歐盟拐賣人口犯罪管控

文/夏建蘭 曹君

歐盟對拐賣人口犯罪高度重視，長期將打擊拐賣人口犯罪置于歐盟政策優先事項列表之中，持續跟蹤研究并積極考慮應對策略，不斷完善立法和機制建設，在敦促歐盟成員國內化相關歐盟法律的同時，開展大量區域執法合作。

歐盟打擊拐賣人口犯罪的法律框架

在歐盟層面，拐賣人口被視為對基本權利的侵犯而被明令禁止?！稓W洲聯盟基本權利憲章》第5 條規定：“禁止進行人口販賣?！薄稓W洲聯盟運行條約》第83 條將“進行人口販賣和對婦女兒童進行性剝削”確定為具有跨境性質的嚴重犯罪；作為補充，第82 條第2 款規定了個人在刑事訴訟中的權利和犯罪受害者的權利；第79 條規定要制定確保對移民流動進行有效管理的通用移民政策，并加強預防和打擊非法移民和拐賣人口的措施。

歐盟關于打擊拐賣人口犯罪的專門立法可追溯至《歐盟理事會關于打擊人口販運的框架決定》（2002/629/JHA），其中對人口販賣罪犯的起訴是首要目標。當前歐盟在打擊拐賣人口犯罪方面適用的主要法律文件是2011 年4 月5日通過的2011/36/EU 號指令，即《反人口販賣指令》。該指令建立在《聯合國打擊人口販運議定書》和《歐盟理事會關于采取行動打擊販賣人口行為公約》的基礎上，取代了2002 年的框架決定，確定了人口販賣罪和懲罰罪犯的最低共同規則，規定了預防犯罪和為受害者提供保護和支持方面的措施，為歐盟許多打擊拐賣人口犯罪的政策和機制提供了法律基礎。此外，還有兩個法律文件對具體類型的拐賣人口犯罪作出了規定。2009/52/EC 號指令（《雇主制裁指令》）將明知第三國國民是人口販賣受害者而雇用其工作或服務的行為認定為刑事犯罪，規定了對雇主的最低制裁標準和措施；2011/93/EU 號指令（《關于打擊兒童性虐待、性剝削和兒童色情產業的指令》）將在兒童賣淫背景下與兒童發生性行為的事實定義為刑事犯罪，從而促進打擊以性剝削為目的的拐賣兒童活動。

歐盟呼吁合作打擊拐賣人口犯罪

除了對拐賣人口犯罪的認定和制裁，歐盟打擊人口販運活動的另一方面重要內容是對受害者提供保護。根據《歐盟理事會關于刑事訴訟中被害人地位框架決定》(2001/220/JHA)，刑事犯罪的受害者擁有獲取信息、獲得援助和保護、訴諸司法和獲得賠償等一系列權利。2012/29/EU 號指令確立了關于刑事犯罪受害者權利、支持和保護的最低標準，取代了2001/220/JHA 框架決定，第22 條、第23 條要求成員國應當對人口販運受害者在訴訟程序中的保護需求予以特別關注。2004/81/EC 號指令則規定了向與主管部門合作的第三國人口販運受害者發放居留證的條件，并指出應由成員國制定關于受害者進入勞動力市場的規定，以幫助其實現經濟獨立，避免重回犯罪網絡。

歐盟打擊人口販賣的配套政策及機制

（一）打擊人口販賣的專門戰略

除了完善立法，歐盟委員會還通過專門的政策文件和機制來確定歐盟的優先事項，并協調各成員國的行動。歐盟委員會于2012 年通過了第一個打擊販賣人口的專門戰略——《2012 年至2016 年消除人口販賣的戰略》，提供了關于如何執行2011/36/EU 號指令的指導方針，并確定了涉及預防人口販賣、保護和援助受害者、對人口販賣者進行刑事追究等具體措施。歐盟委員會在2017 年更新了這一戰略，確定了歐盟的進一步具體行動，以使受害者能夠更有效地行使其權利，并加強歐盟內部和外部行動的協調一致。2021 年4 月14 日，歐盟委員會通過了《2021-2025年歐盟打擊販賣人口戰略》，從預防到保護受害者，再到起訴人口販賣者并對其定罪，提出了打擊人口販賣的全面對策。

