019年，繼“示范計劃”后，“中國特色高水平高職學校和專業建設計劃”（簡稱“雙高計劃”）正式實施，標志著我國高水平高職院校建設邁入一個新的階段。從政策目標上看，“示范計劃”與“雙高計劃”都是以建設高水平高職院校為宗旨，然而與“示范計劃”政策相比較，“雙高計劃”政策有哪些繼承？又有哪些發展？面對新時代新形勢，“雙高計劃”有哪些難點？這些問題值得深入分析和認真思考。

一、樣本選取及分析框架

（一）樣本選取

政策是指一定的組織機構為實現一定的目標而制定、調整、執行的行為準則。在我國，政策一般以文件形式公布，主要包括法律、法規、規定、辦法、實施細則、決定和決議等。通過查閱國務院以及教育部網站，搜索整理出自2005年至今，以“示范計劃”和“雙高計劃”等為關鍵詞的政策文件。這些文件不僅包括了法規、決定等正式文件，同時也包括講話、會談紀要等非正式文件。考慮到文本的規范性、權威性和開放性，本文以正式文件為分析對象，選取《國務院關于大力發展職業教育的決定》（簡稱2005《決定》）、《關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見》（簡稱2006《意見》）、《國家示范性高等職業院校建設計劃管理暫行辦法》（簡稱2007《辦法》）、《關于進一步推進“國家示范性高等職業院校建設計劃”實施工作的通知》（簡稱2010《通知》）4個針對“示范計劃”建設的文件，以及《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（簡稱2019《意見》）、《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目遴選管理辦法（試行）》（簡稱2019《辦法》）、《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃績效管理暫行辦法》（簡稱2020《辦法》）3個針對“雙高計劃”建設的文件為研究對象。

美國政治學學者拉斯韋爾（Harald d.Lasswell）和卡普蘭（A.Kaplan）認為，公共政策是一種包含目標、價值與戰略的大型計劃[2]。從國家出臺的“示范計劃”和“雙高計劃”建設文件來看，完整性地包括價值取向、建設目標、任務、實施手段等基本要素的只有上述7份文件，因此上述7份文件作為分析對象具有較高的信度。7份文件中，2005《決定》開始啟動“示范計劃”，2006《意見》是“示范計劃”建設目標、內容、任務的規定，2007《辦法》是其實施管理辦法的具體說明，2010《通知》則是“示范計劃”建設的進一步推進，文中將這4個文件歸屬于“示范計劃”建設政策。2019《意見》是“雙高計劃”建設目標、內容、任務的規定，2019《辦法》和2020《辦法》則分別是對其遴選、績效管理辦法的說明，文中將這3個文件歸屬于“雙高計劃”的建設政策。

（二）分析框架

政策文本分析既是了解教育政策特征的主要手段，亦是教育政策研究的重要路徑[3]。政策文本分析，關鍵在于對政策文本基本要素的選取及其詳細考察，進而以一種結構的方式對政策制定情況予以反映。基于上述拉斯韋爾關于政策定義的外延，本文主要側重于政策價值取向、政策目標、政策對象、政策工具等要素大類，以及各要素的具體分類，對高水平高職院校建設政策進行系統分析，見表1。其中，政策價值取向可分成三個層面：一是國家發展，二是職業教育發展，三是國家發展與職業教育發展相統一[4]。政策目標既包括我國高水平高職院校建設所要實現的階段性節點目標，也有衡量目的是否達到的描述性具體量化指標。政策對象是指我國高水平高職院校的建設主要圍繞黨的領導、學校治理、人才培養、校企合作、“雙師”建設、專業建設、教學改革、社會服務、國際交流與合作、社會參與機制等領域來展開。從權威型、象征性和勸誡型、激勵型工具、能力建設型、自愿型等多項政策工具來分析我國高水平高職院校建設政策工具的使用。

