項目支出績效評價質量控制研究

楊琢（高級會計師）

（中國氣象局公共氣象服務中心 北京 100081）

一、引言

項目支出管理是部門預算管理的重要組成部分，績效評價是對項目執行、項目管理以及項目效益進行的判斷和分析，以判斷部門預算單位履行職責經濟性、效益性和履職效果。

近年來，有關預算績效管理的制度密集出臺，制度建設進程不斷加速。《預算法》《預算法實施條例》《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》等制度的頒布實施對構建預算績效管理制度體系、筑牢績效管理理念、提高績效管理的權威性和操作性有著重要的指導意義，推動了預算績效管理工作的快速發展。我國部門預算單位績效評價工作流程和管理框架已經初步形成，績效評價工作覆蓋了全部項目。不足的是，目前基層預算單位績效評價質量不高，績效評價深度不夠，績效評價的結果對于立項決策、項目管控的約束和指導作用不明顯，無法達到預算績效改革期望的效果。因此，本文針對項目支出績效評價管理存在的問題，提出強化項目支出績效因素控制和過程控制的建議，為提升部門績效評價質量提供有益的參考。

二、項目支出績效評價存在的問題

項目支出績效評價是運用科學的評價方法，設置合理的評價指標，按照統一的評價標準，對資金投入產出結果進行客觀公正的評判。相比于傳統預算管理，項目支出績效評價過程更加科學合理，績效評價結論更加客觀公正，對于部門決策、控制和管理更具指導意義。正因如此，項目支出績效評價作為預算改革創新方式被人們接受并被廣泛運用。但目前的項目支出績效評價存在以下方面的問題：

（一）對評價主體約束力較弱

基層預算單位績效評價以單位自評為主，項目實施單位既是資金的使用者也是項目評價的主體，評價主體往往站在符合評價者自身利益的立場來衡量，評價結果難免帶有主觀色彩，由于項目的評價結果與預算分配掛鉤，作為評價主體，為了獲取更多經費支持，有可能會人為操控評價指標或設定相對寬松的評價標準，使評價結果偏離實際。在項目執行過程中，作為項目實施單位為了追求短期“業績”，會做出不利于部門長遠發展和整體目標實現的選擇。

（二）信息化管理水平不高

信息是評價的基礎，評價離不開強大的信息網絡和信息系統的支持，評價的質量與信息采集能力、處理能力、分析能力息息相關。但是由于信息化建設缺乏前瞻性和整體性布局，導致信息系統建設的不均衡。一是信息采集能力不足。績效評價涉及數據多、分布廣、提取難，受到技術的限制，一些信息仍然使用傳統的辦法收集，評價信息采集渠道單一。二是信息處理能力不足。項目評價具有多部門參與工作、相互交叉、彼此制衡的特點，由于無法實現數據共享，造成管理信息不對稱，部門之間協同性較差，導致項目執行效果不能實時跟蹤工作，實效差。三是信息分析能力不足，系統不兼容、系統功能不完善等問題，無法實現數據深加工，數據分析還停留在表面，項目管理者很難從中獲得有用的信息以滿足項目績效評價要求。

（三）評價指標選擇和設置存在缺陷

在績效評價指標設置過程中，項目實施單位在技術復雜、數量眾多的績效評價指標中選擇合理的指標來衡量項目績效管理水平是一項極具挑戰性的工作，在實踐中因為指標選擇和權重設置的缺陷會對評價結果產生負面的影響。一是指標設置不夠嚴謹。特別是項目實施單位自行制定的個性指標，在指標設置、評價標準上缺乏科學依據，指標與項目匹配度不高，這種自主性容易被人為操控，成為任意調節評價結果的起因。二是指標權重過于僵化。不同種類項目無差異使用同樣的指標權重，評價結果很難突出項目重點。

三、項目支出績效評價的質量控制

影響項目支出績效評價質量的原因很多，很難用一個或一組簡單的指標來描述評價質量的優劣。為此，本文從制約評價質量的因素和過程入手，通過因素分析法對評價過程和評價要素進行分析和研究，尋找制約評價質量的關鍵因素，并提出加強評價指標體系建設、提高評價全過程質量控制的建議。

（一）項目支出績效評價的因素質量控制

影響評價質量的因素包括評價主體、評價客體、評價方法、評價指標、評價標準。

1.評價主體。評價主體是績效評價的組織者或實施者，項目評價主體在確定評價標準、評價方案時有較大的自主權，評價主體受到利益驅使或為規避責任，評價時容易受到主觀意識支配導致自評失真，這個特點決定了項目自評工作必須約束評價者的權力，加強必要的制衡和有效的監督，否則自評工作很容易變成“走過場”。

