不同國家托育服務治理模式的效果評價
——基于OECD家庭數據庫的比較分析

劉天子，楊立華，曾曉東

（1.首都師范大學 學前教育學院，北京 100048；2.北京大學 政府管理學院，北京 100871；3.北京師范大學 教育學部，北京 100875）

一、問題提出

“七普”數據顯示我國社會已呈現出老齡化與少子化的特征，國家出臺了“三孩”政策并輔之以配套政策作為宏觀人口政策的支持，而托育服務作為“三孩”政策的配套政策受到了政府和公眾的普遍關注，因為對于兒童的照護與養育直接關系父母的生育預期。我國托育服務供需結構長期失衡，［1］社會托育機構的供給遠跟不上托育需求的增長，導致家庭養育負擔過重，亟須以此次配套政策的出臺為契機，從國家層面進行頂層設計。有效的托育服務治理模式不僅能增加一個國家兒童的入托率與婦女的就業率，更重要的是可以釋放社會的生育壓力，提高國家整體的生育率。［2］

縱覽各國發展托育服務行業的經驗，從政府與家庭之間關系的宏觀視角來看，政府對本國的托育服務治理模式分為國家主導型、家庭支持型和自由放任型。［3］國家主導型認為托育服務是國家的一項基本公共服務，是社會福利的一項基本內容，是政府必須承擔的一項基本責任，須由政府主動積極介入并主要由政府籌措資金為嬰幼兒及家庭提供這項服務，減輕家庭的育兒成本和養育負擔。家庭支持型認為政府在托育服務中的責任主要在于支持家庭，政府認同家庭仍是照護兒童的主要場所，而政府的責任則在于保護、支持并協助家庭對于兒童的養育。自由放任型認為托育服務屬于家庭內部事宜，應由家庭承擔主要責任，政府除在解決貧困兒童基本生活問題和兒童出現被虐待情形時介入外，不承擔任何政府責任。

而發展托育服務有如下幾點社會收益已成共識：第一，解放婦女的養育壓力，使其進入勞動力市場，提高社會的勞動人口比重；第二，把兒童從家庭養育轉向社會養育，能夠打破“男主外，女主內”的既有格局，推動男女性別平等的實現；第三，發展兒童早期教育，為兒童創造積累早期人力資本的條件，減少未來社會貧困率，提升國家整體人口質量；第四，減少家庭生育壓力與養育成本，間接提高生育率與人口數量。［4］那么在以上三種治理模式中，哪種模式能夠更好地實現托育服務社會收益的預期效果?以下我們選取OECD 家庭數據庫中覆蓋到的國家為樣本，按照三種治理模式把這些國家分類，以經驗數據的形式進行比較分析，探討每種治理模式的效果，為我國的托育服務治理提供借鑒。

二、研究設計

本數據來源于OECD 家庭數據庫，該數據庫匯集了來自經合組織和外部組織內各種國家和國際數據庫的信息，該數據庫包括家庭結構、家庭勞動力市場狀況、家庭和兒童公共政策以及兒童結果四個主要維度，共70 項指標。其中家庭結構維度中包含我們所關心的生育率指標，家庭勞動力市場狀況維度中包含了我們所關心的女性就業、家庭經濟收入與教育獲得指標，家庭和兒童公共政策維度中包含了我們關心的入托率、托育服務公共財政性支出與產假福利指標。

對于三種托育服務的治理模式，我們分別從OECD家庭數據庫已完全覆蓋的136個國家（有些國家缺乏部分基礎數據，在此本文不予選?。┲姓页霾糠謱膰?，并在類型上劃分為國家主導型、家庭支持型和自由放任型。我們以OECD 家庭數據庫統計的0-2 歲托育服務公共財政支出占GDP比重作為主要的劃分標準，大于0.5%認為是以國家主導型為主，0.1%～0.5%之間認為是以家庭支持型為主，小于0.1%認為是以自由放任型為主。

在托育服務國家主導型的治理模式中，以瑞典為首的北歐國家是典型代表。北歐國家一直有著高福利的傳統，主流意識形態認為兒童代表著國家的未來，對兒童的照護和養育應交給更為專業化的政府機構，所以在瑞典大多數托育機構是公立性的，政府通過全額注資直接舉辦各類托育機構，2017年瑞典有84%的5歲兒童進入由政府舉辦的托育機構，丹麥有近50%的3歲以下兒童在政府舉辦的托育機構接受服務，［5］在OECD 家庭數據庫統計的0-2 歲托育服務公共財政支出占GDP比重前六位的國家中有五個來自北歐五國，所以北歐五國可以說是典型的國家主導型治理模式。

