水利風景區PPP項目政府與社會資本方利益協調行為策略研究

吳兆丹，李 彤，王詩琪，馮永琴，吳文清

(1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100； 2.江蘇省水資源與可持續發展研究中心，江蘇 南京 210024)

水利風景區，是指以水域(水體)或水利工程為依托，具有一定規模和質量的風景資源與環境條件，可以開展觀光、娛樂、休閑、度假或科學、文化、教育活動的區域[1]。在水利風景區中引入政府和社會資本合作(PPP)模式，既有利于緩解政府在景區建設運營中的資金壓力，又能滿足社會資本方獲取經濟收益需求，還可以在項目建設運營中充分發揮社會資本方市場化管理功能，提高項目建設運營效率。2005—2022年我國發布了一系列關于水利風景區的通知和管理辦法，例如， 2005年的《關于印發水利風景區發展綱要的通知》、2022年的《水利風景區管理辦法》。在國家政策的號召下，PPP模式在我國水利風景區項目中的應用初見成效，武漢市金銀湖水利風景區水環境建設PPP項目、渭南市少華湖水利風景區PPP項目等進展順利。

水利風景區PPP項目中，政府和社會資本方基于“利益共享、風險共擔、全程合作”原則建立起共同體關系。其中，政府更關注風景區的社會效益和生態環境價值，社會資本方則側重其經濟價值的產出，政府和社會資本方能否達到良性合作對水利風景區PPP項目順利進行影響較大。由于我國水利風景區中PPP模式應用的起步較晚，目前多數景區PPP項目中政府和社會資本方利益協調機制尚不成熟，仍存在股權、利益、成本、風險等方面分配比例確定不合理問題，從而影響社會資本方參與景區建設運營的積極性，甚至不利于景區的順利建設運營。因此，有必要對水利風景區PPP項目建設運營中政府和社會資本方的利益協調行為策略展開分析，為有效協調雙方利益提供依據。

1 文獻綜述

國內外已有研究對PPP項目相關主體的利益協調展開了分析。在研究對象上，該類研究主要針對基礎設施[2]、交通運輸[3-4]、建設工程[5-6]、生態環境[7-8]等領域項目。在研究方法上，PPP項目相關主體利益協調研究多采用演化博弈模型、納什談判博弈模型、stackelberg模型等。其中演化博弈模型強調動態均衡，能更準確地反映現實中各博弈主體根據每階段的博弈及其結果而不斷做出調整、處于動態變化過程的情況；該類博弈既不要求參與人是完全理性的，也不要求完全信息條件，從而大大拓寬了應用范圍。目前演化博弈模型在經營性PPP項目相關主體利益協調中應用較廣，如建筑工程[9-10]、交通運輸[11-12]、養老[13]等項目。有關水利工程PPP項目利益主體演化博弈的研究較少，費凱等[14]針對不同政府監管模式構建演化博弈模型，剖析不同情形下政府監管部門與水利工程建設市場主體策略選擇的演化路徑；豐景春等[15]對農田水利PPP項目運行中，項目公司和農戶策略選擇進行了演化博弈分析。

可見，目前對PPP項目相關主體利益協調的研究已取得一定進展，但暫無研究針對水利風景區PPP項目進行；已有少數研究針對水利工程PPP項目進行演化博弈分析，其中所涉及利益相關者包括項目公司和農戶，或將政府作為監管者，分析其與市場主體之間的博弈過程，而忽視了政府作為PPP項目參與主體，其希望項目順利進行、獲得相應社會、經濟、生態、環境效益等動機，以及與之相對應所承擔的運行成本、風險等。基于此，本研究針對水利風景區PPP項目政府和社會資本方的利益協調行為策略展開研究，并在演化博弈分析中，同時考慮政府的宏觀管理者和項目微觀參與主體雙重身份，既涉及政府對水利風景區PPP項目的政策支持及保障、經濟補貼、監督管理等，又包括政府在項目中的成本支出、收益分配及風險分擔等，以期為水利風景區PPP項目建設運營中政府和社會資本雙方的利益協調，促進項目順利建設運營提供參考。

