上海市垃圾分類管理中政策工具的運用與啟示

■王田苗

（中國礦業(yè)大學(xué)徐海學(xué)院，江蘇 徐州 221008）

一、新時尚與趕時髦

2019年7月1日，《上海市城市生活垃圾管理條例》[1]（下文簡稱《上海條例》）正式實施，滬上垃圾分類邁入“硬約束”時代。這部由上海市人大制定的地方法規(guī)一經(jīng)頒布就成為輿論焦點，被稱為“史上最嚴(yán)的垃圾分類辦法”。作為先行試點的46個重點城市之一，上海強制性垃圾分類實施以來成績可圈可點，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2019年以來每季度對試點城市垃圾分類開展考核排名，上海始終保持第一，成為“垃圾分類先行示范區(qū)”[2]。2020年6月22日，《人民日報》頭版頭條報道上海垃圾分類：下足繡花工，形成新時尚。從立法推進、對癥施策、智能疊加、精細管控等方面介紹了上海經(jīng)驗[3]。

我國垃圾分類工作始于2000年，2019年7月起，全國地級及以上城市生活垃圾分類工作全面啟動，愈來愈多城市加入到垃圾分類大軍中來，從宣傳引導(dǎo)為主轉(zhuǎn)為強制性實施，多地積極探索，取得了一定成效，但整體效果亟需提升。2020年12月16日，國家發(fā)展和改革委員會新聞發(fā)言人孟瑋介紹，“我國生活垃圾分類工作尚處于起步階段，在落實城市主體責(zé)任、推動群眾習(xí)慣養(yǎng)成、加快分類設(shè)施建設(shè)方面還存在一些困難和問題”[4]。政策體系不完善、缺乏連續(xù)性，投入不足、設(shè)施不完善，責(zé)任分工不明、管理體系混亂，信息提供為主、激勵措施缺位等問題較為普遍。較之“新時尚”，部分地區(qū)還出現(xiàn)了“趕時髦”現(xiàn)象，迫于上級政府壓力和同級評比，被動開展垃圾分類，“雷聲大雨點小”，運動式管理色彩明顯，沿襲傳統(tǒng)的單中心治理模式，政府主導(dǎo)轟轟烈烈開展一段時間后歸于靜寂，新時尚沒形成反而造成了資源的浪費和政府公信力的損失。

垃圾分類關(guān)乎生態(tài)環(huán)境改善、資源節(jié)約利用，也是社會文明水平的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“推行垃圾分類，關(guān)鍵是要加強科學(xué)管理、形成長效機制、推動習(xí)慣養(yǎng)成。”總書記講的既是垃圾分類管理的重點，也是難點。當(dāng)前科學(xué)管理的長效機制尚未建立，公眾習(xí)慣養(yǎng)成也非一日之功。部分地區(qū)政策效果不佳，甚至陷入政策困境，一方面限于人、財、物、信息等政策資源投入不足，另一方面與政策工具使用不充分，協(xié)同效應(yīng)不明顯密切相關(guān)。因此，如何科學(xué)合理選擇、恰當(dāng)使用政策工具，使垃圾分類管理辦法真正落地顯得尤為重要。

二、政策工具——實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段

葉海卡·德羅爾在《逆境中的政策制定》一書中提出，當(dāng)政府面對政策死角時會使用政策工具的組合予以調(diào)整[5]。政策工具是人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式[6]。自20世紀(jì)90年代起，政策工具成為西方政策科學(xué)研究的新熱點，后逐漸成長為政策科學(xué)新的學(xué)科分支。按照不同標(biāo)準(zhǔn)對政策工具分類問題開展研究是政策工具領(lǐng)域的基本問題，備受關(guān)注，研究成果豐富。政策工具分類代表性觀點包括霍萊特和拉梅什的自愿型、強制型和混合型分類說（依據(jù)政策工具的強制性程度），瓦當(dāng)?shù)鹊墓苤乒ぞ摺⒔?jīng)濟工具和信息工具分類說（依據(jù)政府權(quán)力的運用方式），薩瓦斯和奧斯特羅姆的十類政策工具說（政府治理的制度安排角度）等，國內(nèi)學(xué)者陳振明將政策工具分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化工具三類[7]。

以《上海條例》實施為標(biāo)志，我國試點城市進入垃圾強制分類新時期，在政策工具語境下，強制分類即以使用強制型政策工具為主開展垃圾分類，同時輔以其他非強制性政策工具。霍萊特和拉梅什按照強制性程度制定的政策工具分類方法（見表1）與上海市及其他試點城市垃圾分類措施較為契合，因此本文采用此觀點來分析我國的垃圾分類實踐。

