日本政府治理公立院校的政治秩序塑造、政策工具箱及經驗借鑒

楊聚鵬 吳 珊

一、權力下移：日本政府治理公立院校的政治秩序塑造

日本是君主立憲制國家，實行議會制內閣制，實施司法、行政和立法三權分立的西方民主式的管理體制。但是，它又繼承了封建社會政府統包統攬的管理傳統。因此，日本公立院校的管理體制具有新體制與舊體制相互結合的特點，呈現出了自身的特殊性，這種特殊性就是在強化中央統籌管理的同時，不斷下移決策權，構建起了中央政府統籌管理、基層政府充分決策的政治秩序。

(一)中央政府機構的組織結構及責權邊界

4.大學審議會是政府智囊機構。大學審議會是20世紀80年代之后由日本中央政府逐漸建立起來的一種審查機構，主要從事文部科學省規章制度的審定與評議，并為文部省管理活動提供咨詢建議。進入80年代之后，日本進入了戰后教育改革的第三次浪潮之中，為了實現教育改革的科學化發展，于1984年建立了直屬于首相的臨時“教育審議會”。當時，臨時“教育審議會”主要職權是向首相提供有關教育改革發展的意見和建議。但是臨時“教育審議會”在任務結束之時向政府內閣提出了正式成立一個專門研究機構的報告，1987年國會批準并成立了大學教育審議會。大學教育審議會成立之后，陸續提出了許多富有改革性的建議。如1991年，大學審議會向文部科學省提出了修改《大學設置基準》的意見和建議；1995年，大學審議會提出實行任期制的建議；2000年，日本大學審議會發表《關于大學入學考試的改善》的報告。根據《中央教育審議會運營規則》《中央教育審議會令》等規定，總體來看，大學審議會的權力主要包括四方面：一是為文部大臣提供咨詢服務，并提供意見建議；二是為文部科學技術省的教育改革提供建議與咨詢；三是為政策法律的變更、修改提供思想及論證；四是對有關高等教育問題進行聽證和審議等。

(二)地方政府的組織結構及責權邊界

日本《地方自治法》規定：地方政府是具有獨立法人資格的地方公共團體，所以，日本地方政府獨立性強，能夠較為獨立自主地管理公立院校。此外，《教育委員會法》《學校教育法》《關于地方教育行政的組織及經濟管理的法律》等都會對日本地方政府的教育管理權限給予明確的規定和充分權力保障，特別之處：上級對下級只能進行指導、建議、勸告。所以，日本地方政府不但在公立院校管理中具有很大的權力，而且能夠獨立自主地行使教育管理權。

2.市町村是公立地方院校發展的輔助性管理部門。據日本《地方自治法》的規定，市町村是日本最基層的地方行政單位，受都、道、府、縣等上一級地方行政單位的直接管轄。市町村的教育行政管理機構包括市町村長、市町村議會和市町村教育委員會。市町村長和市町村議會的教育管理職責分別與都道府縣知事、議會的職責相似，只不過其管理權限局限在所在行政區域之內。市町村教育委員會也具有一定的高等教育管理權限，但是一般的町村教育委員會涉及高等教育管理事務很少，主要集中在基礎教育管理方面。根據《教育委員會法》規定：市町村教育委員會一般由3名委員構成，設置機構包括教育長和事務局。教育長主管教育區來行使教育事務，需要都道府縣教育委員會同意。事務局同樣設置指導主事、社會教育主事、事務職員、技術職員、勞務職員等從事教育管理活動。

