公路工程施工質量安全及法律風險

文/圖 北京市交通運輸綜合執法總隊十六支隊（北京市道路工程質量監督站） 薛忠軍 劉冬

公路交通作為交通運輸體系的重要組成部分,在國民經濟發展中正發揮著越來越重要的作用。截至2020年底，中國公路總里程已經達到519.81萬公里，高速公路里程16.10萬公里。交通運輸部在《公路“十四五”發展規劃》中提出，“十四五”期間，我國將新改建公路總里程30.2萬公里，其中，高速公路2.5萬公里。可見，“十四五”期間公路建設任務仍比較重，而公路工程施工質量安全是其中的重中之重。

公路工程施工質量不僅關乎政府的投資、建設單位的經濟效益，以及施工企業的市場形象,也直接影響著公路的使用性能及駕駛員的行車安全，與此同時，公路建設各從業單位和人員也承擔著相應的法律風險。因此，高質量的道路建設應該得到建設、設計、施工等各單位的高度重視。

法律法規依據及事項清單

為了更好地落實質量安全要求，履行各方質量安全職責，以北京市為例，筆者梳理了主要法律法規依據，并摘錄了相關的事項清單，主要法律法規包括《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國招標投標法》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產管理條例》《北京市生產安全事故隱患排查治理辦法》《公路水運工程質量監督管理規定》《公路水運工程安全生產監督管理辦法》《公路水運工程試驗檢測管理辦法》等法律法規及規章制度。

主要行政處罰事項清單，可在北京市交通委員會官方網站下載《北京市交通運輸行政處罰事項清單（工程質量監督管理）》查看，其中，工程質量監督管理行政執法涉及職權103項，主要包括建設工程質量、建設工程安全生產和公路建設市場等三個領域。部分有關工程質量和安全的行政處罰事項如表1所示。

表1 行政處罰事項清單（工程質量監督管理）

表1 行政處罰事項清單（工程質量監督管理）

典型案例

依據工程質量監督管理行政執法事項清單，2021年行政處罰共104件，涉及5項法律法規、12項職權。其中，涉及質量安全的主要違法行為如表2所示。

表2 行政處罰統計

表2 行政處罰統計

特別重大生產安全事故責任追責案例

2015年5月15日，陜西省咸陽市淳化縣境內發生一起特別重大道路交通事故。旅游大巴行駛至淳卜路1公里450米下坡左轉彎處時，車輛失控由道路右側沖出路面，越過路外側綠化臺并向右側翻滑下32米深的山崖，造成35人死亡、11人受傷，直接經濟損失2300余萬元。

8月25日，國務院批復陜西咸陽“5·15”特別重大道路交通事故調查報告，認定為特別重大生產安全責任事故。直接原因是大客車制動系統技術狀況嚴重不良，行經下陡坡、連續急彎路段時，因制動力不足造成車速過快，側滑失控沖出路面翻墜至崖下。間接原因包括銅川市質量技術監督局對機動車檢驗機構監督檢查不到位、銅川市公安局交警支隊履行車輛查驗職責不到位、西安市交通運輸管理處履行查處非法營運大客車工作職責不到位、西安市臨潼區交通運輸局執法行為不規范、咸陽市交通運輸局工作履職不到位等。事故調查組按照“四不放過”原則，駕駛員、西安市臨潼區交通運輸管理站等20人移送司法機關，銅川市委常委、副市長等34名地方政府及其有關部門工作人員給予黨紀、政紀處分。

陜西咸陽“5·15”特別重大道路交通事故示意圖

【分析】經查，事故發生時該路段路面寬度、彎道半徑、縱坡度、警示標志設置等主要技術指標符合相關標準規范要求。但按照淳卜路2007年改建工程設計文件，1公里365米至1公里460米應設置鋼筋混凝土城垛式防撞墻（長度95米），施工時未實施，也未通過規定程序進行設計變更。在安全防護設施未按設計施工的情況下，2008年組織并通過了項目整體竣工驗收。因此，認定咸陽市交通運輸局違反公路工程質量管理相關規定，對淳卜路改建工程驗收及質量監督工作履職不到位。

