轉型時期湖南省礦業權收益分配激勵機制

王陽軍，羅碧華

（湖南工程職業技術學院，長沙 410151）

引言

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出，“十四五”時期要推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。當前發展綠色礦業、建設綠色礦山已成為國家礦業治理水平和治理能力現代化的重要標志。伴隨著礦業的綠色發展和轉型，在這個過程中，作為礦產資源的所有者、礦產資源勘探和開發者以及礦產所在地居民等各利益相關方如何參與到轉型時礦業權收益的分配，真正做到讓礦業轉型的發展惠及到各利益相關方，已成為重要的課題。

一、研究綜述

（一）礦業轉型方面的相關研究文獻

陳棟棟在其文章《“黑生綠”的產業蝶變——江西新余礦業成功轉型》（2019）中講述了江西新余礦業的轉型發展路徑，在面對當地礦產資源枯竭、企業經營慘淡以及國家去產能的外部政策內外雙重壓力下，企業不得不開展多元化、可持續性發展的變革。具體做法為，企業利用現有礦場、工業園和土地轉型為光伏發電，利用煤礦開發的副產品煤矸石進行制磚，做到廢物利用，變廢為寶；最后針對停辦閑置的礦場土地進行建林還耕，恢復成本較高的則積極開發房地產、工業園、旅游等多種商業業態，真正做到了傳統礦業向現代清潔能源、綠色建材和土地開發的轉型。吳芮民等在其文章《礦業城市經濟轉型的研究——以白銀市為例》（2020）中分析當前白銀市城市礦產資源發展過程中存在的問題，結合白銀市當地的產業經濟特點，從規劃礦業產業結構、加強政府引導企業自主轉型、推動城鄉一體化及人才吸引政策等方面提出了礦業城市經濟轉型的路徑。陳麗新等在其文章《綠色礦業發展示范區建設的關鍵問題研究》中研究和闡述了建設現代綠色礦業發展示范區的思路：市縣級政府做好引導，企業做好從規劃、勘查、開采、生產冶煉、廢物處理以及礦山修復等全鏈條的礦業發展綠色理念。政府通過對綠色礦業發展示范區的批準建設樹立標桿和導向作用，通過媒體宣傳推廣進一步提升綠色礦業示范區的示范和帶動作用。王黨琦等在其文章《甘肅省綠色礦山建設現狀與綠色礦業發展策略》中介紹了甘肅省作為礦產資源大省，其礦業經濟在省內經濟所占比重較高，但當前省內綠色礦業發展存在礦業結構不合理、企業技術實力有限和支持政策未能落地等情況，需從優化產業結構、加大宣傳引導、細化優惠政策及解決技術難題等方面進行綠色礦山的建設和轉型。

（二）礦業權收益分配方面的相關研究文獻

尹國平等在其文章《我國礦產資源勘查開發收益分配機制探析》中針對礦產資源價格上漲時國家收益不能增加，礦產資源價格下跌時企業的稅費負擔又不能下降，礦業的稅費、收益等不能與礦產市場相適應的現象，結合我國的《礦產資源法》和稅費租理論構建了礦產資源定價模型和礦業權評估模型，促進級差礦租在礦業權轉讓人和受讓人間合理分配。王中慶在其論文《我國礦產資源利益分配研究》（2020）中詳細論述了礦產資源利益分配在我國的發展現狀、存在的問題與不足、未來改進的措施與原則。李婷等在其文章《基于云重心Shapley 值法的礦產資源開發收益分配研究》（2020）中利用夏普利（Shapley）收益分配方法，引入風險分攤系數和生態修復等相關系數，構建了收益分配模型，以使得礦產資源收益在利益相關者中收益分配更加合理。

二、湖南省礦業及礦業權發展現狀及趨勢

（一）湖南省礦業發展現狀

湖南省礦產資源豐富，其中鎢、鉍、螢石等多個礦種保有儲量居全國首位，礦業經濟一度在省內國民經濟發展中占有重要的比重。湖南省作為礦產資源大省，自然資源稟賦優勢明顯，礦產開發總量較大。據《湖南省礦產資源總體規劃（2021—2025 年）》數據顯示，截至2020 年底，湖南省已發現礦產121 種，中型規模以上礦床占30.42%，探礦權數量759 個，采礦權數量3 564個，涉及金、銻、鉛、銅等，基本形成了鉛、鋅、錳貴金屬冶煉加工、玻璃陶瓷水泥石材生產和地熱泉水利用等為主體的格局。