2 模型構建

2.1 模型假設

2.1.1政府與社會資本方的博弈行為

以政府與社會資本方為對象，對水利風景區PPP項目建設運營中的利益協調問題做出如下假設：

a. 政府和社會資本方分別有兩種行為選擇。政府的行為選擇包括“積極”和“不積極”，前者是指政府積極參與項目建設運營，后者是指政府參與項目建設管理的意愿不強烈。 社會資本方行為選擇包括“努力”和“投機”。 “努力”是指社會資本方積極參與項目建設運行；“投機”是指社會資本方采取各種方式力求自身獲得更多利益。

b. 政府在PPP模式下通過積極與社會資本方合作，能促進項目運行效率提升；而當政府采取“不積極”策略時，社會資本方選擇“努力”或“投機”均無法得到經濟補貼。社會資本方通過權衡“投機”面臨的風險損失和“努力”下的收益，可能會偏向采取投機行為，忽視長期利益。

2.1.2博弈的策略組合

a. 策略組合1：“積極、努力”。此時，政府和社會資本方可以分別得到經濟收益S1和S2，并獲得額外收益e，包括政府可獲得的社會生態效益D和社會資本方可獲得的附加效益F。其中政府獲得的社會效益主要體現在帶動直接就業和間接就業上。社會資本方所獲得的附加收益F包括所獲得的政府獎勵，以及通過合作擴大了總資產的規模，實現了品牌效應和社會影響力的增強。此外，政府所承擔項目建設運行成本C1，包括初始投入T1和經營支出E1，另外政府實施“可行性缺口補貼”政策所付出的成本為M；社會資本方所承擔項目建設運行成本為C2，包括初始投入T2和經營支出E2。因此，“積極、努力”策略下的政府凈收益為S1-C1+D-M，社會資本方凈收益為S2-C2+F+M。

b. 策略組合2：“不積極、努力”。政府采取“不積極”措施所得到的收益為S0，且S0

c. 策略組合3：“積極、投機”。社會資本方采取“投機”行為時，將原本用于項目運作過程中的財力、人力等投向其他經營領域，以獲得額外的投機收益b，并喪失了“努力”策略下的影響力和品牌效應，從而沒有附加收益F。“積極、投機”策略下項目存在風險成本H0，對應政府凈收益為S1-C1+D-M-λH0，社會資本方凈收益為S2-(1-λ)H0+b+M。

d. 策略組合4：“不積極、投機”。此時政府損失了項目原本可得的社會生態效益D；社會資本方損失附加效益F，并將資源等投向其他領域獲得收益；項目伴有風險成本H。因此該策略下政府凈收益為S0-λH，社會資本方凈收益為S2-(1-λ)H+b。

2.2 靜態博弈

結合4種策略組合，構建政府和社會資本方支付矩陣如表1所示。

由于社會資本方付出的項目建設運行成本C2往往大于獲得的附加收益F，而轉投向其他經營領域的收益b多為正值，因此S2-(1-λ)H0+b+M>S2-C2-(1-λ)H0+F。對于政府方，其所付出的項目建設運行成本C1與可行性缺口補貼成本M之和一般大于所獲得的社會生態效益D，且S0小于S1，因此S0-λH0>S1-C1+D-M-λH0。由此可得：

S2-(1-λ)H0+b+M>S2-
C2-(1-λ)H0+F

(1)

S0-λH0>S1-C1+D-M-λH0

(2)

式(1)、式(2)在λ∈[0,1]，b>0，F>0，M>0，H0∈(0，∞)的條件下恒成立，故“不積極、投機”為納什均衡，“積極、投機”和“不積極、努力”不是均衡策略。

“積極、努力”是否為均衡策略則取決于政府和社會資本方雙方在不同策略下的凈收益大小關系。這里將根據雙方分別在“不積極”或“投機”策略下承擔的風險成本與其在“積極”或“努力”策略下付出的項目建設運行成本之間不同的大小關系，假設4種情境，討論各情境下的靜態博弈過程。

a. 情境1：政府采取“不積極”策略所應承擔的風險成本λH大于“積極”策略下付出的項目建設運行成本C1，社會資本方采取“投機”策略所應擔的風險成本(1-λ)H大于“努力”策略下付出的項目建設運行成本C2。對于“積極、努力”的策略選擇，分析如下不等式：

