鄉鎮治理方式的多重變化

│文 本刊全媒體記者 劉蘭

鄉鎮治理是國家治理的基石。當前，中國縣鄉社會已是一個異常復雜的現代社會，對縣鄉官員的行政能力提出了更高要求。武漢大學社會學院教授楊華通過多年實地調研，對當前的縣鄉治理體系、治理能力等話題，在《縣鄉中國：縣域治理現代化》一書中作出了生動解讀。近日，廉政瞭望·官察室記者圍繞鄉鎮治理話題，專訪了楊華教授。

部門與鄉鎮的權責不匹配矛盾

廉政瞭望·官察室：您提出，縣域條塊關系問題由部門與縣級黨委政府的目標不一致矛盾，轉變為部門與鄉鎮的權責不匹配矛盾，怎么理解？

楊華：條線部門代表上級權威，從隸屬來講，條線部門垂直程度增強，其直屬地方黨委政府的程度就減弱。比如環保部門就比較明顯，縣區一級生態環境局由地級市直接管理，其班子成員由地級市生態環境局任免。某些縣級部門可以對縣級黨委政府的意見置之不理。

在黨的十八大之后，政治任務或中心工作增多，縣級黨委政府也可以更多調動條線部門的資源，比如黨建、扶貧、環保等工作，需要多部門配合。如此一來，縣級黨委政府和部門的關系轉變為“條塊合一”。

同時，這又帶來其他變化。縣級部門的政策任務要在鄉鎮落實，事權、責任都到了鄉鎮。但鄉鎮和縣級部門屬于同一級別，不存在隸屬關系，部門本來不能強制鄉鎮重視該部門工作，不過部門工作已被冠上縣委縣政府“中心工作”的名號，部門工作已經變成縣委縣政府的工作，并納入縣委縣政府對鄉鎮的綜合考核中去。在政治任務的加持下，鄉鎮就要重視部門的事務。二者關系也隨之發生變化，縣級部門從以前完成業務工作轉變為推動落實縣委縣政府工作，和鄉鎮的關系也從協商變為督查、考核。面對縣級黨委政府和部門的多重任務，鄉鎮干部沒有履行好職責就會被問責。

廉政瞭望·官察室：現在對基層干部的激勵從以獎勵為主的正向激勵轉變為以問責為主的負向激勵。如何看待這種變化？

楊華：我倒覺得可從另外一個角度去看，不作判斷，而是看制度建立后會溢出什么后果。

過去基層自主性比較強，自主空間比較大，完成任務就行，能充分調動基層積極性、創造性，也能獲得相應的激勵。但這種形式也帶來問題，比如干群矛盾，甚至滋生出腐敗問題。你看，在換屆期間干部出現問題的，鄉鎮村一級占比更大，村級賄選情況經常出現。要解決這些問題，就得把權力關進制度的籠子，于是監督下去了，問責跟上了，不僅要管結果，更要管過程。

鄉鎮是工作落實的一線，縣級黨委是實施監督問責的主體。基層監督體系包括三方面，督查、督察和巡察。督查對應的是做事的責任，督的是“事”，縣委縣政府分別設有督查室；督察對應的是履職的責任，督的是“職”，縣級黨委可組織督察組，紀委是專門的督察機關；巡察對應的是表態的責任，督的是“責”，縣級黨委下設巡察辦，負責巡察工作。監督檢查的目的就是通過懲戒督促工作，以儆效尤，激勵方式以負向激勵為主。因此，監督檢查必然要發現問題。

此外，個別部門以前比較閑，為了體現存在感，甚至會“創造工作”，具體執行又是在鄉鎮，所以這些部門也會到鄉鎮檢查工作。有些部門覺得一年搞一次檢查推動不了工作，于是就創造了其他形式，以調研、了解情況等形式下去檢查，這也會變成鄉鎮的負擔。

上級監督檢查調研逐漸增多，鄉鎮自主發揮的空間縮小，甚至鄉鎮主要領導的手腳也被束縛。我在江西調研時，一個鄉鎮黨委書記說，他一天接待過同一個單位的幾撥監督檢查人員。對于一些重要單位，鄉鎮黨委書記一般都要陪同，不然顯得你不重視。陪得多了，鄉鎮黨委書記就沒時間去思考鄉鎮怎么發展了。我調查的很多鄉鎮，黨委書記只能晚上再想鄉鎮的事，白天監督檢查太多了。

為創新而創新是最大的形式主義

廉政瞭望·官察室：您認為，鄉鎮是基層形式主義的重災區，怎么理解這個現象？

楊華：不管是縣級黨委政府還是部門，都可以借助政治的名義支配鄉鎮，也必然會給鄉鎮攤派各種各樣的任務。鄉鎮上人手有限，所有事情都重視是不可能的，但又要對上負責，怎么辦？有的鄉鎮采取了形式主義的做法。