（二）湖南省礦業權發展現狀及趨勢

伴隨著國內外經濟形勢的發展和國家對生態、環保的重視，我國礦業在近10 年呈現出先增后減的發展態勢。在國家礦產資源管理制度改革的大背景下，湖南省礦業發展在近10 年與國家礦業發展呈現同步發展態勢。2010—2019 年間，湖南省探礦權和采礦權的存量呈現出先增后減的態勢，其中，探礦權存量在2013 年達到峰值為714 個，2019 年最低值為242 個，降幅達66%。采礦權存量在2011 年達到峰值為6 871 個，2019年最低值為3 125 個，降幅達52%。2019 年探礦權發證機關主要為國家自然資源部11 個和湖南省自然資源廳231 個。2019 年采礦權數量為3 125 個，發證機關主要為縣級發證的采礦權2 062 個，占全省采礦權總數的2/3；其次是省級發證660 個，市級發證387 個和部級發證16 個。開采礦種中排在前10 位的主要包括建筑石料用灰巖、磚瓦用頁巖、石灰巖、煤等。采礦主要分布在湖南省14 個地級市，其中郴州、邵陽、永州、衡陽、婁底等市數量較多，占該省采礦權總數的52.6%。湖南省作為礦產資源大省，未來需進一步做好礦業權出讓工作，規范礦產開發和利用，切實保護好自然資源國家所有的權益，踐行自然資源管理“兩統一”核心職責。同時，為全面落實湖南省“三高四新”發展戰略中的先進制造業如工程機械、航空材料、特種材料和軌道交通等產業鏈生產的需求，加大礦產資源地質勘查力度，編制戰略性礦產清單，依法有序投放一批緊缺型礦種采礦權，滿足“三高”項目用礦需求，提供礦產資源的保障能力。

三、湖南省礦業權出讓收益分配模式

（一）礦業權出讓方式

礦業權出讓方式主要包括競爭性出讓和協議審批方式出讓。2019 年12 月《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（以下簡稱自然資規〔2019〕7 號）中規定，要全面推進礦業權競爭性出讓和“凈礦”出讓，限制協議審批方式出讓，鼓勵市場公平的參與礦產資源的開發。湖南省政府2016 年8 月發布的《湖南省礦業權招標拍賣掛牌出讓管理辦法》（湘政辦發〔2016〕65 號）結合湖南省內實際情況規范，明確和細化了礦業權的競爭性出讓包括招標、拍賣和掛牌的范圍、條件和實施程序。

（二）礦業權出讓收益及分配

礦業權出讓應按照兼顧礦產資源國家所有與礦產地利益原則，收益實行中央、省、市（州）、縣（市、區）按比例分享。具體分配標準則是，依據礦業權登記的單位在湖南省財政廳、湖南省自然資源廳《關于印發湖南省礦業權出讓收益征收管理實施辦法》湘財綜〔2018〕34號文規定（以下簡稱湘財綜〔2018〕34 號文）：（1）在中央和省級登記的礦業權出讓收益則是在中央、省和礦產資源所在市（縣）三方按照4：3：3 比例進行分配；（2）而在市（縣）登記的礦業權，其礦業權出讓收益是在中央和礦產資源所在市（縣）兩方按照4：6 比例進行分配，省級不參與分配。

四、轉型時湖南礦業權收益分配與激勵機制的建議

（一）礦產資源收益分配應兼顧各利益主體

礦產資源的利益主體包括有資源所有權人、采礦權人以及當地居民。其中，我國礦產資源為國家所有，并統一行使全民所有自然資源資產所有者職責；采礦權人是通過支付礦業權出讓費用在一定期限內獲得資源開采權的法人；第三個利益主體是礦產資源所在地居民，礦產資源的開發會造成生態環境的破壞，以至影響當地居民的正常生產和生活，所以需要在礦產資源開發收益中預留一部分用于生態環境補償，包括對生態環境的預防性保護、即時性修復和資源枯竭后的礦區復墾及當地居民的利益補償。