S2-C2+F+M>S2-(1-λ)H+b

(3)

S1-C1+D-M>S0-λH

(4)

在式(3)中，根據情境1的假設可得(1 -λ)H>C2，同時由于社會資本方轉投向其他經營領域的收益b，往往小于社會資本方獲得的附加收益F與政府提供的可行性缺口補貼M之和，即F+M>b，因此S2-C2+F+M>S2-(1-λ)H+b恒成立。在式(4)中，由于政府得到的社會生態效益D具有持續性，往往大于所需付出的“可行性缺口補貼”M，同時根據情境一的假設，得λH>C1，故S1-C1+D-M>S0-λH也成立。因此，式(3)(4)均成立，“積極、努力”策略達到納什均衡。

b. 情境2：政府采取“不積極”策略所應承擔的風險成本λH小于“積極”策略下付出的項目建設運行成本C1，社會資本方采取“投機”策略所應擔的風險成本(1-λ)H小于“努力”策略下付出的項目建設運行成本C2。于是可得(1-λ)Hb而-C2<-(1-λ)H，當-C2+F+M分別大于、小于或等于-(1-λ)H+b時，S2-C2+F+M分別大于、小于或等于S2-(1-λ)H+b。同理，對于式子S1-C1+D-M和S0-λH，S1>S0，D>M而-C1<-λH，當-C1+D-M分別大于、小于或等于-λH時，S1-C1+D-M分別大于、小于或等于S0-λH。因此，要達到“積極、努力”策略的均衡，需同時滿足-C2+F+M>-(1-λ)H+b和-C1+D-M>-λH，即社會資本方獲得的附加收益和可行性缺口補貼之和要遠大于轉投向其他經營領域獲得的收益，政府所獲得的社會生態效益遠大于支出的可行性缺口補貼。

c. 情境3：政府采取“不積極”策略所應承擔的風險成本λH大于“積極”策略下付出的項目建設運行成本C1，社會資本方采取“投機”策略所應擔的風險成本(1-λ)H小于“努力”策略下付出的項目建設運行成本C2。在該假設下分析政府和社會資本方雙方的凈收益關系，由于S1>S0、-C1>-λH、D-M>0，故S1-C1+D-M>S0-λH。而S2-C2+F+M和S2-(1-λ)H+b的大小關系與情境2中相同，因此當社會資本方獲得的附加效益和可行性缺口補貼之和遠大于轉投向其他經營領域的收益時，“積極、努力”策略達到納什均衡。

表1 水利風景區PPP項目政府與社會資本方靜態博弈的支付矩陣

d. 情境4：政府采取“不積極”策略所應承擔的風險成本λH小于“積極”策略下付出的項目建設運行成本C1，社會資本方采取“投機”策略所應擔的風險成本(1-λ)H大于“努力”策略下付出的項目建設運行成本C2。此時F+M>b、-C2>-(1-λ)H，得到S2-C2+F+M>S2-(1-λ)H+b。同情景2，S1-C1+D-M和S0-λH的大小關系依情況而定，當-C1+D-M>-λH，即政府所得的社會生態效益遠大于可行性缺口補貼成本時，“積極、努力”策略能夠達到納什均衡。

2.3 動態演化博弈

上述靜態博弈分析得出了不同情境下對應的納什均衡點。而現實中，政府和社會資本方會通過衡量每階段的博弈及其結果不斷調整行為策略。這里將針對上述4種情境，分析水利風景區PPP項目中政府和社會資本方行為策略選擇的動態演化過程。

假設政府選擇“積極”的概率為x(0≤x≤1)，選擇“不積極”的概率為1-x；社會資本方選擇“積極”的概率為y(0≤y≤1)，選擇“投機”的概率為1-y。則社會資本方選擇“努力”策略下的期望收益UP、“投機”策略下的期望收益UNP分別為