而在托育服務家庭支持型治理模式的代表國家中，東亞的日本與西歐的德國是典型代表。日本與我國一樣深受儒家文化的影響，家庭養育一直是其照護兒童的主要形式，但他們也認為國家也應采取各種措施緩解家庭的養育壓力，近年來日本社會老齡化與少子化加劇，日本政府下定決心加大家庭養育的支持力度，促成各類普惠性托育機構的建成，最大化減輕家庭養育的負擔，［6］所以日本是亞洲國家中家庭支持型治理模式的典型代表；德國作為西歐的主要國家，近年來逐步實施對女性勞動者友好的福利政策，通過積極的財政補貼來分擔家庭育兒成本，其中調動社會力量提高托育服務供給，政府再以民辦公助或購買服務的形式補貼各托育機構是其主要形式，2018年德國73%的兒童就讀于非營利和政府資助的托育服務機構，［7］德國也是托育服務家庭支持型治理模式的典型代表。

美國和英國則是自由放任型治理模式的代表國家。美國一直有崇尚個人主義和家庭理想的傳統，母親照護自己的孩童被認為是社會演化的基礎，而且主流意識形態認為政府不應過早拆散父母和兒童的聯結，家庭養育自己的后代有著生物學的基礎，過早干預家庭的養育方式不利于家庭的和諧和社會的穩定，所以美國政府對于托育服務的治理模式傾向于自由放任型。［8］除美國外，英國也一直保留著在托育服務領域的自由放任模式，政府幾乎不插手托育服務行業。在英國，個體經營者或小型合伙企業供給26%的學位，大型私營企業控制了57%的市場，家庭可以選擇付費去市場購買托育服務，也可以在家自行養育，［9］英國也有著明顯的自由放任型治理模式的特征（見表1）。

表1 托育服務的三種治理模式（%）

對上文提到的托育服務的四點社會收益共識，我們可以通過以下三個指標進行測量，前兩點社會收益可以用婦女的就業率進行衡量，因為女性完成就業進而實現經濟獨立是男女平等的最基本內容；社會收益的第三點可以用兒童入托率進行測量；社會收益的第四點我們以本國生育率作為衡量指標。不過，我們認為婦女就業率、入托率以及生育率雖然都會受到托育服務治理模式的影響，但三者可能會有不同的作用機制，尤其是婦女就業率可能會受到本國商業環境、經濟周期以及勞動力市場傳統等多種因素的共同影響，原因較為復雜，可能需要更為多元與深入的研究進行因果推斷。因此，本文僅以各國兒童入托率和生育率作為研究的因變量，以不同托育服務的治理模式為自變量，進而對托育服務的治理效果進行評價。

以下我們通過最小二乘回歸（OLS）和工具變量回歸（IV）兩個模型來分別考察不同托育服務治理模式對本國入托率和生育率的影響。

1.不同托育服務治理模式對入托率的影響研究

入托率可能會受到本國托育服務治理模式、家庭社會經濟背景以及國家財政投入的影響，［10］同時也會受到本國文化傳統的影響，［11］不同的文化傳統將影響微觀家庭的養育選擇：即是選擇家庭養育還是社會化托育，而文化傳統與本國托育服務的治理模式又存在相關性影響，于是最小二乘回歸會有內生性而導致估計結果有偏，為解決內生性影響，本研究利用工具變量回歸建立如下模型：