（二）適當提高礦產資源所在地收益分成

保持現有省、市（州）、縣（市、區）三級收益分配格局總體。同時，伴隨著凈礦出讓的發展趨勢，競得人進場后能直接施工，省去了原來開采前各項準備、溝通和協調工作，這部分工作轉移給了礦業權所在地方政府行政部門來完成，增加了當地政府部門的工作量，也會增加行政支出。所以，為了提升地方政府的服務效率和質量，補充行政支出，可適當提升礦業權出讓收益所在地方政府的分成比例。

（三）礦產資源收益應兼顧一次分配和二次分配

礦產資源的收益分配從一次分配入手，須克服在一次分配中不公平的因素。在不公平的前提下講效率是不合理的，所以自然資源主管部門要創造公平的市場競爭環境和機制，進一步擴大礦業權競爭性出讓的比重，在礦產資源收益一次分配中處理好公平和效率的關系。礦產資源收益一次分配主要是基于效率因素，也就是按照常規生產要素的貢獻支付報酬，主要是用于勞動力、資本、土地和企業家才能的報酬，具體指工資、利息、地租和正常利潤。

二次分配是基于資源財富共享的區域間、代際間、當地居民之間的公平分配，礦業收益當前趨勢是越來越多地分配給礦業省和礦區。這是因為，礦業省和礦區在提供礦產品的同時，其資源財富逐步減少，礦業省和礦業區成為資源財富的凈損失者。所以，在礦業收益二次分配中，在保證中央政府利益的前提下，重點向省級政府和其他地方政府傾斜。中央政府的礦業收益主要用于礦業的可持續發展如勘探、研發等，以及用于跨區域的生態環境修復、城鄉間的協調發展等。省級政府的礦業收益主要用于全省的生態環境修復、科技創新、產業轉型、基礎設施與社會設施改善、貧困區域發展補貼等，其目的是提升省域可持續發展能力以及省內區域間的協調發展。礦區留存的礦業收益主要用于礦區的再發展、礦區生態環境修復、礦區技術投入、礦區轉型、礦區居民的福利等。政府收益在中央政府與地方政府之間的再分配，最終是為了促進城鄉之間的協調發展，既避免資源型區域的過度繁榮，也避免資源型區域陷入資源優勢陷阱。具體如圖1 所示。

（四）礦山治理與轉型成果的收益分配與激勵機制

礦山開采后期特別是尾礦階段，往往伴隨著治理與轉型。治理主要是指使土壤重金屬指標達到標準后土地能夠復林、復墾、復耕，又或者是在現有礦地基礎上進行轉型，如利用現有礦地建設工業園、旅游區、房地產開發等，從而達到生態和經濟效益的雙重轉型。由此而產生的收益應做到滿足“誰投資，誰受益”的分配原則，在礦山治理環節一般都是由礦企來完成，在轉型中一般是誰投資誰收益。例如，礦企參與治理后的礦業若轉型開設新工廠等，則礦企作為轉型投資方參與到礦山治理與轉型收益分配中，如圖2 所示。

圖1 政府收益構成與二次分配

圖2 以礦企作為轉型方的礦山治理與轉型收益分配模式

另外一種情況是礦企只負責采后尾礦的治理而不參與礦山轉型的可持續發展，這時就需要當地政府進行設計評估并招商引資。圖3 為其他投資企業作為轉型方獲得治理后土地使用權所產生收益的分配模式。

激勵機制方面，首先因地制宜選取和推進治理成果收益分配模式，結合省內礦產品種、尾礦狀況及礦企意愿選擇合適治理與轉型成果收益分配模式。然后，針對一些遺留的未治理的礦山廢棄地，如果政府出資進行治理，則可結合地方城市規劃對具有商業價值的地塊提高底價，增加收益；如果投資企業進行治理則可簡化未治理礦山廢棄地先期出讓程序，適當降低出讓價格。最后，可以延長治理后土地的使用期限，鼓勵治理后礦山廢棄地流轉，以提高社會資本參與礦業投資治理與轉型的積極性。

圖3 其他投資企業作為轉型方的收益分配模式

結語

礦業經濟轉型是推動資源型城市可持續發展的重要途徑，而轉型時礦業權收益應如何分配，以真正做到讓礦業轉型的發展惠及各利益相關方，已成為重要的影響因素。所以，結合轉型時湖南省礦業的發展現狀及趨勢，從礦業權收益分配維度提出相應建議，為全面落實湖南省“三高四新”發展戰略，提供礦產資源的保障能力，促進礦業經濟健康有序發展。