表1 我國高水平高職院校政策文本分析框架

二、高水平高職院校建設政策的共同特征

（一）為國家發展是高水平高職院校建設的主導價值取向

無論是在“示范計劃”還是在“雙高計劃”政策文件中，在闡述建設高水平高職院校的目標及意義時，政策文本所蘊含的價值取向更多地體現出滿足國家發展的需求。如2005《決定》指出，“以服務社會主義現代化建設為宗旨，加強示范性職業院校建設”。隨著“示范計劃”項目的正式啟動，2006《意見》對高水平高職院校建設服務國家發展利益需求的描述更為具體，強調要清醒地認識到，高等職業教育必須改革辦學機制，主動適應社會需求，增強培養面向新時代高技能人才的能力。2010《通知》總結高水平高職院校建設成就，同時強調繼續推進高水平高職院校建設，培養高素質專業人才在人力資源強國發展戰略方面的重要作用。進入“雙高計劃”建設時期，2019《意見》、2019《辦法》和2020《辦法》都有多處關于滿足國家發展需要的描述，如2019《意見》強調“支撐國家重點產業發展”“支撐國家戰略和地方經濟社會發展的重要力量”。2019《辦法》以能否“對接國家和區域主導產業”作為專業群遴選的首要標準。2020《辦法》指出高水平高職院校績效核心目標是“對接國家戰略”。為國家發展一直以來都是我國高水平高職院校建設的核心價值取向，主要原因在于，國家是教育事業的主導者，始終視教育為參與國際競爭及其自身發展進步的重要工具[5]。建設高水平高職院校是教育強國的重要組成單元，具有重要的戰略意義，國家聚集資源建設，必然要求高水平高職院校建設為國家戰略服務，以承擔起新時代職業教育發展的使命，更多地體現出為國家發展的價值取向。

（二）高水平高職院校建設階段性目標穩步推進

我國高水平高職院校建設階段性節點目標在“示范計劃”“雙高計劃”政策文本中均有清晰的界定，且呈穩步推進趨勢。2005《決定》的頒布標志“示范計劃”的啟動。2006《意見》的印發標志“示范計劃”的實施，并于2006-2010年分批重點支持100所高職院校。2010《通知》繼續推進“示范計劃”，擴大重點建設院校數量，新增100所國家骨干高職院校，明確到2015年完成項目驗收，逐步形成“結構合理、功能完善、質量優良的高等職業教育體系”。“雙高計劃”建設時期，政策文件基本沿襲“示范計劃”的階段性建設目標，集中力量建設50所左右的高水平院校和150個左右的高水平專業群，“到2022年，形成一批有效支撐職業教育高質量發展的政策、制度、標準；到2035年，形成中國特色職業教育發展模式”。這些表明，我國高水平高職院校階段性建設目標的設定呈穩步推進態勢，時間節點的設置與國家五年規劃保持同步。作為公共政策的結構要素，高等職業教育改革與發展一直是國家建設人力資源強國的重要環節，其規劃發展目標必然與國家經濟和社會發展要求同步。加快高等職業教育改革和發展，提升高等職業院校人才培養質量，為實現教育強國、人才強國目標做出重要貢獻，始終是制定我國高水平高職院校建設政策的主要目標。

（三）人才培養、校企合作、“雙師”建設等是高水平高職院校建設的著力點

在政策對象10個子類目中，人才培養、校企合作、“雙師”建設等7個子類目是“示范計劃”建設和“雙高計劃”建設時期我國高水平高職院校所共同改進的領域。具體而言，在人才培養方面，兩個計劃建設時期都特別重視高等職業教育人才培養模式的改革，強調參照職業崗位需求制定培養方案，著力培養一批產業急需、技藝高超的高素質技術技能人才。在校企合作方面，都重視學校與企業深度合作，形成校企命運共同體，實質推進校企協同育人。在“雙師”建設方面，在注重提高專業教師“雙師”素質的同時，注重作為行業權威、技術骨干力量的技術技能大師的培育。在專業建設方面，側重于面向區域或行業重點產業，通過支持優勢專業、促進專業結構優化等方式推進。在教學改革方面，強調全方位探索崗位需求與專業教學的有機結合，廣泛應用于混合教學，促進課堂教學內容、形式和評價方式的變革。在社會服務方面，兩個計劃建設均強調面向區域行業企業開展技能人才培訓、參與技術創新和研發，增強服務國家區域發展戰略能力。在國際交流與合作方面，重視與發達國家的廣泛合作，引進優質職業教育資源，參與和制定職業教育國際標準，擴大我國高等職業教育的國際影響。整體而言，我國高水平高職院校建設在上述人才培養等7個領域入手，這些領域也是高水平高職院校建設的著力點所在。