表1 霍萊特和拉梅什政策工具圖譜

強制型、自愿型和混合型政策工具各有其優(yōu)勢，同時也存在缺陷。以垃圾分類中的強制型政策工具為例，地方政府以行政命令的形式強制公民開展垃圾分類并設(shè)置一定的違規(guī)成本，不給目標(biāo)群體留下自由裁量空間，通過政府機構(gòu)直接提供或者政府控制的國有企業(yè)提供垃圾分類設(shè)施，體現(xiàn)出較高的強制性，在工作開展初期具有社會動員能力強、效率高等特點。然而過度依賴強制型工具忽視其他工具，會帶來自愿和私人行為扭曲、受眾積極性不高、靈活性缺乏的問題，同時強制型工具也存在行政成本高、經(jīng)濟效益低等問題。其他兩類政策工具單一使用亦然，因此，垃圾分類中的政策工具需要揚長避短，綜合利用，形成合力。

三、上海的政策“組合拳”

上海有規(guī)模地推行垃圾分類可追溯到20世紀(jì)70年代，至《上海條例》頒布實施，期間垃圾及分類標(biāo)志性事件包括：1995年，正式拉開規(guī)模化、體系化的生活垃圾分類序幕；2000年，被住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部確定為全國8個生活垃圾分類收集試點城市之一；2009年，“上海綠色帳戶”應(yīng)運而生；2011年，全市正式啟動新一輪生活垃圾分類減量工作；2014年5月1日，《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》開始實施。上海垃圾分類管理歷程是政策工具不斷優(yōu)化組合、協(xié)同發(fā)揮作用的歷程，尤其是《上海條例》實施以來，上海市多措并舉，打出了漂亮的政策“組合拳”。本文查閱了上海市垃圾分類相關(guān)政策文件、市政府及各區(qū)政府門戶網(wǎng)站資料，就上海垃圾分類管理中政策工具使用情況進行分析。

（一）強制型政策工具

“規(guī)制”是政府對機構(gòu)或個人提出要求或規(guī)定某些活動，并經(jīng)歷一種連續(xù)的行政管理過程。規(guī)制必須為目標(biāo)團體及個人所遵守，否則將受到懲罰，規(guī)制的基本形式是行政法規(guī)。《上海條例》的頒布是典型的規(guī)制措施的運用，從分類投放、資源化利用到監(jiān)督管理、法律責(zé)任等九個方面為組織和個人提供了強制性的垃圾管理行動指南，明確了違規(guī)責(zé)任，具有效率高、可預(yù)見性強、動員能力大等特點。違反《上海條例》的個人最高會被罰款200元，單位最高會被罰款50萬元。《上海條例》實施當(dāng)日，上海市執(zhí)法部門便開出了623張整改單。

“直接提供”是由政府機構(gòu)及其雇員直接提供公共物品或服務(wù)，是一種被廣泛運用的政策工具。生活垃圾管理需要的基礎(chǔ)設(shè)施，多數(shù)由政府直接提供。上海市財政2018—2020年生活垃圾分類體系建設(shè)總投資達200億，先后完成1.7萬個垃圾分類點改造，實現(xiàn)各類場所垃圾分類設(shè)施全覆蓋；建成“兩網(wǎng)融合”服務(wù)點8000個、中轉(zhuǎn)站170座；擴建、新建8座濕垃圾處理設(shè)施、7座干垃圾處理設(shè)施，新建1座設(shè)計能力5000噸/日的綜合填埋場[1]。此外，上海市政府在垃圾分類信息化、智能化建設(shè)方面投入大量資源，垃圾全程分類信息平臺正式上線，提高了垃圾分類實效。

（二）混合型政策工具

“信息與勸服”是政府試圖說服人們?nèi)プ龌虿蛔瞿呈拢戳η蟾淖儽徽f服者的偏好和行動而期待所要求的行為發(fā)生，這種工具不帶有強制性，成本較低，易于建立。上海各級政府通過多種方式開展社會動員，如組建《上海條例》宣傳隊，開展宣傳“五個一”工程，強化垃圾分類價值認同；綠化市容、生態(tài)環(huán)境等部門面向社會普及垃圾分類知識；教育部門在各級學(xué)校中開展垃圾分類教育和實踐；新聞媒體持續(xù)開展垃圾分類公益宣傳和輿論監(jiān)督，上述措施都屬于“信息與勸服”工具的運用[1]。