二、政府兼容“掌舵”與“劃槳”：日本政府治理公立院校的政策工具箱內核

日本自明治維新之后，一直全面向西方學習，特別重視學習西方先進的現代教育管理制度。二戰后，美國為了防止日本軍國主義復興，教育委員會以分權、民主為價值取向，從制度上對日本教育管理體制進行全面的美國化改造。20世紀90年代以來，日本面對少子化、老齡化、國際化等問題，又開啟了以“國立大學法人化”為主要標志的新一輪現代治理改革。無論從日本的西方化進程來看，還是從目前日本改革的目標導向來看，日本政府在公立院校治理中政策工具的運用體現了既注重發揮政府的“掌舵”作用，又注重發揮政府的“劃槳”作用的特點，具體體現在以下方面。

(一)發揮政府“劃槳”作用，推動公立院校立國富民

(二)優先發揮市場機制的資源配置功能

(三)大力加強法制建設，強化政府管理的規范行為

以法律為基礎的管理方式是一種規范的、理性的、科學的管理方式，能夠有效提升政府的管理效能，為此，韋伯把法制視為管理的“圣經”。日本政府在教育管理中注重法制化建設，重視采用以法律為基礎的方式進行管理，法律成為政府管理教育的重要手段和方式。例如，戰后，日本在進行教育改造的過程中，于1947年就制定了《教育基本法》，明確規定了教育的目標及方針，教育行政管理、學校設置等內容，指出了日本教育發展的基本方向，提出了教育改革的基本思想。據方麗卿等人的研究(2000)，日本有關高等教育的法規達80種之多，據袁自煌的研究(1998)，日本現行高等教育法規多達320多項。在公立院校管理中，日本政府更是出臺了許多法律制度規范，形成了相當完備的教育法律規范體系，如《教育基本法》《研究生院設置法》《地方教育行政組織及運行相關法》《地方教育行政法》《地教行法》《日本學校圖書館法》《學校教育法》《大學運行相關臨時措施法》《日本私立學校法》《教育職工資格法》《大學設置基準》《教育公務員特例法》等。這些法律規范為政府的管理行為提供了有效的依據和指導，在確保政府管理行為規范、合理、科學，避免政府管理中的胡亂作為和濫用權力方面發揮了重要作用。例如《學校教育法》對中央地方分權管理體制設立、高等教育機構設置、教育行政管理、教育經費、校長及教員等做出了明確規定，奠定了日本教育管理的基礎。《地方教育行政組織及運行相關法》《地方自治法》等法律強化了地方的自主管理地位，增強了教育機構的教育管理權，對公立院校的規范運行與發展起到了非常重要的作用。《教育委員會法》通過不斷修訂，大大增強了教育委員會獨立行使職權的能力，避免了政府力量的過分干預。總之，日本政府在整個教育管理活動中非常注重制定各種法律規范和規章制度，特別在公立院校管理中注重政府行政與教育行政、上級教育行政與下級教育行政權責劃分的法律制度建設，這種方式既規范了政府治理行為，也給予公立院校預期與引導，這有利于強化政府的管理效果。

(四)不斷擴充地方政府自由裁量權，著力提升政府治理效率

經過戰后改造，日本的中央集權體制被打破，地方政府的權力得到明確和保障。如《日本憲法》《地方自治法》明確了地方政府的獨立法人地位。地方政府在行政管理、教育事務、經費預算、人員編制管理等方面都有絕對權力，這能夠充分發揮地方政府的積極性和主動性，更有利于保證公立院校在發展過程中保持地方特色和多樣化。后來的《教育基本法》進一步強調地方政府的行政權力，《教育基本法》第十六條規定：“教育不服從不正當的支配，應當按照本法及其他法律的規定來進行。教育行政必須在國家和地方公共團體分擔適當的職責和相互合作之下，公共且適當地進行”，這為日本地方政府進一步增強自由裁量權提供了堅實的法理依據。在此后的公立院校管理中，日本中央政府與地方政府形成了有效協調、合作共管的管理體制，中央政府的主要作用是指導、協調，地方政府的主要作用是決策、執行和經費支持。日本政府建立中央政府和地方政府的這種教育管理機制，充分發揮了中央政府統籌管理和地方政府獨立管理的優點，特別是給予了地方政府部門在公立院校管理中充分的自由裁量權，賦予了地方政府獨立決策的權力。

