廣東高速差異化收費政策實施效果分析

文 南粵交通汕昆龍懷高速公路管理中心 李斌 交通運輸部公路科學研究院 耿蕤 虞明遠

廣東省實施高速公路差異化收費政策已3年有余。期間，各類減免金額及其占總減免金額的比例連年發生變化，這從一定層面上反映了政策實施的客觀效果，也暴露了一些問題。

2016 年實現“縣縣通高速”、2020 年高速公路總里程突破1萬公里……廣東省作為我國第一經濟大省，以“九縱五橫兩環”為主骨架、以加密線和聯絡線為補充，形成了以珠江三角洲為核心、以沿海為扇面、以沿海港口（城市）為龍頭向山區和內陸省區輻射的快速路網。

2020年底，全國收費公路里程17.9萬公里，年度通行費總收入約為4868億元，廣東省收費公路里程1.0202萬公里，通行費收入568億元，分別占全國比重的5.7%和11.7%，穩居全國第一。同時，廣東省收費公路債務余額累計為5804億元，占全國收費公路債務累計總額70661億元的8.2%，也位居全國第一。

廣東高速差異化收費政策實施情況

廣東省現行高速公路差異化政策主要包括8種，分別是鮮活農產品綠色通道政策、重大節假日免收小型客車通行費政策、ETC用戶95折政策、四類客車降檔優惠政策、六類貨車99折政策、集團高速公路粵通卡貨車85折政策、南沙港快速路集裝箱全額免費政策、廣深沿江高速深圳段貨車5折優惠政策。

2019年至2021年各差異化政策減免額及占比情況如表1所示。受疫情及免費政策影響，2020年總減免金額較大，表中剔除了疫情免費79天的減免金額，以便與2019年和2021年同口徑對比分析。

表1 各類差異化政策優惠金額占比情況

表1 各類差異化政策優惠金額占比情況

從2021年各減免政策橫向比較來看，重大節假日免收小型客車通行費政策減免金額占比最高，約為三分之一，其次占比較高的依次是ETC用戶95折政策、鮮活農產品綠色通道政策、集團高速公路粵通卡貨車85折政策，均在15%以上。占比較低的是對某類車型、某路段的優惠政策，占比從高到低依次是四類客車降檔優惠政策、六類貨車99折政策、廣深沿江高速深圳段貨車5折優惠政策、南沙港快速路集裝箱全額免費政策等，占比均在個位數。

從各年變化趨勢來看，各類優惠政策的總金額逐年擴大，從2019年的84.21億元升至2021年的106.9億元，增長近30%。增長占總通行費的比例逐漸增大，從2019年的12.3%升至2021年的13.2%。與2019年相比，鮮活農產品綠色通道政策、重大節假日免收小型客車通行費政策、四類客車降檔優惠政策的減免金額及占比均呈下降趨勢。ETC用戶95折政策、集團高速公路粵通卡貨車85折政策、南沙港快速路集裝箱全額免費政策、廣深沿江高速深圳段貨車5折優惠政策的減免金額及占比均呈上升趨勢。尤其是ETC用戶95折政策2020年減免15.44億元，比2019年增長508.6%，翻了6倍以上，2021年也繼續呈快速增長趨勢，比2020年增長了57%。3年中，ETC用戶95折政策減免金額占比呈直線上升趨勢，從2019年的3%急升至2020年的21.1%，2021年又漲至22.7%，占總收入的比例從0.4%上升至3%，主要是由于撤站導致ETC用戶量快速增長所致。

集團高速公路粵通卡貨車85折政策2019年的減免金額為10.45億元，2020年為6.52億元，比2019年下降37.6%，主要是因為疫情影響下，相關交通量有所減少所致。2021年又增至16.4億元，比2019年增長57%，且集團高速公路粵通卡貨車85折政策減免金額占總減免金額的比例從2019年的12.4%增長至2021年的15.3%，占總收入的比例從2019年的1.5%上升到2021年的2%，主要是由于ETC用戶的增加和集團高速公路粵通卡貨車85折政策路段增加的雙重因素所致。