2.評價客體。評價客體是相對于評價主體而言的項目評價對象和范圍，項目績效評價對象是預算批復的項目，項目自評是基于項目目標任務展開的單一項目單一時間的孤立評價，并不反映項目之間、項目不同時段之間的差異，因此難以動態地反映項目實施單位改進績效工作所發生的變化和取得的成效，也難以發現與同類項目在績效管理上的差距。應當根據項目特點分類歸集，針對項目的特點確定評價方案，使評價更具有針對性，評價結果更加具有可比性。

3.評價方法。常用的評價方法有成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。不同的評價方法有不同的特點和適用范圍，會得出不同的評價結果，在績效評價過程中績效評價主體對評價方法選擇的偏好不同、專業水平差異都會對績效評價結果產生影響。科學地運用評價方法才能對項目支出績效做出正確的評價。

4.評價指標。2020年財政部出臺了《項目支出績效評價管理辦法》，明確了評價方向和評價重點。項目自評以產出、效益、滿意度為評價的重點，其中產出指標權重為50%。以數量、質量、時效、成本、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、滿意度九個明細指標作為評價重點指標，再進行補充和細化，使評價指標及指標權重統一規范，從而體現評價的公平性，有效避免評價結果偏離績效評價目標的后果。

5.評價標準。評價標準是衡量績效指標完成情況的標尺和績效評分的依據，評價標準的選擇影響了項目評價的公正性。計劃標準、行業標準、歷史標準都是被財政部認可的評價標準。目前基層預算單位績效目標是通過專家評審的方式確定的，績效目標是否合理取決于專家的閱歷與經驗，存在著一定的主觀因素，未來應當收集一定的行業相關基準數據，加強績效目標庫建設，使評價標準制定過程更加規范和科學。

（二）項目支出績效評價的過程質量控制

績效評價過程分為前期準備、實施評價和評價完成三個階段。要保證績效評價質量，必須加強績效評價過程中的質量控制，把監督和控制嵌入績效評價全過程，加強評價組織、人員結構、指標設置、信息采集、數據分析、報告編寫、結果應用各個環節質量控制，落實質量控制管理責任，完善管控機制、消除管理隱患，提升項目評價各個階段的工作質量，保障項目績效評價的質量，努力做到評價結果客觀公正、數據準確、事實清楚、內容完整。

1.前期準備階段。前期準備階段是項目績效評價的基礎，評價的實施離不開前期的籌劃，做好工作預案，建立科學的評價流程，保證后續評價工作順利開展。這一階段質量控制的關鍵是組建績效評價小組確定項目評價方案。（1）建立評價小組，確定合理的人員結構。單位自評，評價主體受到利益驅使，評價有主觀色彩，會產生夸大產出和效益的問題，評價的客觀性、公正性難以保證。因此，引入第三方評價機構和合理設置評價小組人員結構，可以有效避免評價結果的扭曲。考慮到第三方評價市場尚未成熟等因素，目前基層預算單位績效評價仍以自評為主，合理設置評價小組人員結構，明確評價小組責任。首先評價小組成員要盡量避免受外界環境干擾，實事求是參與檢查評價。其次評價小組成員結構要合理，兼顧各方訴求，反映不同觀點。最后評價小組成員發表意見要客觀公正，要有數據和理論支撐，僅憑主觀判斷無法得到科學客觀的評價結果，績效評價質量難以保證。（2）制定評價方案，保證評價工作有序開展。從項目評價管理角度和項目評價專業角度做好前期工作籌劃和工作方案和技術方案，保證評價任務順利開展。項目工作方案包括評價目的、對象、范圍、內容、方法、組織及時間安排，完整可行的工作方案保證評價工作有章可循、按時完成。績效評價不是依據個人的主觀感覺簡單的打分，而是要建立在科學的管理體系之上。只有科學合理的評價指標體系和合理的評價方法才能得到事實清楚、數據準確的評價結果。第一，完整的項目績效評價指標體系包含三個要素，一是評價指標及指標解釋；二是各項評價指標所占權重；三是指標的評分標準。由于績效評價工作起步較晚，評價標準體系尚未建成，目前仍然采用專家評審、財政部審批的方式確定項目績效評價標準。雖然這種標準確定方式有很強的針對性和可操作性，但是這樣的評價標準容易受到專家主觀意識的左右，缺乏可檢驗性。因而若要保證評價標準的適用性和客觀性，就要建立本部門本行業的績效目標指標庫，從預算編制源頭做好評價標準的編制和審核，將高頻業務分解形成業務管理模塊，按照不同業務模塊分別建立評價標準，提升績效標準的細化量化程度，從管理的源頭上加強評價質量管理控制。第二，選擇科學的績效評價方法。績效評價的方法有許多種，如何選擇和使用這些評價方法需要在技術方案中有明確的說明或解釋。不同的評價方法有不同的特點和適用范圍，要結合評價目標合理選擇。