Yi為因變量，我們主要使用第i個國家2019年的入托率，該變量可以從OECD《強壯的開端》系列報告數據庫獲得；Di為核心自變量，表示第i個國家，不同的國家代表著不同的托育服務治理模式，模型以托育服務自由放任型治理模式為控制組，分別以國家主導型治理模式和家庭支持型治理模式為處理組，控制組Di賦值為0，處理組Di賦值為1。X1i、X2i為控制變量，分別表示第i個國家家庭層面的特征變量（家庭年收入、父母平均受教育年限、父親結婚時的平均年齡、母親分娩時的平均年齡）和國家層面的特征變量（當年本國GDP 和財政性托育服務經費支出占國家財政總支出的比重、每一個兒童的生均培養經費），以上兩個變量可從OECD家庭數據庫和OECD《強壯的開端》系列報告數據庫獲得。νi為隨機干擾因素。由于無法獲得各國文化特征的數據，方程（1）存在內生性問題，Di可能與隨機干擾項νi相關，本研究將運用工具變量回歸（IV）處理由于無法獲得各國文化特征數據而造成的遺漏變量誤差所產生的內生性問題。方程（2）中工具變量Zi的選取原則要求其可以影響Di，但不影響Yi，即通過影響Di進而影響Yi。為此，本研究所選取的工具變量Zi為第i個國家公立小學數占所有小學數的比例，因為托育服務雖然首先要照護與養育兒童，但同時也兼顧對兒童早期教育的職能，它與教育部門的選擇有趨同之勢，甚至有些國家把托育服務歸入教育部門形成托幼一體化管理，所以本文認為一個國家公立小學數占所有小學數的比例代表著這個國家的某種教育與文化傳統，會影響政府在托育服務治理中的模式選擇（即Di），但不會直接影響這個國家的入托率（即Yi）。通過兩階段最小二乘估計得到托育服務的治理模式對入托率的影響。

2.不同托育服務治理模式對生育率的影響研究

通過考察既有文獻得知生育率主要會受到生物因素、經濟因素、政策因素、教育因素與文化因素這五大因素的影響。［12］生物因素主要是指夫妻雙方的生育能力，此處選取女性分娩時的年齡（相比于男性，女性的生育能力往往下降得更快）和該國男性的平均壽命（代表該國男性整體的健康程度）作為衡量指標；經濟因素選取家庭本年度的收入；政策因素選取最為關注的本國托育服務的治理模式、財政性托育服務經費支出占國家財政總支出的比重與每名兒童的生均經費以及該國規定的父母產假天數總和（我們有理由相信產假福利會影響人們的生育選擇）；教育因素選取家庭平均受教育年限；文化因素反映一個國家居民的生育傳統以及對于生育的主流態度，我們仍沒有很好的數據衡量這個因素，但不考慮文化因素又會帶來不可觀測的遺漏誤差，對于不可觀測遺漏誤差的內生性問題的處理，工具變量回歸仍是最優的解決方案，本研究利用工具變量回歸建立如下模型：

圖1 工具變量模型示意圖

Yi為因變量，我們主要使用第i個國家2019年的生育率，該變量可以從OECD《強壯的開端》系列報告數據庫獲得；Di為核心自變量，同前面模型，表示第i個國家，不同的國家代表著不同的托育服務治理模式，模型以托育服務自由放任型治理模式為控制組，分別以國家主導型治理模式和家庭支持型治理模式為處理組，控制組Di賦值為0，處理組Di賦值為1。W1i、W2i、W3i、W4i為生物因素、經濟因素、政策因素和教育因素四個層面的控制變量，其中，W1i包含第i個國家女性分娩時的平均年齡和男性平均壽命；W2i包含第i個國家當年家庭年收入；W3i代表第i個國家規定的父母產假天數總和、當年本國托育服務財政性經費占GDP 比重、每名兒童的生均經費（另一個衡量指標已作為核心自變量）；W4i代表第i個國家家庭平均受教育年限。以上四個變量可從OECD 家庭數據庫和OECD《強壯的開端》系列報告數據庫獲得。νi為隨機干擾因素。由于無法獲得各國生育文化的特征數據，我們仍舊選取第i個國家公立小學數占所有小學數的比例作為工具變量Zi，因為它仍是通過影響托育服務治理模式的選擇Di來影響最終的生育率Yi。

圖2 工具變量模型示意圖

三、數據描述

1.因變量的描述性統計

以國家主導型為治理模式的國家其入托率均值明顯高于家庭支持型治理模式和自由放任型治理模式，自由放任型治理模式下的國家整體入托率最低，這與現實經驗相符合。三種治理模式按照政府對托育服務的重視程度排名依次為：國家主導型＞家庭支持型＞自由放任型。可見，入托率與政府對托育服務的重視程度成正相關，國家對托育服務的重視程度越高則國家整體的入托率越高。

而以自由放任型為治理模式的國家其生育率均值明顯高于國家主導型治理模式和家庭支持型治理模式，家庭支持型治理模式下的國家整體生育率最低，這似乎與我們的經驗相悖，一種可能的原因是政府發現本國生育率較低后才采取了托育服務的家庭支持型治理模式，而生育率的改變往往是較為緩慢的（見表2）。

