我國小微企業發展政策體系結構與優化研究
——基于政策文本量化分析

楊凱瑞 史 可 班 昂 賀 強

（1.河南財經政法大學公共管理學院，河南 鄭州 450046；2.鶴壁產業技術研究院，河南 鶴壁 458000；3.鄭州大學第一附屬醫院，河南 鄭州 450046）

0 引言

小微企業是“小型微利企業”的簡稱，雖然體量較小，但在我國經濟發展中卻占據了十分重要的地位。小微企業不僅是我國市場經濟的重要組成部分，也在穩定就業、改善民生、促進發展等方面具有舉足輕重的作用［1］。近年來，我國不斷深入改革政府職能、優化營商環境，極大地激發了全社會創新創業的熱情，小微企業數量保持快速增長態勢，這就要求我國健全支持小微企業發展的制度體系。筆者從政策文本視角進行定量研究，以政策主體、政策工具、政策主題等為研究對象，通過對政策文本內容和外部屬性特征的實證性分析，試圖厘清中國政府支持小微企業發展政策的內在邏輯與內涵，探討其基本規律，以期為該研究領域提供基本認知和實證數據。

1 研究方法和樣本選擇

1.1 研究方法

筆者從文種類型、政策主體、政策主題和政策工具等4 個方面對政策進行解讀與分析。具體來講，一是在借鑒已有研究的基礎上，通過對政策文本的深入閱讀獲取重要信息要素，并以此設計出政策文本分析結構化編碼和分類體系（見表1）。二是為保證研究的有效度和可信度，由兩位編碼者分別根據已定義的文本分析單元對政策文本信息進行獨立抽取，并依據表1 對政策文本進行獨立編碼和標注。三是運用數據統計和量化分析的手段從上述4 個方面對我國支持小微企業發展政策文本進行全面系統的分析、解釋和預測，探討我國支持小微企業發展政策的宏觀發展趨勢。

表1 我國小微企業發展支持政策文本分析結構化編碼和分類體系

1.2 樣本選擇

本文以2003—2020 年我國政府支持小微企業發展的政策文本為研究對象，依據“權威性”“有效性”和“相關性”原則，對相關政策進行收集和篩選。具體步驟如下：①通過政府官網、北大法寶等數據庫，對國務院、各部委以及直屬機構發布的支持小微企業發展政策進行搜集；②篩選出直接包含支持小微企業發展的手段及措施的高相關性政策，對僅表達政府態度的政策不納入統計范圍，并剔除無效文本（包括政策解讀類文件、重復出現和已廢止的政策、非規范性文件）；③依據政策之間的傳承與引用關系進行回溯檢索，以避免政策收集過程中可能存在遺漏，最終梳理出148份文件。

2 我國小微企業發展政策文本的類型化分析

2.1 文種類型

如表2 所示，經過統計和分析，我國小微企業支持政策文本的文種類型可分為通知、意見、辦法等9個大類。表2顯示了我國政府支持小微企業發展的政策文種類型數量分布情況，由表2 可以看出，我國支持小微企業發展的政策文種類型豐富多樣，但數量分布存在差異，其中關于宏觀指導類與問題解決類的政策文本較多，而對小微企業發展做出具體計劃、指導、約束類的政策明顯較少。在制度環境層面上，體現為符合小微企業發展的實踐進程，注重系統的宏觀規劃、鮮少強制的法律法規等，這說明我國努力營造寬松的小微企業發展環境，對小微企業發展限制較少。

表2 我國小微企業支持政策文本文種類型統計

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段［2］，產業升級面臨著轉變經濟發展方式、優化經濟結構及轉換增長動力等諸多挑戰，但中國經濟模式的轉變有利于優化小微企業的創業生態環境，調動全社會的創業熱情，形成良好的創業氛圍，更有利于實現創業帶動就業，促進經濟又快又好發展［3］。基于此背景下，政府對小微企業的發展也格外重視，出臺了大量相關支持性的政策文件，這在一定程度上促進了我國小微企業的健康快速發展。

2.2 主體構成及發文數量

由圖1 可以看出，在我國支持小微企業發展的政策中，單獨發文的政策數量顯著多于多部門聯合發文的政策數量，共有92 項，約占政策文本總數的62.16%。聯合發文的政策數量共計56 項，約占政策文本總數的37.84%，其中又以兩個主體聯合頒布的數量居多，共26 項，占政策文本總數的17.57%，而剩余3 個及以上主體聯合頒布的文本數量分別不超過10項。

圖1 我國支持小微企業發展政策的制定主體數及相應文本數量

通過對發文主體構成及數量的統計可以發現，我國支持小微企業發展的政策涉及部門和領域均較多，充分體現了對小微企業發展支持的復雜性和重要性。但現有政策中多部門聯合發文的數量占比卻較少，這也反映出在支持小微企業發展的政策制定過程中國務院及各部委之間缺乏較為深入的合作與協調。