UP=x(S2-C2+F+M)+(1-x)[S2-
C2-(1-λ)H0+F]

(5)

UNP=x[S2-(1-λ)H0+b+M]+
(1-x)[S2-(1-λ)H+b]

(6)

社會資本方平均期望收益UA為

UA=yUP+(1-y)UNP

(7)

政府選擇“積極”策略下的期望收益UQ和“不積極”策略下的期望收益UNQ分別為

UQ=y(S1-C1+D-M)+
(1-y)(S1-C1+D-M-λH0)

(8)

UNQ=y(S0-λH0)+(1-y)(S0-λH)

(9)

政府平均期望收益UB可表示為

UB=xUQ+(1-x)UNQ

(10)

則復制動態方程為

(11)

x(1-x)[λ(2H0-H)y+S1-C1+
D-M-S0+λ(H-H0)]

(12)

令G(x)=0，F(x)=0，得到該動態演化博弈系統的局部駐點，分別為M1(0,0),M2(0,1),M3(1,0),M4(1,1),M5(x0,y0) 。求解得：

2.4 系統穩定性研究

構建雅可比矩陣：

(13)

雅可比矩陣各駐點參數值見表 2，其中，

(14)

(15)

表2 雅可比矩陣各駐點參數值及各情境下穩定性

a. 情境1下各駐點的穩定性見表3。在政府采取不積極策略所付出的風險成本大于積極的項目建設運行成本，社會資本方采取投機策略的風險成本大于努力的項目建設運行成本的情況下，根據M1(0,0)，有detJ>0，trJ<0，因此該點為演化穩定點。對于M2(0,1)，有detJ>0，trJ>0，該點為不穩定點。對于M3(1,0)，有detJ>0，trJ>0，該點為不穩定點。對于M4(1,1)，有detJ>0，trJ<0，該點為演化穩定點。對于M5(x0，y0)，有detJ<0，trJ=0，該點為鞍點。于是得到對應系統均衡點M1和M4，即“不積極、投機”策略和“積極、努力”策略。

b. 情境2下各駐點的穩定性見表2。在政府采取不積極策略所付出的風險成本小于積極的項目建設運行成本，社會資本方采取投機策略的風險成本大于努力的項目建設運行成本的情況下，對于M1(0,0)，有detJ>0，trJ<0，因此該點為演化穩定點。對于M2(0,1)，有detJ<0，trJ符號不確定，該點為鞍點。對于M3(1,0)，有detJ<0，trJ符號不確定，該為鞍點。對于M4(1,1)，有detJ>0，trJ>0，該點為不穩定點。對于M5(x0,y0)，有detJ<0，trJ=0，該點為鞍點。故得到對應系統均衡點M1，即“不積極、投機”策略。

c. 在情境3中分析各駐點的穩定性，可得到支付矩陣中的S2-C2+F+M和S2-(1-λ)H+b、公式S1-C1+D-M和S0-λH的大小關系不能確定，各駐點是否為穩定點以及相對應的系統均衡點，需根據實際情況進行分析判定。情境4與之類似，系統均衡點需代入實際數值來確定。

3 仿真分析

采用Matlab軟件，利用ode45命令對動態演化博弈模型進行模擬仿真，分析上述存在均衡策略的情境1和情境2下主體間博弈過程。

a. 情境1。根據上述該情景所設置變量大小關系，假設M=2，H=15，λ=0.6，F=6，C2=5，D=1.5，C1=3，b=1,S1=10，S0=7，H0=15，假定(x,y)的最初值分別為(0.1, 0.3)、(0.3, 0.4)、(0.6, 0.8)、(0.7, 0.8)，仿真分析結果如圖1所示。

