德國加速提級可再生能源立法

文/莊嘉

德國聯邦政府于2022年4月提交了旨在擺脫化石燃料、加速清潔能源發展的一系列《能源立法（草案）》

2022年4月下旬，德國副總理兼經濟與氣候行動部部長羅伯特·哈貝克對外宣稱：“日益嚴重的氣候危機與昂貴的天然氣用能成本，凸顯了淘汰化石燃料與提高可再生能源規模的必要性。”對此，德國聯邦政府內閣于2022年4月提交了旨在擺脫化石燃料、加速清潔能源發展的一系列《能源立法（草案）》），以進一步加速可再生能源電力的縱深發展，大幅提高本土風電發展的遠景目標。目前，這一攬子《能源立法（草案）》已經提交德國的聯邦議會，并按照《德意志聯邦共和國基本法》進入相應的立法程序。

《能源立法（草案）》釋放可再生能源發展的多項利好

著名法學家托馬斯·約翰遜直言：“法律是人類為了共同利益，由人類智慧遵循人類經驗所作出的最后成果。”在法的價值層面，立法機關往往會援引人民根本利益原則開展立法項目，從而平衡客觀存在的價值沖突。

在開展此次一攬子能源法案的立法項目時，德國聯邦政府首次公開承認“使用可再生能源恰恰符合當前公共安全利益的緊迫需要，將秩序價值置于自由與正義價值之前”，并在《能源立法（草案）》中明確規定，“可再生能源的使用，符合公共利益且服務于國家安全”。德國能源工業協會負責人克里斯汀·安德烈認為，“該法案提出的措施正是 業界迫切需要的，將有助于德國生產更多的可再生能源”。

細看此次德國聯邦政府提交聯邦議會的《能源立法（草案）》，我們發現德國的可再生能源將在未來10年至30年迎來井噴式發展的良機，有多項利好值得特別關注：

第一項利好是全面修改能源立法，確立可再生能源在能源發展中的核心地位。實際上，在本次《能源立法（草案）》提交之前，德國聯邦政府自2000年生效的《可再生能源法》出臺后，先后6次進行了局部修訂。在成果方面，2012年版的《可再生能源法》首次引入了可再生能源電力的長期目標，明確提出了“2050年實現80%可再生能源供電”。2021年版的《可再生能源法》則更進一步，要求所有電力行業和終端用電至2050年實現“碳中和”，并進一步增加各類可再生能源電力的裝機量。2022年4月啟動的《能源立法（草案）》則開啟了對《可再生能源法》的第7次修訂，并將修法外延擴展至《可再生能源法》《海上風能法》等5部現行的能源法律法規，意圖徹底確立可再生能源未來10年至30年間在德國能源發展中的核心地位。根據德國聯邦政府統計數據顯示，“此次立法將確保德國于2030年實現80%的電力供給來源于可再生能源發電，2035年爭取實現100%可再生能源供電”。而目前，德國的可再生能源發電僅占總發電量的42%左右，對比此前提出的“2030年可再生能源發電占比65%”的目標更是上了一個新臺階。

第二項利好是對各可再生能源發展目標進行了更加細致的法制規劃。目前，德國的可再生電力來源主要是三類，即“光伏”“生物質能”以及“風能”。

首先，在光伏領域：《能源立法（草案）》要求調整 光伏發電發展路徑、目標以及裝機量。在發展路徑上，在新增的光伏裝機中，屋頂光伏和地面光伏各占一半，且向并網的私營和公有光伏電力供應商提供一定數量的補貼。為提高參與方的多樣性以及本土居民對風能和太陽能項目的接受度，與歐盟的規定一致，德國本土能源公司將在未來5年內免除公開招標程序。在目標層面，《能源立法（草案）》要求逐步達到每年新增裝機220萬千瓦。在裝機量方面，則明確提出到2030年太陽能裝機達2150萬千瓦。

其次，在生物質能領域：《能源立法（草案）》支持高度靈活的調峰電廠使用生物質能發電，發揮生物質能作為可儲存能源的優勢，服務電力系統的整體發展。與此同時，《能源立法（草案）》計劃從2023年起，生物質能發電招標量將逐漸減少，生物甲烷發電招標量將增加到每年60萬千瓦。未來，生物甲烷將僅用于高度靈活的調峰電廠。此外，有限的生物資源未來將更多用于脫碳難度較高的運輸業、工業等領域。