表2 因變量的描述性統計

2.自變量的描述性統計

通過表3 自變量的描述性統計，我們發現在托育服務國家主導型治理模式的國家中兒童生均經費和父母帶薪休假總天數的均值遠遠高于家庭支持型治理模式和自由放任型治理模式，體現出較為明顯的福利國家傾向，平均家庭年收入、父母平均受教育年限、父親結婚的平均年齡、女性首次分娩時的年齡、男性平均壽命也都高于另外兩種治理模式下的國家，而且標準差都比較小，體現出較好的收斂與平均特征；值得注意的是在自由放任型治理模式的國家中，父親結婚的平均年齡與女性首次分娩時的年齡要明顯低于國家主導型治理模式和家庭支持型治理模式的國家，這或許與其較高的生育率有著某種隱秘的聯系，需要下文進一步的實證分析。

表3 自變量的描述性統計

3.工具變量的描述性統計

在對工具變量的描述性統計中，國家主導型治理模式的國家公立小學占比明顯高于家庭支持型治理模式和自由放任型治理模式的國家，與托育服務的治理模式之間的確存在正相關性，即政府對托育服務的重視程度越高的國家公立小學占比也越高，這與“本國公立小學占比”這一指標作為工具變量的屬性相合。

表4 工具變量的描述性統計

四、實證結果與討論

我們以托育服務自由放任型治理模式為控制組，分別以國家主導型治理模式和家庭支持型治理模式為處理組進行對比分析，試圖回答相比于政府對托育服務持自由放任的態度，到底哪種治理模式更能提高一國整體的入托率和生育率。

表5分別以最小二乘回歸（OLS）和工具變量回歸（IV）兩種模型去估計不同治理模式對托育率的影響效應。首先，比較托育服務國家主導型治理模式與自由放任型治理模式，設置治理模式為虛擬變量，其中自由放任型治理模式為控制組，設置虛擬變量值為“0”，國家主導型治理模式為處理組，設置虛擬變量值為“1”，對兩套模型進行Hausman檢驗的P值在10%水平下顯著，說明OLS回歸存在內生性影響，工具變量回歸模型可靠，我們關心的核心自變量治理模式對入托率的影響在10%水平下顯著，說明托育服務國家主導型治理模式相比于政府自由放任型而言對入托率存在顯著的影響，但同時發現影響更為顯著的是父母平均受教育年限、女性首次分娩時的年齡以及兒童生均經費的投入，三者都在5%水平下顯著，我們同時對所選工具變量進行弱工具變量的F值檢驗，F值為12，大于10的臨界點，說明工具變量并非弱工具變量。其次，再來比較托育服務家庭支持型治理模式與自由放任型治理模式。同樣設置治理模式為虛擬變量，其中自由放任型治理模式仍為控制組，設置虛擬變量值為“0”，家庭支持型治理模式為處理組，虛擬變量值為“1”，對兩套模型進行Hausman檢驗的P值在5%水平下顯著，說明OLS 回歸明顯存在內生性影響，工具變量回歸模型更可靠，而對于我們最為關心的核心自變量治理模式對入托率的影響變為5%水平下顯著，且回歸系數值比前者更大，同樣在5%水平下顯著的還有之前的三個自變量（父母平均受教育年限、女性首次分娩時的年齡以及兒童生均經費的投入），對工具變量也進行了弱工具變量的F值檢驗，F值為19，大于10的臨界點，說明工具變量并非弱工具變量。最后，通過國家主導型治理模式和家庭支持型治理模式二者與自由放任型治理模式的對比，發現在控制了其他因素基礎上，托育服務家庭支持型治理模式對國家整體入托率的提高影響更大且更為顯著，而不論在哪種治理模式下父母平均受教育年限的增加、女性首次分娩時年齡的增長以及兒童托育服務生均經費投入的增加都有助于整體入托率的提高。