一般生產安全事故責任追責案例

某運輸公司運送鋼模板到某高速公路施工現場，私下找施工勞務方組織人員和吊車進行模板卸車作業。貨車司機將捆綁模板的鋼絲繩解開，兩名工人將固定三塊墩柱模板兩側的金屬綁帶拆除后，兩人爬到模板上方準備掛鉤，模板失穩后突然發生側滑，兩人隨之跌落，分別被兩塊模板砸壓。此次物體打擊事故，造成兩名工人死亡。

【分析】事故調查組認定，這是一起因勞動組織不合理、安全管理不到位引發的一般生產安全責任事故。勞務公司現場生產負責人王某在組織工人配合吊裝作業時，未安排信號指揮人員及安全監管人員進行現場管理，同時安排不具備相關能力的鋼筋班組工人配合吊裝作業，是事故發生的主要原因，負主要責任；勞務現場實際負責人嚴某在安排王某組織工人配合吊裝作業時，未對王某進行有針對性的安全教育，是重要原因，對事故發生負有重要責任。由區公安分局對上述二人立案偵查。運輸公司對事故發生負有主要管理責任，施工總承包單位對事故發生負有管理責任，均做出罰款的行政處罰?？偝邪鼏挝豁椖拷浝砗晚椖繄绦薪浝韺κ鹿拾l生負有管理責任，分別給予行政記大過處分、撤職并給予行政記過處分。

模板卸車作業物體打擊事故

未按照工程設計圖紙施工案例

執法人員檢查發現某公路工程某大橋鑄鐵泄水管頂部高出橋面鋪裝調平層，未按施工設計圖紙施工，違反《建設工程質量管理條例》第二十八條第一款的規定。

經立案審批、內勤調查、整改復核、案件處理和處罰決定，根據《建設工程質量管理條例》第六十四條規定，鑒于該案行為的事實、性質、情節及影響程度，依法作出行政處罰。

【分析】《建設工程質量管理條例》第二十八條，施工單位必須按照工程設計圖紙和施工技術標準施工，不得擅自修改工程設計，不得偷工減料。第六十四條，違反本條例規定，施工單位在施工中偷工減料的，使用不合格的建筑材料、建筑構配件和設備的，或者有不按照工程設計圖紙或者施工技術標準施工的其他行為的，責令改正，處工程合同價款百分之二以上百分之四以下的罰款；造成建設工程質量不符合規定的質量標準的，負責返工、修理，并賠償因此造成的損失；情節嚴重的，責令停業整頓，降低資質等級或者吊銷資質證書。

在橋梁橋面的損害中，水是很重要的因素。由于泄水孔安裝位置高于防水層，只能排出橋面積水，橋面鋪裝內部排水功能喪失。通過橋面接縫、裂縫和瀝青混合料的空隙滲入橋面鋪裝層的水，無法通過泄水孔排出。長時間的滯水使得瀝青混凝土處于飽和狀態，在車輛高速行車、溫度變化等因素的綜合影響下，造成橋面瀝青混凝土層的剝落、松散等早期損壞。同時，橋面積水也會影響車輛通行能力，特別是冬季橋面結冰會嚴重影響行車安全。泄水管安裝高程不合理，不僅會造成橋面早期損壞，降低橋梁結構的耐久性和使用壽命，而且還會危及行車安全，解決不好必將造成較大的經濟損失和不良的社會影響。

泄水管安裝未按施工設計圖紙施工

未設置明顯安全警示標志案例

2021年，執法人員對某高速公路某特大橋示證檢查，發現12號墩柱平臺處100噸履帶起重機起重吊裝未設置明顯的安全警示標志。執法人員立即要求施工作業人員停止作業，消除現場作業安全隱患。針對違法行為制作《責令（限期）改正通知書》，要求限期整改。經立案審批、內勤調查、整改復核、案件處理和處罰決定，根據《中華人民共和國安全生產法》第九十九條第一款第一項的規定，依法作出行政處罰。

【分析】《中華人民共和國安全生產法》第三十五條，生產經營單位應當在有較大危險因素的生產經營場所和有關設施、設備上，設置明顯的安全警示標志。《建設工程安全生產管理條例》第二十八條，施工單位應當在施工現場入口處、施工起重機械、臨時用電設施、腳手架、出入通道口、樓梯口、電梯井口、孔洞口、橋梁口、隧道口、基坑邊沿、爆破物及有害危險氣體和液體存放處等危險部位，設置明顯的安全警示標志。安全警示標志必須符合國家標準?！豆饭こ淌┕ぐ踩夹g規范》（JTG F90-2015）3.0.14施工現場出入口、沿線各交叉口、施工起重機械、臨時用電設施及腳手架等臨時設施、民爆物品和易燃易爆危險品庫房、孔洞口、基坑邊沿、橋梁邊沿、碼頭邊沿、隧道洞口和洞內等危險部位，應設置明顯的安全警示標志和必要的安全防護設施。