廣東省差異化收費效果評估

廣東省高速公路差異化收費政策實施以來，在取得良好社會效益的同時，也暴露出了一些問題。

差異化收費政策更加充分地發揮了高速公路帶動地區經濟社會發展的作用，特別是推動了鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接，推進了物流運輸轉型，提高了專業運輸效率，貨車ETC的發行量穩步上升。

帶動南沙自貿區等地經濟社會發展

廣東省實施南沙港快速路集裝箱全額免費政策以后，2021年南沙港集裝箱通行費免費金額為1.06億元，占總通行費的0.13%，占總減免金額的0.99%，與2019年、2020年相比，占比逐年升高，有效促進了南沙自貿區發展和粵港澳大灣區建設。

推動鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接

在粵北、粵東、粵西偏遠地區因地制宜實施差異化優惠政策，能有效促進貧困地區的經濟發展，鞏固脫貧攻堅成果，助力鄉村振興戰略。2021年7月起，廣東省新增梅州至平遠高速公路等15個路段實施差異化收費政策——合法裝載貨車使用粵通卡ETC支付通行費可享受85折優惠。該15個路段總里程達1101公里，范圍覆蓋粵東、粵西和粵北。2021年7月至12月，該15個路段已減免686萬車次，減免金額達到3644萬元，占該15個路段總通行費收入的3.6%，占貨車收費總收入的8.1%，車流量提升至219.73萬次，漲幅為9.21%。

推進物流轉型與提高專業運輸效率

一系列貨車優惠政策為促進物流業降本增效、引導物流企業轉型升級提供了強力支撐，有效提高了廣東省專業運輸效率。人們因此更實在地享受到了高速公路改革發展的紅利。2021年，六類貨車99折政策共優惠1.0786億車次，優惠金額達到2.39億元，廣深沿江高速深圳段貨車5折優惠政策減免金額為1.5億元，占總通行費的0.19%，占總減免金額的1.43%，與2019年和2020年相比，占比逐年升高。

ETC發行量上升貨車使用率快速增長

2019年以來，廣東省實施多項措施，提高了ETC的使用率。同時在ETC用戶95折政策和集團高速公路粵通卡貨車85折政策的影響下，2019年至2021年期間，粵通卡客、貨車發行數量逐年上升，貨車的增長速度快于客車。粵通卡客車發行數量年增長率分別為5.7%和5.9%，貨車發行數量年增長率分別為14.5%和23.6%。

2021年6月至7月，廣東省15條新增粵通卡貨車85折高速公路優惠前后車流量對比情況。

新增85折政策車流吸引作用微弱

2021年6月，廣東省新增的15條實施差異化收費政策的高速公路車流量為201.2萬次，占當月廣東全省高速路網車流量的1.69%，7月份實施集團高速公路粵通卡貨車85折政策后，該15個路段的車流量提升至219.73萬次，漲幅為9.21%；車流量占當月廣東全省高速路網車流量的比例升至1.75%。

從各貨車收費車型來看，廣東省新增的15條差異化收費高速公路，優惠前后的車次變化普遍大于全省路網的車次變化，除了貨4的車次變化與該車型在廣東省總車次中的變化相比略有下降，貨1、貨5、貨6的漲幅都比較大，且比全網的同類車型流量漲幅更大，說明集團高速公路粵通卡貨車85折政策僅在一定程度上吸引了貨1、貨5、貨6等車型。但總體來看，較之全省路網車次的自然增長幅度，集團高速公路粵通卡貨車85折政策帶來的誘增車流量增長幅度為3.1%，吸引效果并不明顯，遠低于收入平衡點（17.5%），導致通行費收入凈損失。

綠通預約率較低通行效率提升不大

2021年廣東省高速公路綠通預約率為1.75%，預約比例較低，大部分綠通用戶尚未接受預約服務方式。已預約的綠通用戶通過收費站后仍需查驗后才可判斷是否應扣費，正常情況下現場檢驗時間約10分鐘，通行效率并未有效提高。