歐盟打擊人口販賣專門戰略的實施則由歐盟反人口販賣協調員負責監督，協調員的職位設于歐盟委員會內，其主要任務是協調歐盟機構、成員國、第三國和國際行動者，提高不同政策領域之間的一致性。

（二）歐洲打擊犯罪威脅多學科平臺（EMPACT）

歐洲打擊犯罪威脅多學科平臺（EMPACT）是歐盟層面打擊有組織犯罪的多學科和多機構合作工具，由成員國推動，歐盟各機構、組織提供相應支持。自建立起歷經2012～2013 年、2014～2017 年和2018～2021 年三個針對有組織和嚴重國際犯罪的政策周期，每個周期一般包括四個步驟：（1）進行嚴重和有組織犯罪威脅評估（SOCTA）；（2）歐盟理事會確定優先事項，并制定《多年度總體戰略計劃》；（3）制定并實施年度行動計劃；（4）政策周期結束時開展獨立評價，評估EMPACT 的實施成效。

打擊以各種形式的剝削為目的的人口販賣也是EMPACT 政策周期的一個優先事項。根據歐洲警察署嚴重和有組織犯罪威脅評估（SOCTA 2021）的建議，拐賣人口再次被理事會確定為2022-2025 年政策周期商定的10個歐盟犯罪優先事項之一，目標為“打擊以各種形式的剝削，包括勞動剝削和性剝削為目的的人口販賣犯罪網絡，并特別關注強迫未成年人犯罪，對未成年人進行剝削的罪犯；那些對受害者及其家人使用或威脅使用暴力，或通過偽裝使剝削正式化而誤導受害者的罪犯；那些利用網絡進行宣傳并招募受害者，并利用數字服務經紀人提供的服務的罪犯”。

EMPACT 框架下的聯合行動。2022 年3 月8日，法國邊防警察和西班牙國家警察在歐洲警察署的支持下同時開展行動，搗毀了一個販賣人口進行性剝削的犯罪網絡，逮捕13 名嫌疑人，確認了25 名來自南美的受害者，繳獲兩處總價值為34 萬歐元的房產和超過30 萬歐元的現金。調查發現，犯罪嫌疑人通過網站招募客戶，并控制網絡賬戶為受害者做廣告。該網絡成員親自或通過“錢騾”將非法收入從法國運到西班牙，在西班牙投資房地產或現金密集型行業進行洗錢。

（三）國家報告員或同等機制（NREMs）

根據歐盟理事會2009 年6 月4 日會議結論，建立歐盟國家報告員網絡或同等機制（NREMs），由歐盟成員國按照《反人口販賣指令》要求任命，負責監測國家一級反人口販賣政策的實施情況，收集國家層面和歐盟層面拐賣人口相關數據，評估拐賣人口犯罪趨勢及各國打擊人口販賣行動的成效。大部分歐盟成員國按規定建立了國家報告員制度或同等機制（例如在克羅地亞、愛沙尼亞、希臘和匈牙利等七個歐盟國家，由國家協調員承擔報告員職責），由內政部、外交部或司法部等政府部門行使相關職能，而在比利時、芬蘭、法國和盧森堡這四個國家，是由政府外的獨立機構來行使國家報告員的職責。

（四）打擊人口販賣民間團體平臺

《反人口販賣指令》強調了民間團體在預防和打擊拐賣人口犯罪中發揮的作用，并鼓勵成員國與民間團體組織展開密切合作。2013 年6 月，歐盟委員會發布了歐盟打擊人口販賣民間團體平臺，匯集了來自全歐盟和優先選擇的非歐盟國家的約100 個民間社會組織。該平臺每年定期舉行兩次會議，包括與歐盟人口販賣報告員網絡或同等機制舉行聯席會議，會議由歐盟反人口販賣協調員辦公室組織。2014 年，該平臺建成了在線電子平臺，以容納更多的參與者。