在執法檢查中發現，在施工現場出入口、基坑邊沿、橋梁邊沿、隧道洞口等危險部位，施工單位能夠足夠重視，設置安全警示標志和安全防護設施。對施工現場使用的起重機械，施工單位一般采取租賃的方式，安全管理往往以租代管，三違作業、交叉作業頻發，存在很大的安全隱患。

責任認定與風險

公路工程事故追責認定十分復雜，需要根據參建主體有無過錯，劃分相應的責任主體，進而根據不同的分工，如建設、設計、監理等單位，明確各自承擔的責任。

建設工程安全事故責任的認定

建設單位有下列情形之一的，負相應管理責任：

工程沒有領取施工許可證擅自施工;建設單位違章指揮;提出壓縮合同工期等不符合建設工程安全生產法律法規和強制性標準要求;將工程發包給不具備相應資質等級或無安全生產許可證的單位施工;將工程勘察、設計業務發包給不具備相應資質等級的勘察、設計單位;施工前未按要求向承包方提供與工程施工作業有關的資料，致使承包方未采取相應安全技術措施;建設單位直接發包的施工單位與同一施工現場其他施工單位進行交叉作業，或建設單位直接將分包工程發包給分包施工單位發生生產安全事故。

設計單位承擔事故責任的認定

設計單位有所述情形之一的，負相應設計責任或連帶責任：

未根據勘察文件或未按工程建設強制性標準進行設計，提供的設計文件不實或嚴重錯誤導致發生生產安全事故;對涉及施工的重點部位、環節在提供的設計文件中未注明預防生產安全事故措施意見;指定的建筑材料、構配件是發生生產安全事故因素。

監理單位承擔事故責任的認定

監理單位有下列情形之一的，負相應監理責任或連帶責任：

未對安全技術措施或專項施工方案進行審查簽字;未對施工企業的安全生產許可證和項目經理、技術負責人等資格進行審查;發現安全隱患未及時要求施工企業整改或暫停施工;施工企業對安全隱患拒不整改或不停止施工時，未及時向有關管理部門報告;為依照法律法規和工程建設強制性標準實施監理。

此外，公路工程實行施工總承包的，總承包單位應對施工現場的安全生產負總責。但在日常安全管理中，經常出現帶包代管或者不管等現象，對于總承包與分包方的事故責任認定，當總承包向分包方收取管理費用，分包方發生安全事故的，總承包負連帶管理責任，分包方負主要責任；當分包方不服從總承包安全管理導致生產安全事故的，由分包方擔主要責任；當總承包違法分包或轉包給不具備相應資質等級的分包方發生事故的，總承包負主要責任；當總承包在施工前未按要求向分包方提供施工作業相關資料，致使分包方未采取相應安全技術措施發生安全事故的，總承包負主要責任；當作業人員任意拆改安全防護設施發生安全事故的，由拆改人員所在單位負主要責任；由于前期施工質量缺陷或隱患發生安全事故的，由前期施工單位負主要責任。

北京市交通運輸綜合執法總隊十六支隊質量安全執法檢查

啟示與建議

態度決定工程質量安全、投入決定工程質量安全、細節決定工程質量安全。宣傳、學習、貫徹法律法規、技術標準，從而依法建設、依法施工、依法監理、依法管理。對公路工程建設來說，應對照合格的技術規范標準，結合高限的質量安全目標，通過糾正、整改，消除源頭性、過程性、工藝性、實體性的問題、隱患和風險，減少和避免不合格公路工程建設的發生，從而促進工程質量安全總體保障水平的提升。

公路工程施工質量形成于施工活動的各個階段，安全風險存在于施工活動的全過程，只有對每個階段、每個環節、每個步驟給予高度的重視，對公路工程建設全過程所涉及的質量安全風險進行識別和分析，才能真正使公路工程施工質量安全風險防范于未然。