（四）高水平高職院校建設權威型工具使用頻率最高

政策工具共有5個子類目，以權威型工具為核心，其他幾個政策工具在我國高水平高職院校建設政策文件中都得到運用。權威型工具的運用主要表現在整體思路設計、準入規則、組織管理、資金管理等方面，在涉及具體政策文件中，多運用硬性的制度、標準、監管等強調高水平高職院校建設遵循的思路、入選院校的標準和程序、中央專項資金管理和使用、項目組織驗收的要求等。象征性和勸誡型工具的運用體現在目標規劃及任務上，國家通過價值引導、啟發等策略鼓勵各組織機構積極發揮資金籌集和資源聚合作用，群策群力建設高水平高職院校。激勵型工具是國家運用物質的、精神的實質反饋將資源配置與績效考核評估掛鉤，來激勵目標群體采取所期望的行動，從而提高資源利用率，保障高水平高職院校建設實效。能力型工具則更多地體現在資源配置方面，國家通過給相關組織提供人才、信息、軟硬件設備等，為推進高水平高職院校長遠發展奠定基礎。相比較而言，權威型工具的使用頻率是最高的，貫穿于我國高水平高職院校建設的每個環節，無論是政策目標的設定，還是政策執行過程的監管，以及建設結果的檢查驗收，都有權威型工具表達話語。這是因為我國職業教育系統一直以政府控制為主導，國家資金供給是其各項工作開展的源頭和基礎，“相關政策的啟動實施更多地卷入了政府官僚系統，其過程并不是學術性的，而是政治性的”[6]，所以盡管在建設高水平高職院校的某一環節需使用到其他幾種類型的政策工具；但不可否認，權威型工具是我國高水平高職院校建設的主流政策工具。

三、高水平高職院校建設政策的新發展

（一）側重于為職業教育發展的價值取向

從政策文本內容來看，在描述高水平高職院校建設宏觀目標及意義時，政策價值取向的三個維度中為國家發展在所有的政策文本中均得到體現，為職業教育發展則只在“雙高計劃”建設政策文本中有所描述。與“示范計劃”政策文本相比較，“雙高計劃”政策文本既有為國家發展與為職業教育發展相統一的話語表達，如2019《意見》支持一批優質高職院校和專業群優先發展，同時引導職業教育要服務國家戰略、融入區域戰略；也有為職業教育發展取向的話語關注，如2019《意見》強調制定職業教育高質量發展制度與標準的重要性，建成職業教育“中國方案”。這表明，“雙高計劃”建設的價值取向在為國家發展與為職業教育發展相統一的基礎上對為職業教育發展有所側重。政策話語是關于現實問題與社會實踐的“映像”或“呈現”[7]。“雙高計劃”的政策話語是基于我國經濟社會高質量發展的時代背景下，高等職業教育自身發展的現實需求。基于此，“雙高計劃”建設本質上就是以高職教育高質量供給作為發展方向，把握職業教育發展的屬性和客觀規律，形成職業教育“中國方案”的整體邏輯和系統特征。

（二）強調專業群建設在政策目標中的基礎性地位

從政策目標來看，專業群建設雖早在“示范計劃”時期就被提出，但該時期建設100所高職院校中并不包括專業群建設，專業群建設與人才培養、校企合作、師資建設等其他內容一樣，被視為實現高水平高職院校建設的手段而非目標，高水平學校與高水平專業群之間是整體與部分的關系，反映在撥款機制方面，這一時期采用整體布局建設方式，以學校為單位進行資助。進入“雙高計劃”時期，專業群地位凸顯，成為“雙高計劃”建設目標之一，如2019年《意見》要求建設約50所高水平高職院校和約150個高水平專業群，其中約50所高水平高職院校也必須建成2個專業群。這一時期，專業群與學校一樣是項目資助基本單位。與“示范計劃”相比，“雙高計劃”建設特別強調專業群在高水平高職院校建設中的基礎性地位。這種轉變滿足了職業院校建設在新時代發展的新要求。專業群是高職院校高質量發展的基石，抓住專業群建設，就抓住了高職院校高水平發展的核心和要領。事實證明，從專業轉向專業群，把重點專業和相近專業凝聚在一起，有利于資源共享，優勢互補，提高專業建設水平、服務社會能力和人才培養適用性[8]。