“補助”是指由政府給個人、公司及其社會團體的財政轉(zhuǎn)移形式，目標(biāo)是讓得到資助者采取政府所希望發(fā)生的行為。這種工具易于建立，具有靈活性、鼓勵創(chuàng)新等特點。上海建立濕垃圾資源化設(shè)施建設(shè)資金補貼政策，按照項目開工時間段，分檔定額補貼，對于按時開工的項目，給予補貼資金的50%，對于建設(shè)進展滯后的項目，則取消剩余補貼資金。同時落實生活垃圾焚燒設(shè)施的建設(shè)投資補貼政策。另外，設(shè)立綠色賬戶，市民按要求分類垃圾可以得到實物獎勵，充分發(fā)揮補貼這一政策工具的激勵效果。

“使用者付費”是管制和市場兩種工具的混合，經(jīng)常被用于控制負的外部性特別是控制污染領(lǐng)域，具有靈活性和創(chuàng)新性等特點，可以實現(xiàn)持續(xù)的財政激勵。上海垃圾分類處理按照誰產(chǎn)生誰付費的原則，建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度，實現(xiàn)負向激勵，促進源頭減量。

（三）自愿型政策工具

“家庭與社區(qū)”是一種常見的非強制性工具，政府通過鼓勵家庭和社區(qū)開展自我管理、自我服務(wù)，來幫助實現(xiàn)政策目標(biāo)，既可以減輕財政壓力，又可以更好地發(fā)揮基層群眾的自治能力和首創(chuàng)精神。垃圾分類，家庭和社區(qū)是前沿陣地，上海積極發(fā)揮社區(qū)的戰(zhàn)斗堡壘作用，開展垃圾分類的宣傳動員、自我監(jiān)督、自我管理，涌現(xiàn)出長寧區(qū)“黨建引領(lǐng)、三駕馬車”、崇明區(qū)“在職黨員雙報到”、部隊小區(qū)“黨建聯(lián)建、雙擁平臺”等垃圾分類管理社區(qū)工作法[1]。“你是什么垃圾？”居委會大媽的靈魂拷問讓人啼笑皆非的同時，反映出社區(qū)工作人員堅守崗位、盡職盡責(zé)的職業(yè)操守和奉獻精神。

“志愿組織”被廣泛地當(dāng)作一種處理社會問題的重要手段。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，志愿組織作為政策工具的地位和作用日趨重要。它具有靈活和反應(yīng)迅速的特點，在節(jié)約公共服務(wù)成本的同時可以推動社會服務(wù)，擴大政治參與。2018年9月5日，上海首批垃圾分類志愿者隊伍成立，370人完成注冊。截至2021年末，參與垃圾分類項目志愿者達到341萬人[8]。此外，上海構(gòu)建了市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級垃圾分類志愿者體系，2021年上海已正式成立125支“上海市垃圾分類街鎮(zhèn)志愿服務(wù)隊”，2022年將實現(xiàn)全市所有街鎮(zhèn)垃圾分類志愿服務(wù)組織全覆蓋[9]，活躍在垃圾分類一線的志愿組織和志愿者成為申城一道亮麗的綠色名片。

此外，上海市充分運用“市場機制”這一靈活有效的政策工具，激發(fā)市場主體的積極性，參與到生活垃圾管理中來，彌補了政府作為單一公共產(chǎn)品提供者的不足，取得了積極成效。

