疫情常態化背景下紅旗渠景區管控機制

李 鋒，王楚晴

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

2019年末，新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)發生并逐漸在全球蔓延。截至2022年4月15日，全球新冠肺炎確診病例超5.34億例，累計死亡631萬例，對人類生命安全和健康構成重大威脅，也是中國面臨的一次巨大挑戰和嚴峻考驗。世界疫情反復，大有新冠肺炎將與人類長期共存的趨勢，中國的疫情管控也進入常態化。新冠肺炎疫情對中國旅游業造成重大沖擊[1]，據文化與旅游部財務司數據，2021年度國內旅游收入為2.95萬億元，相較于2019年6.63萬億元旅游收入急劇縮減。同時以跨區域、高聚集、大流動、大規模為特點的現代旅游對景區管控提出新要求。構建常態化疫情下的景區管控機制，不僅對生命健康安全保障具有重要意義，而且對旅游業振興及后續高質量發展具有現實價值。

水利景區是我國旅游景區的重要組成部分，水利景區管控一直是學者們關注的重點。余鳳龍等[2]基于時空演變視角分析水利風景區的運行現狀，指出水利景區開發需與景區特色相結合。陳曉群等[3-4]從資源開發角度論述了實現經濟效益的途徑。張壤玉等[5]立足頂層設計探討景區事權協調、分級評價、資金保障。在疫情暴發后，景區管控研究更是受到重視，申軍波等[6-7]強調“智能化+數字化”“危機性+風險性”等新模式的運用和多元主體的協同參與。夏杰長等[8]研究指出數字化發展是應對疫情的重要手段。李珊珊[9]從價值評估視角高度肯定線上旅游的社會經濟價值。戴斌[10]、黨紅艷[11]分別從疫情暴發各階段旅游業的應對成效和旅游危機演化角度詳細論證政府引導和市場主導的重要作用。程勵等[12]利用可視化和行為實驗法實證發現個人防護標準與外出旅行心理承載力高度相關，指出防護措施宣傳的必要性。李莉等[13]創新性地將生態系統模型引入康養旅游業，指出疫情下依托大數據進行資源分享具有重要意義。

綜上可知，有關水利景區管控機制研究已有相關成果，但疫情常態化下的水利風景區管控問題，尤其是以紅色內核為特征的水利風景區管控機制構建的相關研究依然缺乏。為此，本文基于布朗芬布倫納提出的生態系統模型構建紅旗渠景區旅游生態圈，對疫情常態化背景下紅旗渠景區的管控機制展開探討，以期為紅旗渠景區后續的高質量發展提供參考。

1 紅旗渠景區旅游生態圈

1.1 紅旗渠景區概況

紅旗渠位于河南省林州市，是20世紀60年代林州人民為結束當地十年九旱的歷史，在極端惡劣的自然情況下劈鑿出的巨型灌溉水利工程，被譽為“人工天河”[14]。1978—2018年，紅旗渠引水量占總引水量的比例保持在70%以上，占據重要的水利地位；后轉型為水利旅游景區，兼具“紅色旅游”價值。紅旗渠工程建設時期，林州人民自籌資金、設備，鑄就了澤被后代的紅旗渠。紅旗渠精神根植于紅旗渠工程的革命實踐，是林州人民修建紅旗渠壯舉的高度凝練，以“自力更生、艱苦創業、團結協作、奮斗不息”為科學內涵，是中國共產黨革命精神的具體表現形態之一，具有重要的人文價值[15]。游覽參觀紅旗渠景區是賡續紅旗渠精神的重要途徑，對民族發展、民族文化自尊自信具有建設性意義。

但受疫情影響，近年來紅旗渠景區在旅游人次、旅游收入等方面呈下行趨勢，2021年旅游總人次僅為2019年的54%，旅游總消費僅為2019年的51%。紅旗渠景區旅游業遭受負面沖擊，阻礙景區高質量發展和紅旗渠精神的賡續，對經濟效益和社會效益造成損失。考慮到疫情將長期存在，探討疫情常態化背景下紅旗渠景區的有效管控機制具有重要現實意義。

1.2 紅旗渠景區旅游生態圈概念及構建要素

1993年，美國經濟學家Moore基于生態系統概念首次提出“商業生態系統”思想，將生態學理論與管理領域有機結合。此后，國內外學者逐漸建立和拓展生態圈研究領域，并建立了旅游生態圈相關概念[16-17]。美國著名心理學家布朗芬布倫納提出了生態系統模型，該模型聚焦復雜圈層間的交互作用，對紅旗渠景區旅游生態圈具有應用可行性：①旅游生態圈符合生態模型的理論背景，微觀系統中三元主體的行為主體是人，且以紅旗渠為研究對象的旅游生態圈不能脫離社會環境存在；②旅游生態圈具有交互作用，在疫情管控常態化背景下大范圍與微小單位個體具有相通性、互補性。通過個體主動配合，強化大局意識，以及疫情相關政策法規約束個體行為，為大范圍防疫大局發揮更大作用。