2.實施評價階段。科學性、客觀性是績效評價的基本要求，要實現這一要求僅憑借經驗、主觀判斷顯然不夠，項目支出績效評價必須建立在可衡量的評價指標基礎之上，在此基礎上做出的測量、分析和判斷才具有客觀性和公正性。客觀公正的測量分析離不開大量的數據信息和科學的計算方法，由此可見，績效評價實施階段質量管理的任務就是搜集與項目評價有關的證據資料，科學地運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法等評價方法對數據進行加工、分析和判斷，按照《項目支出績效自評表》的要求展開評價活動。

項目支出績效評價應建立在可檢驗、可衡量的評價指標基礎上，可通過分析實際值與標準值兩者的偏離成因，對績效管理效果進行反映。基層預算單位績效評價過程中要面臨著諸多困難：一是如何保證績效評價數據的真實性和完整性。目前基層預算單位信息化程度相對較低，缺乏統一的數據庫和管理平臺，碎片化的數據散落在各個管理系統、各個管理部門，不利于數據收集和數據分析。要保證評價數據的真實性和完整性，首先應搭建績效評價的大數據平臺，利用信息技術整合跨部門數據，提升部門之間數據協同性，保證評價數據的完整性；其次利用信息技術可以完善績效評價指標庫和數據分析能力，保證評價數據的真實性；再次利用信息技術可以完成項目執行過程的數據監督，及時糾正錯誤信息，保證評價數據的可靠性；最后利用信息技術，對收集數據信息進行歸集和分類，從紛繁龐雜的數據中發現數據背后的規律，為績效評價提供有力的證據支撐。二是如何保證評價方法的科學性、有效性。首先績效評價方法的確立與選擇要與項目目標相匹配。項目類型的不同，目標及定位也不盡相同，應根據項目實際情況來選擇績效評價方法，增強績效評價的適應性和目的性。其次注重評價方法的差異性。不同的評價方法有不同的特點和適用范圍，在制定項目績效評價方法時根據項目的要求做出合理的選擇。績效評價需依托大量的數據信息和科學的計算方法。圍繞評價指標收集項目的基本信息、核實資金使用情況、調查項目的產出效益，采用客觀的評價標準、有效的評價方法、合理的評價指標對特定時期產出的成果進行合理的打分評級，形成績效評價自評表。

3.評價完成階段。績效評價完成階段處于項目績效評價的末端，它既是績效評價活動的終點，也是新一輪項目績效管理的起點。績效評價工作環環相扣、相互制約、相互影響。經過前期組織、計劃、實施最終形成績效評價報告，評價報告是績效評價的工作總結和成果展示，同時也是解決問題、改進項目管理質量的重要抓手。一是撰寫績效評價報告，依據前期準備階段技術方案中的評價指標、評分標準完成《項目支出績效自評表》。在此基礎上，形成客觀公正、邏輯清晰、規范嚴謹、評價準確的評價報告，報告的內容包括項目基本情況，項目執行、執行效果及項目產生的社會經濟效益，總結項目取得的成績，提出項目存在的問題，針對問題提出改進方案和建議。評價的質量直接影響評價結果的應用效果。反過來，評價結果的應用落地效果也是推動評價工作深入完成的動力。二是建立有效的結果反饋機制，充分應用評價結果信息。僅僅完成績效評價而對評價結果不加利用，績效評價的效果會大打折扣。一方面，通過評價結果反饋對提高績效評價質量起到積極的推動作用，形成評價、反饋、改進、再評價、再反饋、再改進的良性循環，推動績效評價能力和評價質量不斷提高。另一方面通過評價結果反饋加強對績效評價質量監督的力度，通過評價結果公示，向社會公眾反饋評價結果，利用社會力量和公眾力量加強對評價結果的監督，保障評價結果客觀性公正性。

績效評價完成階段是績效評價環節中的承上啟下關鍵階段，也是績效評價質量控制的關鍵一環。對評價結果要提高利用程度，改正措施不僅體現在評價報告中，還要加強后續落實、整改和處理結果反饋，加強對項目整改情況的跟蹤和檢查，保證績效評價結果的落實。

綜上所述，項目支出績效評價過程由計劃、實施、總結等諸多環節緊密銜接、環環相扣，形成了完整的評價管理體系，其中任何一個環節出現問題都會影響績效評價的工作質量。只有扎實做好每個環節的質量控制，才能實現項目支出績效評價工作質量的升級。