四、啟示

（一）利益——群體行動的驅(qū)動力

馬克思認為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”，“‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑”[10]。利益是人類活動的動因，從利益視角考量，垃圾分類的痛點和難點變得簡單明朗。垃圾分類矛盾歸根結(jié)底是利益矛盾，具體表現(xiàn)為眼前利益和長遠利益的矛盾、局部利益和整體利益的矛盾、個人利益和集體利益的矛盾。城市政府、市場主體和居民是垃圾分類主要的利益相關(guān)者，生活垃圾兼具資源性和污染性，垃圾分類功在當(dāng)代，利在千秋，然而于城市政府而言，垃圾分類需動用較多政策資源，投入大、見效慢，于居民而言，增加時間和精力成本，短期收獲少，內(nèi)生動力缺乏，“旁觀者效應(yīng)”明顯，企業(yè)則因成本增加，無利可圖而積極性不高，垃圾分類易陷入“集體行動的困境”。以利益刺激走出垃圾分類困境，無外乎正向的利益給予與負向的利益剝奪兩種方式。一方面，中央財政可設(shè)立垃圾分類專項財政補貼改善地方財政投入不足問題，地方政府則通過稅收減免或是補貼形式提高市場主體參與積極性，設(shè)立“綠色賬戶”給予居民一定的物質(zhì)激勵，將垃圾回收再利用收益以群眾看得見的方式返還于民，如設(shè)立“垃圾分類專項收益基金”，用于社區(qū)人居環(huán)境改善，專款專用，使居民“嘗到甜頭”，看得見變化，激發(fā)參與積極性；另一方面，以規(guī)制形式對垃圾分類實施不力的組織和個人給予一定的利益處罰，適當(dāng)增加違規(guī)成本，實現(xiàn)負向激勵。

（二）路徑依賴須強制克服

垃圾分類的重點是源頭減量和精準(zhǔn)分類，建立長效管理機制的落腳點是促進習(xí)慣養(yǎng)成，即實現(xiàn)生產(chǎn)生活方式的全面綠色轉(zhuǎn)型。習(xí)慣是一種頑強而巨大的力量，現(xiàn)有的生活方式經(jīng)年累月而成，根深蒂固，慣性的力量使之不斷自我強化，難于改變。中國的制度變遷不乏“摸著石頭過河”、循序漸進的成功案例，而大刀闊斧、敢于動真碰硬才是改革制勝的關(guān)鍵。垃圾分類在我國已經(jīng)走過較長的探索和試點歷程，行將進入全面推行階段，船到中流浪更急，欲取得全面成功須動真格、求實效。資金投入力度是辨別垃圾分類中“運動式管理”和“政策觀望執(zhí)行”的試金石，垃圾分類關(guān)鍵是要加強政策資源投入，政府要舍得“花錢”，建立完善的分類收集、分類運輸和分類處理設(shè)施，保障正常運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，上海的成功無疑與強大的財力保障密切相關(guān)。各地垃圾分類法規(guī)陸續(xù)出臺，強制型政策工具廣泛使用，“火藥味”漸濃，這是改革成功必須經(jīng)歷的“陣痛”，也是克服傳統(tǒng)生活方式慣性的關(guān)鍵，而制度規(guī)范的嚴(yán)格落實則需充實監(jiān)管力量，改變城市管理部門主體單一、監(jiān)管人員不足、工作乏力的現(xiàn)狀，建立多部門分工協(xié)調(diào)機制，明確主體責(zé)任，組建專業(yè)人員隊伍，實現(xiàn)常態(tài)化、全天候監(jiān)管。同時，要給予基層群眾自治組織更多的資金扶持和政策傾斜，充實隊伍，使其在垃圾源頭分類中更好地發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用。

（三）推動隱性政績的顯性化考核

政績有顯性隱性之分，有別于顯性政績的“短平快”和易考評，隱性政績是指打基礎(chǔ)、管長遠，具有長期經(jīng)濟和社會效益的政績。垃圾分類管理投入大、時間長，收效慢，需要多任城市管理者接續(xù)奮斗，具備隱性政績特征。重顯性政績、輕隱性政績，重GDP考核、輕社會效益和環(huán)境效益考核在我國地方政府官員和組織績效考核中長期存在，“綠色GDP”制度化的考核方式正在探索中前進。2017年，領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計中增設(shè)了“生態(tài)考核”，成為隱性政績考核的標(biāo)志性事件，垃圾分類管理考核理應(yīng)納入官員績效考核體系中。《上海條例》第五十三條將生活垃圾管理綜合考核結(jié)果納入“市、區(qū)人民政府對所屬部門、下一級人民政府的績效考核內(nèi)容”，為政策有效執(zhí)行注入了“強心劑”[1]。推動垃圾分類管理績效考核從隱性走向顯性，從定性走向量化，政策工具提供了全新的視角。從強制型政策工具的使用程度可以判斷垃圾分類管理的決心意志和投入力度，是動真格還是走過場，是建立長效機制還是運動式管理。從混合型政策工具的使用可以考察垃圾分類工作開展的創(chuàng)造性和靈活性。而自愿型政策工具則體現(xiàn)了政府的宣傳效果和社會動員程度。每一種政策工具的使用會帶來具體的效果，體現(xiàn)為數(shù)字指標(biāo)，這既是政策工具可行性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也是政府組織和官員垃圾分類管理工作績效的體現(xiàn)。同時，為保證績效考核結(jié)果的客觀準(zhǔn)確，居民需參與其中并保證相當(dāng)?shù)目己藱?quán)重。

