地方法治創新的新基點

文/張亮

實現檢察機關的有效監督，亟須多方的積極配合 （圖/IC photo）

2021年6月15日，黨中央專門印發的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），是中共中央第一次頒布關于人民檢察工作的綱領性文件，具有大局觀念、全局意識、重大意義，除了要求檢察機關充分發揮法律監督職能作用之外，亦在全面提升法律監督質量和效果方面強調了組織合作與保障。《意見》是中央加強法律監督工作的重要信號，也是地方進一步創新地方法治工作、完善監督體系的新基點。下一階段，將對地方檢察監督的理念、制度、能力提出更高的要求。上海市人大常委會近期審議通過的《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的決定》（以下簡稱《決定》）著力于進一步探索地方檢察監督實施中的諸項合作、配合與保障機制，可謂恰逢其時，為全面推進依法治國提供了寶貴的地方經驗。

檢察監督是地方法治創新的新基點

《意見》充分彰顯了中央加強檢察機關法律監督職能的決心，明確人民檢察院是國家的法律監督機關，是保障國家法律統一正確實施的司法機關，是保護國家利益和社會公共利益的重要力量，是國家監督體系的重要組成部分，在推進全面依法治國、建設社會主義法治國家中發揮著重要作用。當然，在現行制度框架下，以檢察監督為基礎的地方法治創新仍有很大空間：一方面，由于檢察監督涉及諸多國家機關的權力競爭、分工以及政治任務保障，僅靠檢察系統自身難以充分深入推動這項工作；另一方面，在加強地方法治建設的過程中，檢察監督并不追求對抗狀態，政府、法院以及相關監督對象既要加強主動接受監督的法治意識，也需要這種外部監督來確保依法行政、依法審判以及政令一致。可以說，要實現檢察機關的有效監督，亟須多方的積極配合，不斷增強監督合力與實效。

《意見》勾勒了檢察機關法律監督職能的頂層設計，為法律監督制度改革的突破口指明了方向，更深入、更具體的制度設計還要逐步完善。因此，通過地方立法為檢察法律監督的各項實施措施提供保障，就顯得尤為重要。2020年6月18日上海市人大常委會通過了《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》，對依法開展檢察公益訴訟工作起到了巨大的支持作用。此外，本次《決定》的推出既對改革保障、應急法治、區域檢察等方面作出了先行先試的重要創新，也對檢察監督與政府內部層級監督的銜接、檢察調查措施的統一保障、檢察建議的效力強化、檢察監督與監察監督的協同等傳統機制作了進一步深化。

檢察監督與政府內部層級監督的銜接機制

如何有效推動實現重點領域檢察監督與政府內部層級監督的銜接，集中地、有針對性地推動監督合作的整體設計，形成“行政機關主動接受監督，檢察機關參與執法過程”的共治格局呢？

首先，主動擴大受監督范圍：通過與檢察機關、司法機關的充分溝通，各級政府主動將受監督范圍擴大至部分行政執法違法的高發領域；對黨委密切關注、違法問題頻出、群眾反映強烈的行政領域，應當主動提供違法線索，建議檢察機關開展專項監督工作；對有重大社會影響或案情疑難、復雜的執法活動，可以征詢檢察機關的法律意見，建議其參與監督執法過程。

其次，加強執法信息共享：通過改進與完善行政執法綜合管理的信息化數字平臺，向檢察機關開放執法信息，暢通行政檢察監督渠道；允許檢察機關依法調閱、抽查行政執法案卷，定期進行案卷質量評估，行政機關工作人員應當予以配合、協助；對于行政處罰、行政復議、行政裁決等行政決定，以及行政訴訟案件應訴、有重大社會影響的行政決策，在報送司法行政部門備案的同時，應當抄送檢察機關。

再次，深化行政檢察監督協調：由各區依法治區辦牽頭組建行政檢察監督工作小組，與檢察機關形成聯議機制，吸收有關部門負責人參與，定期召開聯席會議；若行政機關對檢察建議存有異議，可通過聯席會議進行反饋、溝通、協調；法制部門負責定期接收檢察機關梳理總結的檢察監督專報，聯系相關部門對突出的違法問題予以及時關注與排查。

檢察調查措施的統一保障機制

長期以來，三大訴訟法都規定有檢察監督的法定職權，但是對具體實施中的措施并無明確和細化。近年來，《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《人民檢察院檢察建議工作規定》等司法解釋陸續對檢察監督的實施措施予以明確細化，但是這些司法解釋中的程序性內容對其他國家機關并沒有直接拘束力，而且本應統一的內容都分散于各個領域，難免百密一疏。因此，《決定》統一規定了監督對象對檢察監督措施的配合義務尤為重要，其直接強化了檢察監督的剛性，確保了各項監督措施的實效性。具體包括：檢察機關履行法律監督職責所采取調閱卷宗材料、查詢調取信息數據、詢問相關人員等一系列調查措施時，各方主體應當予以充分配合；對無正當理由拒絕協助調查和接受監督的，檢察機關可以建議監察機關或者上級主管單位依法依規處理。

檢察建議的效力強化機制

檢察建議的剛性在于法律責任的落實，如果不能設定被監督對象的回復義務，不追究被監督者的法律責任，那檢察建議就相當于善意勸誡或者溫馨提示。若無震懾，不足以觸動監督對象，不足以調整利益、實現矯正正義。本次《決定》高度肯定了檢察建議的社會治理功能，即提高法律監督的制度實施站位，檢察建議不再限于個案違法問題，涉及健全制度、加強監管、堵塞漏洞、防范風險、履職盡責等都可以作為建議內容，甚至可以對權力腐化問題向有關部門發出檢察建議。與此同時，在程序上也對建議對象設置了回復義務。要求有關單位接到各類檢察建議后，應當及時整改、落實并回復，即使有異議，也應在規定期限內說明情況或者依法提出復議。對于無正當理由而忽視或拒不接受檢察建議的，檢察機關可以發出警告。主管機關或其上級機關根據檢察機關的警告，給予有關責任人員以批評教育或適當的紀律處分。對于因不接受檢察建議而造成嚴重后果的，在確定對有關人員的處分時，可以把拒不接受檢察建議作為處分的一個情節。此外，應將檢察建議的答復與落實情況作為部門考核與表彰的重要指標。

檢察監督與監察監督的協同機制

檢察與監察的協同機制是現階段法律監督辦案中亟須建立的，主要針對司法、行政工作人員相關職務犯罪案件的提前介入、退回補充調查和自行補充偵查等工作，涉及銜接協調、線索移送和辦案協作。當檢察監督發現有少量案件長期存有爭議，并非一般層面的法律適用問題，對此辦案檢察官應當具備一定的專業敏感性，及時發現違法違紀線索。早在最高人民檢察院、公安部等十部委《關于在查辦瀆職案件中加強協調配合建立案件移送制度的意見》（高檢會〔1993〕3號）第5條就規定：“檢察機關對經過初查或偵查，認為不需要追究刑事責任，未予立案或在立案后作出撤銷或不起訴決定的案件，可與相關單位交換意見。對認為應當追究黨紀政紀責任的，應提出檢察建議連同有關材料一起移送相應單位的紀檢監察部門處理。對其中涉及領導干部的瀆職案件，應按干部管理權限的規定，將檢察建議和有關材料移送相應主管機關處理。對需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，應提出檢察意見，移送有關主管機關處理。移送情況應向發案單位通報。”可見這里的檢察建議并非針對違法行為本身，而是針對具體違法行為的責任人以及存在的制度疏漏。