（五）歐盟機構聯絡協調網絡

2011 年，包括歐洲警察署（Europol）、歐盟刑事司法合作署（Eurojust）、歐洲警察學院（CEPOL）、歐洲庇護支持辦公室（EASO）、歐洲性別平等研究所（EIGE）、歐盟基本權利局（FRA）和歐洲邊境和海岸警衛局（Frontex）在內的七個歐盟機構簽署了一項聯合聲明，承諾根據各自主管領域在打擊人口販賣方面開展緊密合作，從搜集情報和促進販運案件的起訴，到協調成員國支持受害者和防止其（重復）受害。這一承諾在2018 年得到了延續，并新增了三個歐盟機構：歐盟自由、安全和司法領域大規模信息技術系統運行管理機構（eu-LISA），歐洲毒品和毒癮監測中心（EMCDDA）以及歐洲改善生活和工作條件基金會（Eurofound）。在歐盟委員會的協調下，歐盟相關機構開展合作，共同應對人口販賣犯罪帶來的挑戰。

歐洲警察署和歐洲邊境和海岸警衛局開展聯合行動。2021 年11 月8 日至12 日期間，29 個國家和地區參加了由歐洲警察署和歐洲邊境和海岸警衛局協調開展的行動日。超過14000 名執法人員在公路和機場針對人口販運路線開展行動，逮捕了212 名犯罪嫌疑人，并確認了另外89 名販運嫌疑人，繳獲假駕照、武器和毒品等物品。歐洲警察署協調各國警察、旅客信息部門、邊防軍和打擊人口販運的國家機構，共同在販運路線周圍建立嚴密的網絡，由國家警察和邊防人員進行路邊檢查，旅客信息部門則對航空公司的乘客進行檢查。歐盟機構、成員國國家執法部門和乘客信息部門等行為者之間合作的加強，將為今后對此類嚴重犯罪活動開展類似調查提供更多信息。

歐盟打擊拐賣人口犯罪實踐

（一）歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署發揮核心作用

作為歐盟在刑事司法合作方面的關鍵行為體，歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署在打擊拐賣人口犯罪方面發揮重要作用。2019 年，歐洲警察署啟動了一個新的業務平臺，即移民偷渡和人口販運聯合聯絡特別工作組（JLT-MS），由其歐洲移民偷渡管理中心（EMSC）協調，在充分利用移民偷渡管理中心現有政策工具和平臺的基礎上，促進制定聯合行動戰略和開展跨境行動，并支持對日益增加的更高優先級的案件開展調查，為各國執法機構提供直接的聯絡平臺，更好地進行協調與合作。

警察逮捕嫌疑人

自2005 年起，歐盟刑事司法合作署支持各成員國設立聯合調查小組（JITs），開展打擊拐賣人口犯罪行動。聯合調查小組包括兩個或多個國家的主管部門之間為開展刑事調查而達成的法律協議，小組由檢察官、執法部門和法官組成，視調查需要設定12 至24 個月之間的固定期限。歐盟刑事司法合作署對聯合調查小組提供運行、法律和財務方面的支持，并組織協調會議，設立協調中心在行動日為聯合調查小組提供實時援助。據2021 年2 月發布的《歐盟刑事司法合作署關于人口販賣的報告：最佳實踐和司法合作》，2017 年1 月1 日至2019 年6 月30 日期間，共有405 起人口販運案件被移交給歐盟刑事司法合作署，聯合調查小組也被證明是應對人口販賣最有效的工具之一。

