法律監督的時代新篇章

文/上海市人民檢察院研究室

在中國共產黨成立100周年、黨絕對領導下的人民檢察制度創立90周年之際，中共中央專門印發了《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），這在黨的歷史上是第一次，充分彰顯了以習近平同志為核心的黨中央深入推進全面依法治國的堅定決心、對完善黨和國家監督體系特別是檢察機關法律監督工作的高度重視。

為深入貫徹落實《意見》，2022年5月，上海市人大常委會出臺了《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的決定》（以下簡稱《決定》），從地方立法層面，支持和促進檢察機關加強新時代法律監督工作。這是《意見》印發后省級人大常委會出臺的首個相關立法性文件。

《決定》出臺的背景及緊迫性

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法律監督工作，習近平總書記多次作出重要指示，深刻闡明檢察機關法律監督的憲法定位、主要職責、基本任務，構成了習近平法治思想的重要組成部分，為新時代黨的檢察事業創新發展提供了根本遵循。在中央推進全面深化改革的藍圖擘畫下，國家監察體制改革、司法體制改革等疊加推進，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）帶領全國檢察機關深入推進系統性、整體性、重塑性的內設機構改革，形成刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”法律監督新格局。與人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面新需求相比，檢察機關還存在“四大檢察”發展不夠全面、法律監督意見剛性尚有不足等亟待解決的問題，迫切需要在立法機關支持監督下，補齊短板、破解難題，書寫新時代法律監督新篇章。

《決定》起草原則與主體框架

《決定》的起草原則主要包括：首先，堅持對標對表。對標《意見》，圍繞上海市委貫徹落實《意見》的重點措施，既不照抄照搬，也不過細過具體，在法律框架下提出加強法律監督工作的舉措。其次，注重問題導向。聚焦影響法律監督工作發展的深層次問題，著眼破解檢察監督意見采納率有待提高、執法司法監督制約還需健全等問題，落實配合義務、支持協作等滿足法律監督需要的機制性要求。再次，突出地方特色。結合上海特點和需求，因地制宜發揮地方立法的補充、先行和創制作用，固化上海金融、知識產權、未成年人檢察特色經驗做法，納入上海首創的行政檢察監督工作協調機制。最后，體現科學立法和民主立法。立法調研組廣泛聽取各個層面、各方主體的意見建議，就涉案企業合規考察結果作為行政處罰從寬的酌定情節、公益訴訟資金專門賬戶等問題反復協調，促進達成共識。

《決定》共二十一條，分為五部分：一是明確總體要求和工作定位（第一、二條），圍繞新時代對檢察機關法律監督工作提出的要求，明確法律監督履職盡責，為大局服務、為人民司法的責任和擔當。二是細化刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”法律監督舉措（第三至六條），形成有力的監督制約體系，確保人民代表大會制度之下授予不同機關的國家權力得到依法、規范、統一行使。三是體現上海市重點領域法律監督特色（第七至十一條），對金融檢察、知識產權檢察、未成年人檢察以及服務保障國家戰略實施等制度機制作出規定，加強對突發事件應對處置的法治保障。四是落實對法律監督工作的支持保障（第十二至十八條），對執法司法機關及其他社會各界支持配合法律監督作出規定，對檢察機關加強社會治理、檢察協作以及隊伍建設等提出要求。五是加強對法律監督工作的內外部監督制約（第十九、二十條）。第二十一條規定施行時間。

特點：將“檢察擔當”納入新時代語境

上海市檢察機關將抓住黨中央印發《意見》的重大契機和市委、市人大重視支持的大好形勢，認真貫徹執行《決定》，履職盡責，堅決扛起法律監督政治責任、法治責任、檢察責任。

《決定》是適應新時代檢察工作發展，聚焦新時代、順應新趨勢、體現新作為、彰顯上海特色的地方性立法 （圖/視覺中國）

第一，正確把握檢察機關定位。《意見》開篇對檢察機關作了四個方面的定位：即人民檢察院是國家的法律監督機關，是保障國家法律統一正確實施的司法機關，是保護國家利益和社會公共利益的重要力量，是國家監督體系的重要組成部分。《決定》立足四個定位，對上海市檢察機關在新時代強化檢察擔當和檢察作為提出更高要求。

第二，為大局服務，為人民司法。與2009年《決議》相比，《決定》強調檢察機關應積極投入更高水平“平安上海”建設，切實保障國家戰略在上海的實施，加強民生司法保障，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。《決定》就檢察機關服務保障浦東打造社會主義現代化建設引領區、中國（上海）自由貿易試驗區和臨港新片區、虹橋國際開放樞紐建設，以及深化長三角區域檢察協作等作出規定。

第三，構建“四大檢察”法律監督格局。“四大檢察”工作格局在《決定》中得到確認，上海市檢察機關將積極貫徹落實：刑事檢察方面要加強履行偵查、審查逮捕、審查起訴、提起公訴等職能，依法對刑事立案、偵查、審判、執行和監管執法加強法律監督；民事檢察要加強對生效民事判決、裁定以及民事審判、執行等活動的監督，增強類案監督質效，加強虛假訴訟監督，依法履行支持起訴職責；行政檢察要通過“一手托兩家”——既監督法院公正司法，又促進行政機關依法行政，加強行政爭議實質性化解工作，提升法律監督質效；公益訴訟檢察要對社會公眾期待的保障公共利益的需求有更多的回應，進一步加大公益保護力度。

第四，強化上海市特色領域法律監督工作。對接上海城市特點，上海市檢察機關在全國率先探索未成年人檢察（35周年）、金融知識產權檢察（10周年）等特色檢察工作，形成了行之有效的經驗做法，《決定》予以固化。上海市檢察機關將以此為契機，加強改革系統集成。如，結合浦東新區打造社會主義現代化建設引領區的法治需求，支持浦東新區人民檢察院在優化法治化營商環境、保障金融創新、加強知識產權保護、拓展公益訴訟案件范圍等方面率先突破。又如，上海在全國首創行政檢察監督工作協調機制，已在16個區實現全覆蓋，檢察機關將推進行政檢察協調機制實質化運作，凝聚合力，加強與行政執法單位的協作配合，助推法治政府建設。

第五，堅持依法能動履職。依照《決定》，對案件進入檢察環節的，檢察機關要以求極致的精神，努力實現辦案最佳效果。如，涉案企業合規改革是最高人民檢察院部署的一項集末端處理與前端治理于一體的履職創新，上海市檢察機關深化涉案企業合規改革，規范第三方監督評估機制，推動刑事司法、行政執法對合規考察結果的效力共認。又如，在推進公益訴訟中，針對公共利益受損后修復需要大量資金，而實踐中對公益訴訟資金未設立單獨賬戶的情況，《決定》規定，各級檢察機關設立公益訴訟資金專門賬戶，用于存放公益損害修復費用、賠償金，依法統籌用于公益保護。

第六，深入貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策。當前犯罪結構發生變化，重罪比例下降，輕罪迅速增加；自然犯比例下降，法定犯比例上升。2021年上海市認罪認罰從寬適用率88.6%，逮捕的必要性和緊迫性大大減弱，不進行羈押也能保證訴訟順利進行。上海市檢察機關將根據《決定》，嚴格、準確、規范把握逮捕、起訴、羈押的法定條件，將刑事強制措施、刑事追訴控制在合理且必要的限度內，降低訴前羈押率，提高不起訴適用率，運用信息化核查手段，規范非羈押性強制措施適用，實現懲罰犯罪與保障人權的最佳平衡，最大限度發揮刑事司法對社會和諧穩定的促進作用。