本文基于布朗芬布倫納提出的生態系統模型，在疫情常態化條件下，結合時代背景及紅旗渠景區特性，將紅旗渠景區旅游生態圈界定為：以景區社會和經濟效益為目標，以管理委員會、水利部風景辦、企業三元主體為核心，依托疫情防控綜合信息平臺，構建基礎設施、公共服務、自然要素和社會要素等多要素相互融合、相互協作、相互支撐的多圈層系統。

a. 核心主體。紅旗渠景區旅游生態圈運行以紅旗渠景區管理委員會、水利部風景辦、企業三元主體為核心。紅旗渠景區管理委員會作為地方政府的重要部門，享有紅旗渠景區管理權，承擔景區規劃、復工復產、開發建設管理、日常管理維護等工作。水利部風景辦是代表水利部對紅旗渠景區進行監督、檢驗景區建設成效和保護管理效能的重要部門。由水利部風景辦牽頭成立紅旗渠專項監督小組，強化紅旗渠景區疫情防控成效，并對公共安全衛生事件的應對進行評估調研等。企業是為滿足紅旗渠旅游者直接和間接消費需求生產相關服務或產品的主體，復工復產進度與經營方式直接受疫情常態化下管理制度的影響，主要分為通過招標形式獲批景區特許經營權的企業與景區的旅游機構。

b. 疫情防控綜合信息平臺。依托互聯網、云計算、大數據等現代信息技術構建的疫情防控綜合信息平臺，是疫情常態化背景下三元主體管理、監督景區的重要依據。疫情防控綜合信息平臺承擔景區人流量統計、健康碼管理、錯峰限流、復工復產進程控制等疫情防控工作，有利于各主體高效率、低成本地執行科學管控。

c. 外部保障。國內外旅游景區的成功經驗表明旅游產業生態圈的可持續發展離不開全方位、多層次、高效率的公共服務[13]。紅旗渠景區的基礎設施與公共服務是景區旅游生態圈高效運行的外部保障。基礎設施是景區運作不可或缺的物質條件，包括水電系統、通信網絡等公共基礎設施，以及食宿設施、紅色購物設施等旅游基礎設施。此外在疫情背景下，對于口罩提供點、醫療應急物資點、消毒殺菌設備的需求大幅增加。公共服務主要包括景區信息資源服務、人力資源服務、技術支持服務等，疫情下提供游客健康碼、行程碼信息檢查服務。公共服務與基礎設施相輔相成，是支撐紅旗渠景區旅游生態圈有序運行的軟條件。

d. 宏觀環境要素。宏觀環境要素是指紅旗渠景區旅游生態圈的外部宏觀影響因素，包含自然環境要素和社會環境要素。自然環境要素指大氣、土壤、水、生物環境等，是紅旗渠景區景觀的重要組成部分。社會環境要素涵蓋政治、經濟、文化、技術等方面，其中，政治環境是指當地政府出臺的旅游行業政策、區域復工復產計劃等，具體落實到紅旗渠景區時要結合紅旗渠“紅色基因”，營造友好的紅色文化傳承政治環境；經濟環境是指林州的旅游行業經濟狀態及資金支持情況；文化環境是指社會公眾價值觀、文化偏好、風俗習慣等；技術環境強調了科學技術的進步和應用，尤其是疫情防控應急機制的作用，如借助互聯網技術實現對游客人數、體溫的實時監測，利用大數據等新一代信息技術實現云觀展[18]。

1.3 紅旗渠景區旅游生態圈構建的可行性分析

布朗芬布倫納生態系統理論強調個體嵌套于相互影響的一系列環境系統之中，并且環境系統與個體相互作用。理論本質是多圈層環境系統與個體的交互影響。后期學者繼續發展創新生態系統理論，將其拓展至各行業管理領域[19-20]。旅游業作為驅動經濟增長的重要行業，不僅符合生態系統理論研究范圍，并且與外部保障、宏觀環境等密切相關。其本質與生態系統理論模型相吻合，都是對個體與復雜的多圈層環境系統交互影響進行探討。因此基于布朗芬布倫納生態系統模型創新構建紅旗渠景區旅游生態圈，并根據生態圈發展完善管理機制具有現實參考價值。

