產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用的國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)*

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 孔維龍

一、引言

在我國新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)以及土地供需矛盾加劇的背景下，單一用途的土地利用方式逐漸難以適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)靈活的用地需求以及新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)生要求，近年來，一些大城市的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)開始探索產(chǎn)業(yè)用地多功能復(fù)合利用模式。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、青島西海岸新區(qū)在開發(fā)建設(shè)過程中推出了“綜合用地”規(guī)劃管理新模式，廣州、深圳等地設(shè)立了新型產(chǎn)業(yè)用地（M0），放寬了產(chǎn)業(yè)用地可兼容的其他用途類以及可兼容的比例。在各地如火如荼地開展探索之時(shí)，原國土部、發(fā)改委等六部委2015年發(fā)布《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（以下均簡稱《意見》），明確了中央對這一用地方式的積極態(tài)度。

產(chǎn)業(yè)用地多功能復(fù)合利用模式對于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)城融合和提升區(qū)域品質(zhì)，提高土地利用集約度等都有重要意義，引起了學(xué)者的廣泛關(guān)注。然而，現(xiàn)有的研究大多是介紹國外的產(chǎn)業(yè)用地政策經(jīng)驗(yàn)（如新加坡“白地”），對我國本土的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)關(guān)注較少，考慮到我國的特殊國情，本文系統(tǒng)分析了我國各地產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用政策經(jīng)驗(yàn)。

本研究所指的產(chǎn)業(yè)用地關(guān)注普通類工業(yè)用地、研發(fā)用地以及含有工業(yè)或研發(fā)用途的綜合用地三種。由于在用地規(guī)劃與管理上存在明顯差別，因此，本文對我國三類產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用經(jīng)驗(yàn)分別進(jìn)行總結(jié)和分析。

二、普通工業(yè)用地的復(fù)合利用

對于《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）里的工業(yè)用地（M1/M2/M2），一般是以配套一定比例行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施的方式來滿足其功能復(fù)合需求。2008年發(fā)布的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》規(guī)定，配套用地面積占總項(xiàng)目用地面積比例不得超過7%。顯然，隨著建筑容積率的提高和多層廠房的普遍出現(xiàn)，僅僅從配套設(shè)施用地占比作出限制的方式有待商榷，現(xiàn)在大部分城市采用的是規(guī)定建筑面積占總計(jì)容面積比例的方式。

在工業(yè)用地配套空間比例方面。廣州市規(guī)定配套用地面積不大于總用地面積的7%，計(jì)容建筑面積不大于總計(jì)容建筑面積的14%，位于價(jià)值創(chuàng)新園內(nèi)的，這一比例不大于15%。除此之外，上海、南京等絕大多數(shù)城市對普通工業(yè)用地的配套空間建筑面積比例規(guī)定均為15%，而廈門為20%。

在工業(yè)用地配套空間用途方面。大部分地區(qū)對于配套用途的表述均為“行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施”，南京將其表述為非生產(chǎn)性用地（包括研發(fā)設(shè)施、生活服務(wù)、行政管理等），且各大城市均對具體用途有嚴(yán)格限定，例如，上海、深圳等地均規(guī)定嚴(yán)禁在工業(yè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)建造招待所、賓館和成套住宅等非生產(chǎn)性配套設(shè)施。廣州、深圳等都通過編制兼容性引導(dǎo)表作出了具體規(guī)定。

在配套設(shè)施用地（用房）的分割轉(zhuǎn)讓方面。大部分城市都不允許配套空間進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓，如深圳規(guī)定利用產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)的產(chǎn)業(yè)配套住房產(chǎn)權(quán)附屬于該宗地，不得進(jìn)行分割。廣州規(guī)定普通工業(yè)用地內(nèi)的配套設(shè)施不得獨(dú)立進(jìn)行分割登記、轉(zhuǎn)讓或抵押，但可以隨產(chǎn)業(yè)用房按比例以幢、層等為基本單元進(jìn)行分割。