根據綠通預約服務的操作規程，入口收費站需要設置一條兼具通行登記功能的車道，同時單次查驗需兩位查驗人員參與，一名查驗，一名復核，另需單獨安排至少一人負責綠通查驗數據的后臺稽核，增加了路段運營公司系統改造投入和人員投入等成本。

表2 2019年-2021年客貨車粵通卡發行數量

表2 2019年-2021年客貨車粵通卡發行數量

廣東交通集團經營性公路償債備付率和利息備付率

鮮活農產品綠色通道政策的實施并未達到讓農民有個好售價、市民享受較低購買價格的預期目的，甚至還導致了非運送鮮活農產品車輛的車主想方設法采取各種手段假冒鮮活農產品車輛，偷逃車輛通行費，給公路運營企業帶來不必要的通行費損失和管理負擔。

企業償債能力雪上加霜

根據廣東交通集團有限公司（以下簡稱“廣東交通集團”）各經營性高速公路路段2021年的經營數據，分別測算償債備付率和利息備付率兩個指標，衡量企業債務償還能力。

廣東交通集團經營性公路償債備付率大于1.3的項目僅占總項目的三分之一，三分之二以上的經營性路段利息備付率小于2，大部分的路段收支情況已經不能有效償還本息。造成上述情況的主要原因，一是由于廣東省路網逐漸加密，不僅高速公路里程連年位居全國第一，普通國省干線等級也在不斷提升，交通量不斷分流，對經營收入造成負面影響；二是隨著新建高速公路逐漸延伸至偏遠地區，建設成本不斷高企，單位里程貸款金額加大，資金成本較高，當期應還本付息支出上升；三是受2020年疫情影響，79天免費，總交通需求減少，防疫等經營成本上升，造成各路段財務狀況進一步惡化。

廣東省差異化收費措施建議

差異化收費政策的初心是“持續提升高速公路網通行效率，提升高速公路服務水平，促進物流業降本增效”，但隨著差異化收費政策持續深入推進，多項政策效果呈現快速遞減趨勢，高速公路經營單位持續減收，不掌握運價話語權的貨車司機也未獲利好，因此大部分差異化政策并未取得降費增效的效果。

從2021年全年總體情況來看，廣東省建設規模、債務余額、減免總金額仍將位居全國第一。未來，隨著收費里程增加、ETC推廣及貨車占比增加，現行差異化收費政策減免金額占通行費的比重將呈上升趨勢，尤其是集團高速公路粵通卡貨車85折政策，隨著貨車ETC推廣和路網里程增加，減免金額將快速增加，加劇已然嚴峻的償債壓力。

調整優化粵通卡貨車85折政策

根據《全面推廣高速公路差異化收費實施方案》的要求，“在不削弱高速公路償債能力的基礎上，探索實施適合本地特點的差異化收費模式和配套政策措施”。鑒于廣東交通集團目前的經營狀況，現行差異化政策減免金額占通行費總收入的14%左右，差異化收費政策減費效果明顯，但增效減弱，已嚴重影響到未來的償債能力。

鑒于集團高速公路粵通卡貨車85折政策是廣東省內實施的優惠范圍最廣、優惠力度最大、優惠時間最長的政策，對廣東交通集團高速公路償債能力影響較大。建議按照《全面推廣高速公路差異化收費實施方案》的要求，在定量測算評估高速公路債務的基礎上，優化調整現行集團高速公路粵通卡貨車85折政策，可僅在交通量較少的路段實施，不影響交通流量較大路段的效益。如果近期難以調整，建議廣東交通集團積極向廣東省政府申請補償政策。