除此之外，日益完善的交通條件使得紅旗渠景區旅游趨向便捷化、平價化，是生態圈可持續運行的物質基礎。同時，國內相關政策文件的出臺為紅旗渠景區旅游生態圈的構建提供了良好的政策環境，如國務院將旅游生態圈納入旅游業發展規劃，林州市出臺了嚴格落實景區防控措施的文件。綜上可知，疫情常態化背景下旅游生態圈的構建是可行的。

2 紅旗渠景區旅游生態圈體系構建的基本框架

2.1 旅游生態圈體系框架

如圖1所示，根據紅旗渠生態圈各組成要素，構建出順應常態化疫情防控的紅旗渠景區旅游生態圈體系。該體系以三元主體協調合作機制為核心，多維度多要素融合、縱橫關聯、交互開放。旅游生態圈體系由以下4個子系統組成：①紅旗渠景區管理系統。該系統包含紅旗渠景區管理委員會、水利部風景辦和企業，本質是紅旗渠景區管理權、監督權和經營權的分離制衡、協調合作，是支撐紅旗渠景區旅游生態圈運轉的核心。②疫情下景區管理系統。該系統是疫情防控綜合信息平臺與紅旗渠景區管理系統的有機結合，為紅旗渠景區人流限制、企業復工復產提供數據支持。③外部保障系統。該系統以基礎設施和公共服務為構成要素，承擔著為紅旗渠景區旅游生態圈提供硬件基礎設施和軟件公共服務的職能，對發揮紅旗渠景區特性、滿足旅游者直接或潛在的需求具有重要意義。④宏觀環境系統。該系統由自然環境和社會環境兩方面構成，自然環境強調了對紅旗渠景區水質、土地、綠化等環境可持續性發展的關注；社會環境從政治、經濟、文化和技術4個維度分析紅旗渠景區旅游生態圈的高質量運作策略。

圖1 紅旗渠景區旅游生態圈體系框架

2.2 旅游生態圈層次關聯

構成紅旗渠景區旅游生態圈的4個子系統互相關聯，圈層間系統相輔相成、環環相扣，交互構成紅旗渠景區旅游生態圈。紅旗渠景區管理系統是外部圈層系統的核心主體；疫情下景區管理系統強調疫情防控綜合信息平臺為紅旗渠景區管理系統提供信息技術支撐，基于外部保障現狀作出決策，并根據宏觀環境系統實時調整決策內容；外部保障系統為紅旗渠景區管理系統提供綜合保障，并為宏觀環境系統提供服務及基礎設施；宏觀環境系統為紅旗渠景區管理系統、疫情下景區管理系統、外部保障系統營造自然、社會環境支撐。

3 基于紅旗渠景區旅游生態圈體系的管控機制

基于紅旗渠景區旅游生態圈，結合紅旗渠景區管理系統運作機制與各系統間的相互影響，理順核心主體、外部保障、宏觀環境之間的關系，以疫情下景區管理系統、外部保障系統和宏觀環境系統為切入點，提出相應的優化管控措施。

3.1 構建三元主體協調的組織架構

紅旗渠景區旅游生態圈需設立科學合理的管理運行機制，依托疫情防控綜合信息平臺構建三元主體協作的組織架構。紅旗渠景區外部保障和宏觀環境是主體部門應對疫情的重要考量因素，與外部環境相適應的政策制度能夠為外部保障系統和宏觀環境系統高效運作提供良好基礎。

a. 三元主體應根據外部保障系統制定相應的措施，如在疫情防控綜合信息平臺支撐下，紅旗渠景區管理委員會應依據景區設施數量、設施齊全度、公共服務內容水平等，安排景區疫情防控物資，制定錯峰限流標準，面向企業和游客統一、實時、集中發布信息。同時制定景區復工復產進程及疫情下高質量發展的政策文件，營造與外部保障系統相匹配的制度環境。水利部風景辦監督景區管理成效，依據疫情綜合信息優化具體考核標準，從績效考核角度倒逼景區重視疫情防控。企業挖掘紅旗渠景區特色，延伸并完善景區的服務內容，結合設施數量和質量拓展豐富景區核心產業及相關產業，滿足旅游者直接或間接需求，驅動紅旗渠景區經濟效益和紅色文化宣傳。

b. 三元主體政策制度的擬定應根據宏觀環境的變化進行階段化調整。注意和處理好疫情下旅游市場與政府之間的關系，協調各行為主體的利益目標，管理委員會與企業達成公私合作伙伴關系，水利部風景辦聯合市場監管部門成立紅旗渠景區監督小組，監督管理委員會的管理成效和企業的景區環境效益、復工復產進度等。在疫情防控措施方面，管理委員會協同水利部風景辦和相關企業，強化紅旗渠景區旅游疫情防控宣傳教育，以加強游客對疫情的科學認識，同時三元聯動加強對錯峰限流、線上預約等措施的監督力度；在公共安全衛生事件的應對方案構建方面，依托疫情防控綜合信息平臺，管理部門、監督部門與經營機構相互協作共同擬定疫情針對性管控方案。由企業反饋景區疫情防控現存問題，由紅旗渠景區管理委員會總結疫情管控中的問題并汲取先進管理經驗，培育應急事件防控意識，制定突發災害防治政策。水利部風景辦牽頭成立的監督小組考慮將突發事件應急處理、企業疫情管理成效納入紅旗渠景區內部管理成效考核系統，使風險防控自然內化為紅旗渠景區管理體系的一環。