2.3 主題關聯性

本研究對每項政策文本均實行“雙重關聯”的原則進行標注，篩選兩個能夠代表政策文本主要內容的高頻關聯詞，然后進一步校準和分層，并進行頻數統計。具體而言，首先，本文從148 項政策中提取出296 個核心政策主題詞，并進一步統計頻次3次及以上的高頻關聯性主題詞，共計29個（見表3）。然后，依據這29個高頻關聯性主題詞對296個核心政策主題詞進行校準，發現約有271 個主題詞可被準確標注，標注覆蓋率達到了90%，可信度較高。最后，依據與小微企業發展的關聯度，將29 個高頻關聯性主題詞劃分為核心關聯（占比38.75%）、緊密關聯（占比47.60%）、一般關聯（占比9.23%）和弱關聯（占比4.42%）四個層級。

表3 我國小微企業發展政策關聯性主題詞關聯強度比例

通過對政策主題關聯性的統計分析可以發現以下2 點：①我國支持小微企業發展的政策主題覆蓋多個領域，涉及小微企業成長的全部過程。政策主題與小微企業發展聯系較為緊密，其核心關聯和密切關聯的政策主題詞約占總量的86.61%。從這些核心和密切關聯主題詞的內容上看，凸顯出小微企業是我國政府促進國民就業和創業的主要途徑，從而希望通過多種方式促進小微企業發展。②在關于小微企業的政策文本中，稅收優惠（綜合）、創新驅動等關鍵性主題詞頻頻出現，一方面表明我國不斷優化小微企業融資環境，充分釋放發展活力；另一方面對小微企業發展的關注反映了其對活躍市場、解決就業、發展經濟、促進產業結構調整等方面不可替代的作用。

2.4 政策工具使用

基于Rothwell 和Zegveld 的研究并結合功能類別［4］，依據我國支持小微企業發展的政策文本內容，筆者將基本政策工具分為供給型、需求型和環境型三大類共16個小類（見表4）。供給型工具是指政府通過提供資金、信息、技術等方式直接推動小微企業發展，具體分為教育培訓、資金投入、科技信息支持等。需求型工具是指政府通過降低企業經營成本和減少貿易壁壘等手段支持小微企業發展，以實現小微企業創業的良性發展，具體可劃分為減少貿易壁壘、示范項目、政府人才引進等。環境型工具是指政府通過優化營商環境，間接支持小微企業發展的政策，包括目標規劃、金融支持、稅收優惠等。

如表4 所示，供給型、需求型和環境型三種政策工具的使用存在明顯的差異。供給型政策工具占比超過半數，其中又以基礎設施、資金支持和教育培訓這三類政策工具為主；而需求型政策工具占比最小，不足10%，其中政府更加關注示范工程和人才引進；在環境型政策工具中，稅收優惠和監督管理這兩種政策工具使用較為頻繁。由此表明政府傾向于加強財政支持力度、培養優秀企業家與高素質經營管理人才和稅收傾斜等直接作用于發展的政策，切實促進小微企業提高成長能力［5］。

表4 我國支持小微企業發展基本政策工具分類及使用情況

通過對政策工具使用情況的統計分析可以發現，我國支持小微企業的政策工具組合類型種類豐富，在供給、需求、環境三個方面均有涉及，著重環境型政策工具和供給型政策工具的應用，尤其是環境型政策工具種類劃分較細，間接上對于小微企業優化創業生態環境、滿足環境要素需求起到了積極作用。但存在三類政策工具使用失衡現象，需求型政策工具使用明顯不足，使得整體作用強度有限，“政府補貼”的稀缺會對企業經營成本產生影響，因此進一步加強需求型政策工具的使用十分必要。

3 分析與總結

通過對我國小微企業支持政策的量化分析，探究了相關政策在文種類型、政策主體、政策主題和政策工具等方面呈現的特點與規律。

①政策文種類型呈現多樣性和強指導性。相關政策文種類型包括通知、意見、辦法等9 個大類，類型豐富，但各種類型數量分布不均，以制定規范措施的“方法類”和提出宏觀指導的“建議類”的政策文本居多，具有較強的宏觀指導性。

②政策制定主體呈現豐富性和弱協調性。我國支持小微企業的政策文本涉及的范圍廣、數量多，制定主體豐富多樣。但多數政策是由單部門制定頒布，占比高達62.16%，有多部門聯合頒布的政策文本占比37.84%。這說明我國政府部門在支持小微企業創業發展過程中協調性不強，需要進一步加強合作意識。

③政策主題關聯呈現綜合性和高契合性。政策文本高頻主題詞涵蓋多個方面，且核心政策關聯詞和緊密政策關聯詞的數量占比達86.35%，一般關聯和弱關聯的占比則相對較低，表明我國支持小微企業創業的政策文本所包含的主題內容較為全面，并與企業創業實踐具有較高的契合度。

④政策工具使用具有多元性和強分化性。供給型和環境型工具使用較多，而需求型工具使用較少，僅占比約為9.87%，且在政策細分工具中兩極分化的現象較為突出。這說明我國在支持小微企業創業發展過程中工作重點側重于提供支持其發展的資金、技術、教育培訓等要素基礎，同時注重營造良好的創業生態環境。