再次，在風能領域：《能源立法（草案）》對德國風能的發展細分為“海上”“陸上”兩部分進行詳細規劃，不僅設立了裝機目標，還涉及相關優惠政策，鼓勵更多的本土或者外來資本進入。在裝機目標上，海上風電裝機增長采取漸進式的三步走策略，即“2030年至少達到300萬千瓦”“2035年至少達到400萬千瓦”“2045年至少達到700萬千瓦”；陸上風電則計劃保持平穩速度增長，調整陸地風力發電發展路徑、目標以及裝機量，要求逐步達到每年新增裝機100萬千瓦。

在優惠政策上，降成本、調稅收以及調整風電裝機用地三箭齊發。在降低成本方面，《能源立法（草案）》建議在已完成集中預調查的區域降低招標價值，幫助投標人申請為期20年的差價合同，同時在市場價格高漲時避免運營商超額收益。在未完成集中預調查的地區也要開展招標，以“定性標準和投標方報價”為準。定性標準包括風機發電量、簽署購電協議、與自然保護與生物多樣性保護兼容性、風機葉片可回收性四部分。在稅收調整方面，《能源立法（草案）》明確，投標付款收入的70%將用于海上風電電網征稅，20%用于自然保護，10%用于環境友好型漁業。在電裝機用地調整方面，《能源立法（草案）》建議為每個聯邦州分配2%的土地用于陸上安裝風電裝機。目前，德國聯邦各州這類用地占比平均約為0.8%。考慮到此前用地沖突阻礙了陸地風電裝機的增長，《能源立法（草案）》規定風電裝機可以在最低級別的保護區內或無線電導航裝置及氣象雷達設施附近安裝。

環保利益與公共安全利益的博弈與平衡

此次立法將確保德國于2030 年實現80%的電力供給來源于可再生能源發電，2035 年爭取實現100%可再生能源供電。

值得深思的是，根據獨立新聞機構“歐洲動態”（euractiv）報道，為掃清陸上風電大規模擴張面臨的制度障礙，德國聯邦政府在此次《能源立法（草案）》中還明確“可再生能源擴張的優先級將高于自然保護相關法規”。這也是近10年來德國聯邦政府首次將其他事項凌駕于環境保護法規之上。

雖然從公共安全利益的角度考慮，此次《能源立法（草案）》的最終目標是為了推動實現德國能源供給的獨立性，從而擺脫目前過度依賴從國外進口能源的現狀，但是，環保利益與公共安全利益的博弈依舊是橫亙在可再生能源發展前的一大難題。正如德國副總理兼經濟與氣候行動部部長羅伯特·哈貝克所言，“德國風電行業尤其面臨重重挑戰，其中包括供應鏈中斷、原材料價格上漲、零部件成本增加、熟練工短缺等。但是，德國環保組織卻始終未放棄控訴風電開發商，環保議題仍將是德國風電開發商面臨的一大難點”。

有鑒于此，德國聯邦政府在當前推行了左右兼顧的策略：

一方面，此次《能源立法（草案）》對新增的可再生能源項目審批流程將有所縮短。德國風電產業在21世紀初就實現了大規模發展。但是，由于此后德國聯邦政府陸續出臺了嚴格的自然保護法律，社會環保組織也一再以“破壞生態”為由將風電項目訴至法庭，直接導致德國風電項目審批緩慢。過去的十多年里，德國風電場建設速度遠不及預期。對此，德國聯邦政府直接明確了可再生能源擴張的優先級，簡化了許可程序，以確保 項目的快速開發和部署，并以《能源立法（草案）》修訂的方式予以固化。

另一方面，隨著歐洲整體能源困局的話題被推至民生保障的風口浪尖，以德國為首的歐盟四國推行了經濟性補貼和減稅計劃，用以應對能源價格暴漲所帶來的通脹壓力。據歐盟統計，這些計劃涉及的總金額超過了800億歐元，具體包括為企業和個人消費的燃料、電力或天然氣等提供補貼或者減稅，從而保護企業免受生產成本加大，消費者避免可支配收入下降的窘境。

誠如全球風能協會首席執行官本·巴克維爾所言：“德國聯邦政府此次《能源立法（草案）》的新政策表明，風能等可再生能源是通往更安全、更有韌性的能源系統的路徑，其將在保障公共利益中發揮越來越大的作用。”當然，此次德國立法加速提高可再生能源發展優先級的現實效果，還有待時間檢驗。