有些鄉鎮用填表格、做材料的方式應付上級檢查。比如黨建工作就要看材料，一些鄉鎮為了創新工作，甚至花錢聘請第三方來搞黨建材料，這在發達地區基層比較常見。中部某省一鄉鎮一年用于打印復印、做宣傳資料的費用高達上百萬元。為了創新而創新，這也成了鄉鎮最大的形式主義。

不認真對待工作，而是選擇事事留痕，這也是形式主義的一種表現。一些干部為了不被問責，就將工作程序做得滴水不漏，步步留痕，上級有明確指示才做，沒說的不做，這樣一來倒查責任時可以合理推脫。因此，上級分派下來的任務越多，鄉鎮的形式主義就越嚴重。

但再仔細觀察，我們又發現，鄉鎮的形式主義主要是在完成上級交辦的任務中產生的，要是鄉鎮處理自己內部事務時，很少出現形式主義。

廉政瞭望·官察室：為什么處理內部事務就不容易產生形式主義？

楊華：很簡單，處理內部事務不需要很瑣碎的程序和留痕。比如上級移交了一個糾紛案件，鄉鎮就要按照上級的程序、步驟辦理，并需要相應的文字資料佐證。一起糾紛調解好可能只需要一天，但如果要制作文字圖片等材料，一天可能搞不定。如果是鄉鎮自己街道的普通糾紛，按照自己的經驗調解好之后，任務就算完成，可以簡單記錄一下，但不用瑣碎的資料存檔。所以在處理這種鄉鎮內部事務上，他們勁頭很足。

廉政瞭望·官察室：怎么理解現在的鄉鎮創新？

楊華：現在很多基層創新是形式上的創新。我理解的真正的創新，是能夠解決實際問題的創新，而且能達到事半功倍的效果，這種創新是有生命力的。

目前基層的創新有兩種：一是政策型創新，這也是基層濫用“創新”概念，造成形式主義的“重災區”。比如中央出臺了一項養老政策，地方把政策落地，有的地方搞了居家養老，有的地方搞社會機構養老，其實形式差不多，但要創新形式怎么辦？就在匯報材料上下功夫，在提法、概念上創新，其實實質內容都一樣。

第二種基層創新是治理型創新。在基層現有資源下做合理分配，不增加額外負擔，形成一種長期的治理機制，充分調動人的積極性，這種治理機制才稱得上真正的創新。這種針對解決具體問題的創新針對性非常強，不是為了創新而創新。我走訪過好幾個進行這種創新治理的鄉鎮，但他們甚至都不覺得自己是在創新，不炒概念。

如何調動鄉鎮干部積極性

廉政瞭望·官察室：雖然目前鄉鎮干部日益年輕化、專業化，人員也在補足，但面對繁重的基層工作，鄉鎮干部依然力不從心，如何改變這種現狀？

楊華：其實年輕干部并不是鄉鎮干部的主力，在鄉鎮干部中，也存在忙閑不均的現象。我在鄉鎮調查中發現，鄉鎮人員配置中，事業編人員比公務員多。從工作狀態來說，班子成員最忙，年輕的公務員最積極，年輕的事業編和中層事業編工作相對積極，一般中年公務員和中年事業編最閑。

如果能把最閑這部分人的積極性調動起來，對改變現狀有益。因為中年公務員和事業編長期在鄉鎮工作，在專業或群眾工作上都得到過很好鍛煉，最了解鄉鎮和村社區的情況，還在轄區內建立了良好的人際關系。他們是鄉鎮工作最需要動員、也是最難動員起來的人。

廉政瞭望·官察室：應該怎么調動起他們的工作積極性呢？

楊華：就是讓他們看得到希望，一方面是晉升空間，另一方面是轉編的機會。要強化對事業編的激勵，在制度上給事業編留有一定的晉升副科級別的空間，給予鄉鎮事業編與公務員同等的工作待遇等。對于鄉鎮站辦所負責人等中層崗位，也適當對事業編開放。

一些地方甚至在探索對鄉村兩級干部的激勵政策，為事業編人員轉為公務員提供了機會。我走訪的某個縣，在過去幾年，就有鄉鎮的事業編中層正職轉編并升任副鎮長的。

對于一般公務員，可健全職級并行制度。當前職級并行名額主要用在班子成員上，沒有起到對一般公務員的激勵作用。應強化職級晉升的競爭效應，讓一般公務員充分參與到職級競爭中，從而調動其工作積極性。

廉政瞭望·官察室：對于在鄉鎮工作中最積極的年輕干部，您又如何看？

楊華：他們愿意學、肯干，鄉鎮工作是一個綜合性的工作，經過多崗鍛煉后，年輕干部成長很快。我調查的鄉鎮中，“80 后”已經占了班子成員的大部分，甚至還有不少“90 后”。他們有思想、有闖勁，經過幾年的歷練后還有經驗，是能干成事的。

但是，鄉鎮干部的工資待遇不高，被問責的風險也大，這對要養家糊口的年輕干部而言，會帶來一定壓力。鄉鎮一方面要防止其利用職權貪腐，另一方面也要營造“努力就有機會”的良好氛圍，讓年輕干部為鄉村建設再添活力。