三、新型產(chǎn)業(yè)用地的復(fù)合利用

其實(shí)關(guān)于這類用地的表述最早可追溯到2006年，北京市出臺的《北京中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃》推出了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地，極具創(chuàng)新性，但由于當(dāng)時(shí)并未制定相應(yīng)的配套性政策，因此在推行過程中出現(xiàn)了若干問題，在2011年之后，各地的探索才多了起來。

目前，大部分城市的做法是在國標(biāo)的工業(yè)用地M大類下增設(shè)一個(gè)中類，新增的這一地類與原M1、M2、M3形成并列關(guān)系，其代碼在各地有所不同，如在廣州、深圳、青島是M0，南京是MX，北京、上海是M4，昆山是Ma，杭州是M創(chuàng)，惠州是M+，在名稱方面也有“新型產(chǎn)業(yè)用地”“科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)用地”“生產(chǎn)研發(fā)用地”等，整體來看其本質(zhì)是相似的。

新型產(chǎn)業(yè)用地的功能復(fù)合特性主要體現(xiàn)在兩方面，一是在產(chǎn)業(yè)用途方面，二是在配套用途方面。首先，新型產(chǎn)業(yè)用地主導(dǎo)用途本身就有“研發(fā)+生產(chǎn)”的二三產(chǎn)業(yè)融合特征。2019年，中央15部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推動先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合發(fā)展的實(shí)施意見》，指出要推動先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)相融相長、耦合共生。通過對各地區(qū)新型產(chǎn)業(yè)用地政策的梳理可以看出，該地類具有研發(fā)設(shè)計(jì)、文化創(chuàng)意、中試及無污染生產(chǎn)等混合功能，因此可以更好地適應(yīng)企業(yè)二三產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展需求。其次，與普通工業(yè)用地相比，新型產(chǎn)業(yè)用地在配套空間建設(shè)方面更具靈活性（表1）。不少地區(qū)將配套設(shè)施計(jì)容面積占項(xiàng)目總建筑面積的比例放寬到30%，也有一些地區(qū)仍然按照15%。關(guān)于可配套的用途，一些地區(qū)采用了“行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施”這種較為經(jīng)典的描述。也有一些地區(qū)將生活服務(wù)設(shè)施進(jìn)行了細(xì)化，可以為小型商業(yè)、食堂、職工宿舍等。大部分地區(qū)均指出嚴(yán)禁建設(shè)成套商品住宅、賓館，且不準(zhǔn)將配套用房分割轉(zhuǎn)讓。

表1 新型產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用政策

四、混合用地的復(fù)合利用

深圳、上海和青島已經(jīng)探索了混合（綜合）用地模式（表2），以混合（綜合）用地名義出讓的地塊并不屬于當(dāng)前用地分類中的任何一種地類，而大多是采用幾種地類相加的方式，將其打包進(jìn)行出讓，不一定具有主導(dǎo)用途。通過表2中的相關(guān)定義可以發(fā)現(xiàn)，綜合（混合）用地一般具有這樣幾個(gè)特征：一是超出現(xiàn)有的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，二是一宗地具有兩種或以上使用性質(zhì)，三是以需求為導(dǎo)向。

表2 混合用地復(fù)合利用政策

深圳在2010年就明確了“混合用地”地類，青島和上海兩個(gè)城市則于2014年開始了相關(guān)探索，相較于“新型產(chǎn)業(yè)用地”，綜合（混合）用地在用途類型、比例構(gòu)成等方面更具靈活性，在出讓、登記、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)也與一般地類有所不同。當(dāng)然，綜合用地雖功能復(fù)合性強(qiáng)，但各地也指出其用途兼容應(yīng)充分考量產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)境和空間布局等因素，并且符合規(guī)劃、安全、環(huán)保和衛(wèi)生等要求。

五、結(jié)語

我國沿海一線、新一線城市是開展產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用的先行區(qū)，在普通工業(yè)用地、研發(fā)用地、綜合用地政策上均有所創(chuàng)新。但是，目前各地對于產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用的探索還都處于初步嘗試階段，尚未形成頂層的制度設(shè)計(jì)與政策支持，更沒有形成用地規(guī)劃——供地——管控的科學(xué)配套制度體系。因此，探索系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用政策體系將是未來的主要方向。