羅馬尼亞和英國警方在歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署的支持下聯合行動。2022 年4 月27 日，羅馬尼亞警方和英國北安普敦郡警方在歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署的支持下，搗毀了一個涉及人口販運、勞工剝削和洗錢的犯罪網絡。該犯罪網絡自2018 年初開始活動，直接或通過中介從羅馬尼亞的雅西縣招募受害者。調查人員已經確定了27 名來自羅馬尼亞的受害者。執法當局在2020 年開始對這個犯罪網絡進行調查。歐洲警察署負責協調并對當地警方提供支持，向英國派遣了一名專家，實時交叉核驗行動信息。2021 年11 月，為了促進司法合作，歐盟刑事司法合作署在羅馬尼亞和英國之間成立了聯合調查小組。

（二）歐盟打擊拐賣人口犯罪面臨新挑戰

由于歐盟成員國眾多，跨境拐賣人口犯罪因巨大的利潤誘惑和寬松的邊境管控而愈顯猖獗。歐盟執行委員會于2020 年發布了最新一期關于打擊人口販賣進展報告，即《第三份關于打擊人口販賣的進展報告》，統計了2017-2018 年的數據。在兩年內，歐盟成員國登記的人口販賣受害者總數為14145 人，比上一個統計周期增加了684 人。婦女和未成年女孩一直是人口販運的主要受害者（在歐盟，女性受害者占約四分之三），性剝削是主要的販運形式。從國籍上來看，約半數受害者為歐盟公民；歐盟之外，受害者數量排名靠前的國家分別是尼日利亞、烏克蘭、摩洛哥和印度。

報告指出，盡管取得了一定的進展，互聯網等新技術的應用和新冠肺炎疫情都為歐洲打擊拐賣人口犯罪帶來了新挑戰。很多犯罪分子已經轉向線上，運用社交媒體、招聘網站等招募受害者，并在網上招攬客戶，利用現代通信技術組織受害者、進行內部溝通等，作案方式越發隱蔽。同時，新冠肺炎疫情導致的社會經濟問題，如失業，增加了弱勢群體被拐賣的風險，并且疫情也加速了犯罪活動向線上轉移。這阻礙了執法機構確認受害者，也使受害者難以向外尋求幫助。根據既定戰略，歐盟將繼續把打擊人口販賣作為政策周期內的優先事項，敦促各成員國落實《反人口販賣指令》，通過加強立法、區域合作和提供資金支持在以下幾方面開展全面行動：一是與成員國執法部門和民間組織開展預防活動，加強公司管理立法，以明確身處全球供應鏈中公司的職責，減少人口販賣需求的產生；二是密切執法、司法合作，建立專門的檢察官小組，與私營部門和數字產業開展對話，減少犯罪分子對網絡平臺的使用，增強執法、司法機構的數字能力，從線上線下打破人口販賣的犯罪模式；三是保護、支持受害者，并對其賦權：支持對受害者的早期確認和轉運，包括跨境的情景，實施重新融入和受害者賦權項目，針對專門的避難所提供資金支持；四是進一步深化國際合作，繼續推進歐盟內部的區域合作，同時基于歐盟相關的對外政策工具，加快開展與非歐盟國家和國際組織的合作，建立打擊拐賣人口犯罪的全面合作網絡。

現任歐盟反人口販賣協調員戴安·施密特

警察搜查嫌疑人住所

歐洲警察署發布烏克蘭難民遭遇人口拐賣風險預警。2022 年3 月30 日，歐洲警察署在其官網就烏克蘭難民可能遭遇人口拐賣風險發布預警通告。通告指出，逃離烏克蘭的大多數人是婦女、兒童和弱勢群體，是人口販賣犯罪網絡的理想潛在受害者，而邊境地區、接待和住宿中心以及火車站和汽車站等公共交通樞紐是犯罪高發地點。通告特別提到，由志愿者建立的，用來發布難民個人請求以獲得支持的社交媒體小組，恐成為人口販賣犯罪團伙的理想信息源。犯罪分子可能利用平臺上發布的難民及其子女的詳細信息（通常包含地點、電話號碼和照片）來篩選受害者并與其聯系。另一個風險是犯罪分子也常以志愿者身份在接待和住宿中心出現。