（三）凸顯政策對象的社會參與機制

政策對象的社會參與機制子類目為“雙高計劃”建設政策獨有。結合政策內容來看，“雙高計劃”政策提及的社會參與機制包括：多渠道擴大資源供給，建立包括學校在內的政府、行業、企業“四位一體”的協同機制，共同推進職業教育發展；健全由學校、行業、企業、社區為主體的學校理事會或董事會；引導相關部門和行業企業以共建共培等方式參與高水平高職院校建設。進入新的歷史階段，國家在緊抓原有建設對象的同時更加突出社會參與機制在高水平高職院校建設方面的作用。相較于其他教育類型，高等職業教育更加強調開放、多層次屬性，其發展離不開多元利益相關者的社會參與，社會參與機制建設是順應高等職業教育發展的現實需要。當下社會分工越來越精細，與此同時，任何組織與主體都必須重視與其他機構的合作與互動，并獲取相應的資源。作為典型的非經濟組織，高等職業教育的發展同樣離不開與其他社會組織的資源供給，其資源的獲取越來越多元化、多結構，與社會組織合作與交換也越來越頻繁、廣泛[9]。建設高水平高職院校更是需要大量的社會資源，因此面對復雜多變的內外部環境，積極主動尋求多元社會支持便成為高水平高職院校建設的必由之路。

（四）使用政策工具類型多樣化，且有所革新

“雙高計劃”政策中，除了使用權威型等四種政策工具外，自愿型政策工具的使用亦有所體現。自愿型工具是發揮以個人、市場、社會組織為核心的第三方社會力量作用，以平等自愿為原則，參與到高水平高職院校的建設。就政策內容而言，2019《意見》、2019《辦法》和2020《辦法》等“雙高計劃”政策文本中，自愿型政策工具的使用主要側重于績效評價。如2019《辦法》指出，委托第三方進行項目績效評價。2020《辦法》指出學校做好自我評估，并委托第三方機構開展中期和終期的績效評價，保障評價的客觀性和科學性。這反映出“雙高計劃”政策更加重視第三方機構評估效用，通過其不定期地對項目進展、項目效果和社會效益評估，“以評估帶動發展”的模式促進項目的規范化，實現項目的可持續健康發展。

此外，“雙高計劃”政策在權威型和激勵型工具的使用上也有所革新。就權威型工具使用來看，“雙高計劃”建設對象入選標準有所提高，由“示范計劃”面向獨立設置的高職高專院校轉向省級及以上優質高職學校建設單位；在項目實施上，打破“示范計劃”的分期建設、分段實施路徑，采取每五年一個周期，2019年開始啟動首輪建設，這種周期循環與國民經濟發展規劃保持有效對接，使得高水平高職院校建設與國民經濟社會發展保持同步，可以更好地服務國家發展戰略。就激勵工具使用來看，與“示范計劃”以學校為基本單位對中央財政專項資金進行配置不同，“雙高計劃”以學校和專業群為基礎，且更加突出以專業群為基礎建立績效評估的動態撥款機制進行資源配置。