采取多項措施加強ETC發行

協調銀行、物流平臺等合作方，推出適銷對路的貨車ETC產品，通過降低貨車ETC辦理門檻吸引用戶辦理，解決一直以來困擾貨車發行的瓶頸問題。

請交通運輸部路網監測與應急處置中心推動解決網約車、出租車等運營車輛及時開票的問題；進一步完善系統功能，優化用戶辦理、服務流程，加大業務線上化的推廣力度；進一步提高客服處理效率，高效解決用戶通行費及發票等方面的投訴問題。

加快廣州汽車集團股份有限公司旗下七家主機廠、比亞迪、小鵬汽車的前裝業務落實進度；研發新產品，以合作共贏為目標爭取更多銀行支持，全面開展全國發行；與汽配公司、郵政EMS共同推動4S店車輛落地加裝ETC的準前裝業務。

試行新通車道路零費率政策

目前，廣東省在建高速公路項目多在粵東、西、北等經濟欠發達地區，項目剛通車時交通流量遠小于預測流量，部分道路收費收入甚至不能覆蓋其經營成本，建議探索實施零費率政策。新建高速公路經評估交通流量較小、遠低于設計流量的，可在交工驗收合格后實施“零費率”免費通車運營，收費期限自收費起始之日起計算。

由于免費期仍會產生運營管理等費用，因此需要根據項目具體情況，精細測算零費率政策在財務上是否可行，并且更重要的是，需要交通運輸部和廣東省交通運輸廳的指導，厘清具體審批操作流程，以合理合法地用好該政策。

強化“惠顯”工作 加強用戶獲得感

調研中顯示，盡管每年廣東省高速公路各項差異化政策減免金額高達80多億元，占通行費收入的12%以上，居全國首位，并且實施減免政策對經營單位來說不但沒有減少經營成本，反而增加了經營管理投入。即便如此，從客貨車用戶角度，并沒有真切感受到降價、優惠的獲得感，反而感覺理所應當，甚至有的用戶認為實施差異化收費的路段是正常價格，正常收費的是亂收費。

究其原因，主要是因為差異化收費政策宣傳力度不夠，用戶雖然得到優惠但并不知曉。除了通過報刊等傳統紙質媒體、主線情報板、廣播電臺、短信推廣、微信公眾號、App推送等，建議通過技術手段，探索采用ETC客服公眾號、發票、優惠票據等方式，顯示差異化政策的優惠額度，使每位用戶對每次通行減免路段、減免時段，均能清晰知曉實繳費額和優惠金額，使差異化政策能夠切實被消費者感知到，以便有效引車上路。

探索高速公路“千人千策”會員服務體系

差異化收費政策的初心是“持續提升高速公路網通行效率，提升高速公路服務水平，促進物流業降本增效”。

通過對某條路、某車型、某支付方式打折優惠的差異化方式，雖然可吸引一定新增交通量，增加收入，但同時原使用高速公路的老客戶也享受了折扣，又損失了一部分收入。因此，由于公路運營者無法精準識別新增客戶，只能對某一類型客戶全面打折，這種較為粗放的打折方式，只能是“吸引一千，自損八百”，甚至是“吸引一百，自損八百”的后果。然而，ETC推廣及地圖導航、貨車平臺等方面的發展，為精準識別客戶提供了可能性，從而可以根據用戶行駛量和出行偏好等大數據，制定更加精細化的差異化收費策略。高速公路經營需要以用戶需求為中心，用精準營銷思維，吸引、留住更多用戶。目前，陜西、新疆等省份已在探索建立高速公路會員服務體系，最大限度引車上路。

廣東省可充分利用1萬多公里的高速公路網絡、已建立的聯網收費系統和ETC用戶服務體系，探索在廣東全網或廣東交通集團所屬路段實施高速公路會員服務體系，采用積分制，對價格敏感的用戶按里程、頻次優惠；對價格不敏感的用戶，可為其制定服務區消費、旅游、特產等打折或積分換購等制度，甚至將高速公路里程積分嫁接到應用更廣泛的商業積分平臺，例如銀行信用卡、電信、商通等積分平臺，最大程度改善高速公路服務水平，最大限度吸引和留住每一位用戶，最大可能提升高速公路效益。