3.2 完善旅游生態圈運行保障體系

圖2 紅旗渠景區旅游生態圈運行保障體系

外部保障系統以“資源整合利用、優勢互補”為原則，是疫情下景區管理系統的硬件和軟件條件支持，通過不斷豐富設施和服務的種類和質量，從基礎設施和公共服務兩方面優化疫情應對的保障功能，見圖2。在基礎設施保障方面，廣泛吸納其他紅色旅游景區基礎設施建設經驗和疫情防控經驗，借助政府部門、監督部門和高校科研機構搭建基礎設施供需平臺，完善紅旗渠景區基礎設施。搭建本地和跨域政產學研協同發展平臺，推動高校和地方研究單位與企業在通信、供水、供電、體溫監測設備、消毒殺菌器械等公共基礎設施及其相關領域的深度合作；同時，學習景區疫情管控先進經驗，設立口罩供給點等基本防疫物資站點；重視紅色資源的挖掘，將企業生產、提供的商品同紅旗渠紅色文化精神相融合，打造紅旗渠特色商品。在公共服務方面，紅旗渠景區主要為游客提供信息資源、人力資源和技術支持服務，并根據紅旗渠景區管理系統制定的政策，執行好錯峰限流措施。整合旅行機構、紅旗渠精神傳承人、經營企業和高校科研機構資源，通過多元主體“價值交換”利益紐帶的形成進而構成合作關系，在為紅旗渠景區旅游生態圈提供相應公共服務的同時，也實現了景區的社會效益和經濟效益。

3.3 優化旅游生態圈宏觀環境系統

宏觀環境系統由自然環境、政治環境、經濟環境、文化環境和技術環境共同構成，具體優化管控措施如下：

a. 在自然環境方面，重視紅旗渠景區環境質量保護，明晰紅旗渠景區生態產權以設立生態保護補償機制。紅旗渠景區管理委員會等政府部門開展生態權屬交易，探索建立取水權等生態權屬交易機制以及生態環境資源有償使用制度。對紅旗渠景區土地、水資源等資源要素進行詳細調查和監測，明確其自然資源資產狀況、權屬變化和開發利用準入條件。

b. 在政治環境方面，政府相關部門應結合紅旗渠精神規劃紅旗渠景區發展，出臺疫情后旅游行業的扶持政策。落實彈性工作制、帶薪休假制度，通過發售消費券、旅游年卡拉動旅游消費；鼓勵拓展線上旅游，設立旅游行業工作人員補貼及救濟金，保障特殊疫情下旅游企業員工的充分就業，營造友好的政治環境。同時出臺技術支持、人才引進等系列政策，處理好生態圈內政府、企業等多元主體之間的互動關系和利益沖突[21]，進一步提高紅旗渠景區旅游生態圈運行效率。

c. 在經濟環境方面，一是應減輕疫情下旅游企業融資稅負壓力，面向大型企業、中小型企業設定不同的融資優惠、貸款門檻降低、稅費減免等財政手段；二是拓寬紅旗渠景區資金來源渠道，設立紅旗渠特殊疫情下管理專項資金，同時積極申請國家和省級專項資金的扶持，通過直接投資、資金補助、貸款貼息等多種方式支持紅旗渠景區的發展。三是開展招商引資，積極培育優質企業，發展政府和社會資本合作運營的新模式，吸引社會資本推動景區可持續的開發、運營。

d. 在文化環境方面，應強化疫情防控的宣傳推廣，培育游客保護人身安全的意識。利用報刊、廣播、電視，尤其注重發揮新興社交媒體、自媒體和短視頻平臺作用，通過專題新聞報道、音視頻等多種形式，加大對紅旗渠景區疫情防控措施的宣傳力度，引導全社會樹立自覺測溫、掃碼、佩戴口罩、線上預約等理念，從而保障公眾安全旅游。

e. 在技術環境方面，依托監測體系開展科學、動態的景區疫情常態防控，同時借助“互聯網+”技術開展“云旅游”，開發“云游紅旗渠”“云觀紅旗渠精神”等線上旅游產品。