（四）久久為功需要法治力量

各項政策工具協(xié)同發(fā)揮作用需要以完善的法治為保障，避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、執(zhí)行不力甚至法律糾紛。當(dāng)前我國垃圾分類管理通常以《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》作為基本法，操作辦法散見于《環(huán)境保護法》等法律中，尚無國家層面的垃圾分類管理專項立法，執(zhí)行過程中易出現(xiàn)原則性強而針對性、可操作性弱，法律責(zé)任不明確，配套法律法規(guī)缺失等問題。國外垃圾分類開展較好的國家均有完備的立法作為保障，如日本建立了包括1部基本法、2部綜合性法律以及6部專項法在內(nèi)的法律體系，澳大利亞垃圾管理法涵蓋111項立法，其中聯(lián)邦11項，各州立法共計100項。《上海條例》之所以備受矚目，除了“嚴(yán)”之外，也在于其“廣”和“細”，即將各種社會力量和資源納入其中，為各種政策工具的作用發(fā)揮提供了詳細具體的操作辦法。鑒于此，宜加快垃圾分類管理國家層面的專項立法進程，各地按照國家立法，參照上海經(jīng)驗，完善地方法規(guī)建設(shè)，做到立法科學(xué)，有法可依。重點加強涉及混合型政策工具專項立法，改變政府單一主體治理模式，在理順和市場主體關(guān)系同時，激發(fā)企業(yè)和社會組織參與垃圾分類的積極性。宜增強立法剛性，加大違法違規(guī)處罰力度，以期達到以法去法、自覺自為的效果。需要整合執(zhí)法資源，多部門聯(lián)合建立專門的垃圾分類管理執(zhí)法隊伍，從“游擊隊”到“正規(guī)軍”，在經(jīng)費、場地、人員、時間、培訓(xùn)等方面給予充分保障，提高執(zhí)法能力，增進執(zhí)法效果。

（五）宣傳教育刻不容緩

馬克斯·韋伯認為任何一項事業(yè)背后，必須存在著一種無形的精神力量[11]。垃圾分類管理提質(zhì)增效，關(guān)鍵是要發(fā)揮人民群眾的主動性和積極性，深入而有效的宣傳教育工作至關(guān)重要。宣傳教育的最終目標(biāo)是促進垃圾分類價值認同，傳播分類知識，提高分類能力，結(jié)合當(dāng)前宣傳教育開展情況，宜在以下幾個方面持續(xù)發(fā)力。首先是高層次、高規(guī)格開展全民動員。新冠肺炎疫情防控的階段性勝利展現(xiàn)了高效的國家動員能力，也證明了價值一致條件下群眾中蘊含的巨大能量。以垃圾分類為標(biāo)志的綠色生產(chǎn)生活方式關(guān)乎全局，關(guān)系長遠，采取舉國模式廣泛動員正當(dāng)其時。其次是增強宣傳教育的持久性。念念不忘，必有回響，宣傳教育屬“慢工細活”，需持續(xù)發(fā)力，潤物無聲，杜絕一陣風(fēng)、走過場，如此才能入腦入心，外化于行，達到日用而不知的效果。再次陣地前移，從娃娃抓起。在少年兒童中持續(xù)開展垃圾分類宣傳教育，垃圾分類進教材、進課堂、進校園活動，有助于在價值觀萌芽和初步形成階段固化綠色生活理念，養(yǎng)成綠色行為習(xí)慣。然后處理好全面推進和重點突出的關(guān)系。垃圾分類宣傳教育既要“大水漫灌”，也要“精準(zhǔn)滴灌”，對受眾進行分類、采取差別化措施精準(zhǔn)開展，尤其要關(guān)注城市流動人群、老年群體等信息接收弱勢群體，確保信息對稱。最后增強危機意識宣傳教育。我國幅員遼闊，資源豐富，在注重民族自信心和國家自豪感教育的同時更應(yīng)該認識到各類資源人均占有量偏低、經(jīng)濟增長能耗偏高、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型壓力較大等現(xiàn)實問題，要更加突出危機意識和憂患意識宣傳教育，引導(dǎo)群眾客觀理性看待垃圾分類的必要性和緊迫性，凝心聚力，共抓落實。