可以看到，當政府采取“不積極”策略，社會資本方采取“投機”策略所要付出的風險成本大于雙方選擇“積極”或“努力”所付出的項目建設運行成本時，政府以及社會資本方更傾向于選擇都積極努力。當(x,y)=(0.1, 0.3)，(x,y)=(0.3, 0.4)，(x,y)=(0.6, 0.8)，(x,y)=(0.7, 0.8)時，可以看到x，y的演化趨勢都收斂于1，表明政府和社會資本方無論有多大合作概率，政府都傾向于采取“積極”策略，社會資本方都傾向于采取“努力”策略，最終都會演化至選擇積極合作。

b. 情境2。根據上述該情景所設置條件，假設M=2，H=10，λ=0.4，F=2，C2=7，D=1.5，C1=5，b=1,S1=10，S0=7，H0=10。仿真結果如圖2所示。

(a)(x,y)=(0.1, 0.3) (b)(x,y)=(0.3, 0.4)

(c)(x,y)=(0.6, 0.8) (d)(x,y)=(0.7, 0.8)

(a)(x,y)=(0.1, 0.3) (b)(x,y)=(0.3, 0.4)

(c)(x,y)=(0.6, 0.8) (d)(x,y)=(0.7, 0.8)

可以看到，當(x,y)=(0.6, 0.8)和(x,y)=(0.7, 0.8)時，x、y的演化趨勢都收斂于1。即當政府采取“不積極”策略，社會資本方采取“投機”策略時所要付出的風險成本小于選擇“積極”或“努力”所付出的項目建設運行成本時，雙方的合作意愿都較大；當(x,y)=(0.1, 0.3)和(x,y)=(0.3, 0.4)時，可以看到x的演化趨勢都趨于1，y的演化趨勢都收斂于0，表明了如果兩者積極合作獲得的總收益小于積極合作時所付出的總成本時，且積極合作的概率較小，政府和社會資本方都會選擇不合作。

4 結論與建議

4.1 結論

a. 當政府采取“不積極”策略、社會資本方采取“投機”策略所承擔的風險成本分別大于其“積極”“努力”策略下付出的項目建設運行成本時，“積極、努力”策略在靜態博弈、動態博弈中均達到均衡。

b. 只有滿足政府獲得的社會生態效益遠大于支出的可行性缺口補貼，且社會資本方獲得的附加收益和可行性缺口補貼之和遠多于轉投向其他經營領域所獲得的收益，“積極、努力”策略才會成為靜態及動態均衡結果。

4.2 建議

a. 完善收益分配、風險分擔及政策保障機制。一方面，建立合理的收益分配和風險分擔機制，明確劃分政府和社會資本方的相關權利和責任。根據本文分析結果，應盡量滿足政府采取“不積極”策略所應擔的風險成本大于“積極”策略下付出的項目建設運行成本、社會資本方采取“投機”策略所應擔的風險成本大于“努力”策略下付出的項目建設運行成本，以確保“積極、努力”是均衡策略，促進雙方積極合作以及項目正常運營；另一方面，建立健全政府保障機制，包括提供制度支撐、兜底政策、資源配置等，考慮設計允許特許經營期延長、協議內容動態調整、政府保障不能實現的后備條款等，促進社會資本參與并確保項目長期良好運營。

b. 建立政府和社會資本方溝通機制。政府和社會資本方雙方或其中一方采取消極策略產生的共擔風險成本是PPP項目成本的重要組成部分，而有效的溝通機制有利于降低該成本，促進項目建設運營的順利進行。基于此，本文建議借助電話、“互聯網+政務服務”平臺等，構建水利風景區PPP項目多元化的溝通渠道，提高溝通效率；構建常態化座談會等定期溝通機制，提高雙方合作效率。

c. 加強對水利風景區PPP項目的監管力度。社區監管與政府監管并行，公開監管情況，有利于降低社會資本方采取“投機”策略的可能性，保障項目順利運營。可出臺操作性較強的地方性政策規定，規范水利風景區PPP項目的建設與運營流程；考慮建立垂直監管機制，讓項目管理機構接受省級或中央水利風景區管理部門垂直領導，提高管理效力；建立健全社區監管機制，完善舉報受理的渠道，設立專門的網絡留言平臺及電話熱線，及時受理和解決群眾反映的問題，讓群眾參與到監管中去。