(五)著力發揮第三部門的科學研究功能，引導政府管理決策

日本政府在公立院校治理中非常注重發揮第三部門的科學研究作用，不但建立了附屬于決策部門的科學研究機構，而且充分向社會中的盈利性、非盈利性機構問計尋策，重大管理決策基本上是以科學研究為依托的。例如，日本內閣成立的直屬機構大學審議會，就是專門為日本內閣首相的教育決策服務的。在文部省、都道府縣及市町村等的教育部門中都有為其服務的研究機構。為了進一步提高政府關于教育決策的科學性，20世紀80年代，日本政府成立了直屬于首相的臨時教育審議會，這個審議會在后期又轉變為正式的教育審議會，臨時教育審議會從1985年到1987年4次提出過教育改革的報告，為日本政府決策提供了重要參考。從1998年起，正式大學審議會繼承了臨時教育審議會的職能，積極為政府教育機構建言獻策，例如“21世紀的大學”咨詢報告的提出等。其他研究性組織，如科學技術處、日經聯、日經盟等，都是為日本政府的決策提供服務的組織。如1956年“日經聯”發表的《關于適應新時代要求的技術教育的意見書》，提出要加強技術工人和技能人才的培養，提出在高等教育結構上要增加技術理工人才的培養，減少人文社科學生的培養數量。1960年日本科學技術廳提出的《關于十年振興科學技術基本方案的報告》建議應該增加理工科學生的培養。1991年，日本經濟同友會提出了《選擇的教育-轉換期的教育改革》報告。1996年3月經團聯提出的“面向創造性人才的培養”等都對日本教育發展產生了重要影響。總之，以科學研究為基礎的科學化管理，有效解決了教育問題，提高了政府教育管理的質量和效果，成為日本公立高等院校發展質量保障的重要手段。

三、治理型政府：我國政府推動地方院校轉型發展的改革旨歸

從日本政府治理公立院校的經驗來看，日本政府主要以構建治理型政府為目標，按照治理型政府的行為范式來推動公立院校發展。借鑒日本經驗，我國政府可從以下方面進行改革。

(一)科學構建三級政府權力體系，著力發揮地方政府的主體作用

中央政府和地方政府是管理地方院校的兩大主體，它們共同形成了我國地方院校的政府管理機制，兩者管理權限的差異形成了各具特色的管理模式，因而，也形成了不同的管理效能。在我國，《中共中央關于教育體制改革的決定》《中國教育改革和發展規劃綱要》《教育法》《高等教育法》《面向21世紀教育振興行動規劃綱要》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》《深化教育領域綜合改革實施方案(2014-2018年)》等都對中央政府和地方政府的管理權限進行了規定，明晰了中央政府與地方政府的管理權限。如《教育法》規定，“第十五條 國務院教育行政部門主管全國教育工作，統籌規劃、協調管理全國的教育事業。縣級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區域內的教育工作。縣級以上各級人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內，負責有關的教育工作。第十七條 學制系統內的學校和其他教育機構的設置、教育形式、修業年限、招生對象、培養目標等，由國務院或者由國務院授權教育行政部門規定。”《高等教育法》“第十三條 國務院統一領導和管理全國高等教育事業。省、自治區、直轄市人民政府統籌協調本行政區域內的高等教育事業，管理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高等學校。”但我國中央政府與地方政府的管理權限劃分還是過于宏觀和模糊，導致中央政府和地方政府管理權限交叉重疊甚至沖突，中央政府管理權限較大，地方政府自主管理權過小。反觀日本，中央政府和地方政府各自職責規定比較明確，特別是地方政府的管理權限得到有效的保障，教育行政機構能夠獨立于政府機構進行管理。借鑒日本經驗，我國需要從以下方面進行改革：一是進行法制建設，通過制定地方院校管理法或政府行政組織法，進一步明晰中央政府和地方政府的管理邊界，在管理事項、管理流程、責任承擔等方面進行確切規定，實現責權利的相互統一；二是擴大地方政府權限，讓地方政府真正承擔起管理地方院校的責任和行使管理權力，成為地方院校管理的真實主體，特別是要發揮中心城市政府的教育舉辦及管理積極性，讓他們也成為管理地方院校的重要力量；三是加強地方政府管理能力建設，通過制度規范、隊伍建設、組織建設等形式，切實提高地方政府管理能力，讓地方政府能夠對地方院校進行科學有效的管理；四是進行文化建設，構建中央政府和地方政府分工管理的協作文化，中央政府要樹立尊重地方政府主體地位的文化，地方政府要樹立勇于承擔責任的文化。