四、對高水平高職院校建設政策的若干思考

（一）職業教育高質量發展價值取向下，高水平高職院校建設仍難以破除身份固化

為建設高水平高職院校，國家出臺的系列支持政策中，以項目制的方式效果最好、影響最大。所謂項目制，是一種制度安排，指在財政體制的常規分配渠道和規模之外，按照中央政府意圖，自上而下以專項資金方式進行資源配置[10]；其也是一種治理模式，能夠將各層級關系以及社會各領域統合起來[11]。2006年，“示范計劃”項目正式實施，項目吸引了大批資金和政府注意力等資源投入到高職教育領域，帶動了高職院校在人才培養、區域服務、專業建設等方面的發展，建成了一大批高水平示范校、骨干校，短期內高等職業教育發展成就斐然。但項目制也會產生“非預期”影響，“專項項目被賦予了自身之外的身份與地位”，使得高等職業教育體系進一步分層，并不斷固化[12]。

在職業教育高質量發展價值取向下，防止身份固化成為“雙高計劃”建設項目的重要方向。體現在項目遴選環節上，為打破“示范計劃”建設時期的示范校、骨干校固有身份，鼓勵各高職院校在同一起跑線上公平競爭，但從入圍“雙高計劃”建設項目名單來看，僅有52所是非示范校、骨干校，原示范校、骨干校仍大部分位列其中。這是對“示范計劃”項目建設成果的肯定，同時也暴露出“雙高計劃”項目遴選機制存在著“路徑依賴”的弊端，“一旦某種制度或政策被行動者選擇之后，制度或政策本身就會生成一種自我強化的機制。隨著制度或制度執行時間的推移，退出該項制度或政策的逆轉過程的成本將急劇增長，從而形成路徑依賴”[13]。“雙高計劃”項目遴選更像是演繹了一場對原示范校、骨干校身份的復制與鞏固。圍繞“身份權利競爭之結果無助于技術進步或資源配置效率值提高，而是在社會成員之間形成身份權利的不平等配置”[14]。在競爭性項目的擇優邏輯下，項目制已成為一種發揮著資源分配、地位分化、象征性意義等多重功能的制度實體。“扶優扶強”的政策導向，使得是否入圍“雙高計劃”對于項目院校來說是具有重要影響的象征性符號，因為在優質資源分配中，“政府有意或無意偏向于特定組織，從而形成特定組織對項目資源的‘排他性占有’”[15]，更強化了“雙高計劃”建設單位在資源汲取和生源質量等方面的優勢。項目附帶的資源效應和身份固化問題依然存在。

上述背景下，引導高職院校確立不同的功能定位，采取差異化發展戰略，是打破其身份固化的有效選擇。政府應在把握整體布局的前提下，賦予“雙高計劃”建設院校更大的辦學自主權，鼓勵不同的高職院校根據職業教育發展規律及區域經濟社會實際狀況來自主設計發展規劃，憑借富有個性化、特色化的辦學模式異軍突起。建設多元化評價體系，實行分層分類評價，加大行業企業評價在學校評價體系中的權重，采用增值性評價來考核項目院校在某一段時期的發展績效，實施過程監測，據此進行動態調整，打破身份固化。

（二）以專業群建設為核心順應了高水平高職院校建設需要，但會面臨專業群形式化的風險

“專業群”一詞早在“示范計劃”建設時期就被提出，但在傳統的產業發展模式時期，高職教育所面向的職業，邊界分明，以獨立的專業設置為單位，針對某一崗位或崗位群對學生進行深度職業能力訓練，是當時高職教育專業人才培養的主要目標。隨著產業轉型升級帶來的職業崗位結構性變化，職業間日益交叉和融合，職業復合度不斷加深，單一的技能和知識結構已難以滿足職業升級的新要求。職業崗位的發展和快速變動，要求學生具有很強的崗位適應能力。面對這一新形勢，“雙高計劃”的核心是堅持專業群建設，通過專業集群方式對接產業集群，促使專業資源有效聚合，實現專業結構更加優化。