(二)著力打造開放型的政府管理機制，切實發揮市場調配資源的基礎力量

我國政府在教育管理中發揮了重要作用，在促進地方院校發展方面做出了重要的貢獻，但是政府在教育管理中行政命令式的、計劃性的方式比較明顯。例如，地方院校的招生計劃、學科審批、教師編制管理、科學研究成果管理等方面政府進行著強有力的管理。政府這種管理方式主要是基于政府自身意愿進行而非地方院校自身實際狀況，將影響地方院校的自主發展，導致地方院校轉型發展的依賴性增強，與區域社會經濟發展的密切性嚴重不足，喪失轉型發展的特色性和個性化。日本政府重視市場機制的做法，能夠確保大學發展是基于現實狀況和實際需求的，這對增強地方院校發展的積極主動作用，促進地方院校的多樣化、多元化、靈活化發展具有重要意義。借鑒日本經驗，我國政府可以從以下方面進行改革：一是政府更應該強化宏觀管理作用，積極開展以經濟、政策、規劃、咨詢、報告、評估、審查等形式進行宏觀管理的活動，促進地方學院轉型發展更加科學規范；二是政府的管理決策要重視現實需求狀況，根據市場需求進行管理決策，改變傳統決策中不注重市場運行規律及需求的做法；三是政府管理要注重發揮市場機制的調節作用，通過供給管理、價格管理、競爭管理等形式來管理地方院校轉型發展活動。

(三)大力促進現代法律制度體系建設，推動政府依法履職履責

(四)系統建立政府科學決策鏈條，提升政府決策的整體性效能

科學研究能夠準確認識現實，深刻發現問題，科學預測未來，精確提出措施，對提高政府管理質量、效率、效果、效能非常關鍵。但長期以來，我國政府管理決策過于依靠自身經驗，甚至是依靠于某行政官員的現象還比較突出，決策缺乏嚴謹、系統、嚴密的科學研究，質量不高，科學性不足。反觀日本政府，它在公立院校管理中注重科學決策，積極吸納社會各種機構的科學研究成果來為其決策服務，形成了“科學研究—政府決策—政府實施”的科學管理模式。借鑒日本經驗，我國政府要實現科學決策，需要采取以下措施：一是政府要進行科學決策的制度建設，要求政府決策建立“科學研究—政府決策”的基本流程，制止主觀決策、經驗決策的行為；二是強化決策責任承擔機制建設，實現責權利相統一，實施決策責任追究機制，要讓決策者為自身的決策行為承擔責任；三是政府要加強社會服務購買力度，在決策中積極通過市場采購科研成果的方式進行科學決策，引導社會組織為政府的科學決策提供科研服務；四是政府要積極培育和發展社會各類組織，充分利用社會各類組織的智庫智囊作用，引導各類社會組織積極為政府決策進言獻策。

總之，日本政府在促進地方公立院校發展方面取得了成功的經驗，在我國大力推動地方院校轉型發展的背景下，研究日本政府在地方公立院校中的治理行為非常具有價值，值得我們深入研究和學習。