專業群建設的首要問題是群內各專業按照何種方式進行編組。從當前“雙高計劃”院校專業群建設實踐來看，編組策略大致有三種類型：一是產業密集型，即圍繞區域產業結構、空間和各產業鏈價值鏈發展情況來組建專業，并依據產業升級來優化專業；二是崗位密集型，即以職業崗位（群）為依據，把工作任務相近的一個行業崗位或一組相關職業崗位的專業組織到一起；三是技術密集型，即把相關聯的技術領域和共同學科基礎的專業進行組合。這三種編組方式的邏輯起點都是相關職業技術門類的專業集合。這主要與高職教育專業設置密切相關，長期以來我國高職教育專業是以按照獨立的技術服務和職業崗位為參照點進行分類的，各二級學院與具體專業之間缺乏知識生產的內在邏輯。科學合理地建群是實現專業群發展的前提和基礎。目前，高職院校比較常見的做法是，按照特定規則先完成編組，再組建專業群，并歸屬到相應的二級學院，但由于缺乏內在的邏輯關系，二級學院只是在一定程度上實現了人才培養的集約功能，并沒有在各專業之間的實質性關系建構上發揮應有的作用，群內各專業之間很難形成深度的相互支撐和依賴關系。專業群難免會成為一種形式化的存在。

專業是知識生產和傳遞的載體，專業關系本質上是一種知識關系[16]。從最根本意義上來說，專業群組建的邏輯應該從知識層面去尋求，開發專業的技術知識生產功能，發揮教師在知識共享中的主體作用，是實現專業群可持續發展的內在動力。應結合群內各專業發展情況規劃和實施技術技能研發項目，引導各專業的教師都參與進來，并平等地分享成果。隨著專業群內教師之間的合作不斷深入，就會發現各專業在技術研發過程中越來越清晰的結合點，從而使得各專業之間形成實質性的知識生產合作關系，實現專業群的可持續發展。

（三）自愿型工具的使用，高職教育評價將面臨統一性與多樣性矛盾

現代高校發展理念下，高職教育評價是政府與社會多元主體共同參與的行為。使用自愿型工具旨在發揮第三方社會力量作用，即引入政府和學校之外的第三方機構來進行監督、評估；而引入第三方機構監督與評價面臨的主要問題是，評價標準究竟是政府標準還是社會標準。從理論上講，任何與教育發展相關的利益主體都可以進行教育評價。在我國，由于政府是高職教育主要的興辦者和管理者，擔負管理和指導學校發展的職責，由政府制定高職教育評價標準有其合理性，“政府主體對信息、時局的把握及其特殊的權力身份，以其為主導而推行的教育制度變遷效率高，能有效推進教育發展”[17]。政府制定“雙高計劃”評價標準的意義還在于，高職院校只有按照此標準發展才有可能成為“雙高計劃”建設單位，不按照此標準發展則意味著不可能成為“雙高計劃”建設單位。政府制定的評價標準以及由此衍生出來的各種排名成為唯一的“尺度”。在實踐中，由于不同類型不同層次學校的特殊性，不同專業發展的多樣性、復雜性，以及社會參與機制下價值觀的多元化，人們很難使用一把“尺子”去有效度量不同層次不同類別的院校及專業。因此，只要由政府來制定評價標準，就會自發陷入統一性與院校發展多樣性的矛盾。

引用第三方評價機制是“雙高計劃”建設政策與“示范計劃”建設政策的主要不同點。從理論上看，社會力量參與監督和評估的優勢在于評估項目與評估目標的合理構成，評估過程與評估結果的公開公正[18]。然而，我國是實行“市場準入制度”的國家，各類社會評價機構只有在得到教育主管部門委托授權的情況下才能進行評價，只要存在有效“規避原則”不健全現象，這些機構評價就難以做到科學性與公正性。面對各類社會機構的多樣化評價結果，政府的選擇也難以克服第三方機構“權力尋租”的影響。如何做到評價結果的客觀、公正，這是引入市場標準所必須思考的問題。

針對這種情況，立足我國國情，建設高水平高職院校應構建一種以政府為主導、多元主體參與的評價體系。在評價過程中政府不直接進行評價，是一種“元評價”，是對評價機構的組成及評價指標的科學性進行更高層次的評價。政府一方面要通過制度建設來規范社會化評價機構的市場行為，設立科學合理的權重和博弈規則，使這些機構真正成為我國高水平高職院校建設的中介和平臺；另一方面要確保多元化評價機構的合理存在，通過授權各高職院校根據自身需要選擇合適的評價機構，能在一定程度上避免同質化風險，從而提升評價的信度。