表5 不同托育服務治理模式下的入托率對比

表6展示的是分別以最小二乘回歸（OLS）和工具變量回歸（IV）兩種模型估計不同治理模式對生育率的影響。首先，還是同樣以自由放任型治理模式為控制組，設置虛擬變量值為“0”，以國家主導型治理模式為處理組，設置虛擬變量為“1”，分別進行OLS 回歸和IV 回歸，對兩套模型進行Hausman檢驗的P值在10%水平下顯著，說明OLS 回歸存在內生性影響，當考察我們最為關心的自變量治理模式對生育率的影響效應時，相比于OLS 回歸，IV 回歸模型中的顯著性更高，回歸系數更大，具有同樣顯著水平的是女性首次分娩時的年齡、父母產假總天數和父母平均受教育年限，其中女性首次分娩時的年齡和父母平均受教育年限對生育率的影響均為負向，即隨著女性分娩年齡的增加和父母受教育水平的提高，二者均對生育率有一定的抑制作用，而父母產假總天數對生育率的影響為正向，我們有理由認為更多的父母產假總天數代表著更為友好的生育政策，說明友好的生育政策確實能增加整體的生育率，再對工具變量進行弱工具變量的F值檢驗，F值為11，大于10 的臨界點，說明工具變量并非弱工具變量。其次，用相同的方法考察家庭支持型治理模式與自由放任型治理模式下的生育率對比，仍然分別進行OLS回歸和IV回歸，然后對兩套模型進行Hausman檢驗，其P值在10%水平下顯著，說明OLS 回歸存在內生性影響，但是我們關心的核心自變量治理模式在兩種回歸模型下出現了負數，雖然并沒有通過顯著性檢驗，說明相比于托育服務自由放任型治理模式，家庭支持型治理模式并沒有體現出能夠提高整體生育率的效果，這也正符合我們在進行因變量描述性統計時給出的可能性解釋，即政府在發現生育率較低后才開始實施托育服務家庭支持型的治理模式，而我們的數據并沒有涉及這樣的一個時間序列上的劃分，而男性平均壽命與女性首次分娩時的年齡等生物因素對生育率的影響是最為顯著的，二者方向相異，其中后者更為顯著，說明女性分娩年齡的增加會顯著降低整體生育率，男性平均壽命的增長說明男性整體健康水平的提升會顯著提高本國生育率，父母產假總天數和父母平均受教育年限兩個自變量的影響也仍舊顯著，說明友好的生育政策不論在哪種治理模式下均對整體生育率的提高有促進作用，而父母受教育水平的普遍提高確實對整體生育率有一定的抑制作用，不過，我們對工具變量進行弱工具變量的F值檢驗時發現F值為8，小于10的臨界點，說明工具變量在這兩種治理模式的模型對比中可能存在弱工具變量風險。最后，通過國家主導型治理模式和家庭支持型治理模式與自由放任型治理模式的對比，我們發現在控制了其他因素的基礎上，托育服務國家主導型治理模式對國家整體生育率的提高影響更大且更顯著，生物因素對生育率的影響最為顯著，女性首次分娩年齡的延后確實會降低一國整體的生育率。經濟因素對生育率的影響則不太明顯，政策因素中友好的生育政策（如父母產假總天數）對于整體生育率的提升效果是明顯有效的，而教育因素中父母受教育水平的提高會對生育率產生抑制作用，說明高學歷者更不愿生育的現象確實存在。

表6 不同托育服務治理模式下的生育率對比

五、結論與啟示

關于托育服務不同治理模式的效果評價比較，有學者做過描述性的統計分析，［13］但鮮有學者通過實證研究對不同托育服務治理模式與實際效果進行因果推斷，本文意在進行這方面的嘗試：即考察各國托育服務不同治理模式對本國入托率與生育率的影響。以此為據，分析托育服務政策作為我國宏觀人口政策下的配套政策，到底什么樣的治理模式對宏觀人口政策最能起到配套支撐的作用。

通過OECD 國際調查家庭數據庫的各國數據，本文發現與政府對托育服務持自由放任的態度相比，家庭支持型治理模式更能提高本國的入托率，即政府給予家庭以必要的支持與協助、分擔家庭的養育成本，將能有效提高家庭把嬰幼兒托付給社會機構進行養育的意愿，實現社會托育率的增長。但是，如果希望通過托育服務政策的改進提高本國的生育率，那么國家主導型治理模式表現更優，即政府把嬰幼兒托育服務作為一項基本公共服務進行供應，主動介入、積極籌措資金并精準布局，這樣才能大量緩解家庭養育的后顧之憂，充分釋放家庭的生育壓力，最終實現社會生育率的提高。這對我國的啟示在于：如果通過托育服務政策的改進僅僅是緩解家庭養育壓力、實現家庭養育向社會化托育轉變的話，那么政府給予家庭必要的支持與協助即可實現；而如果希望通過托育服務政策的改進輔助于宏觀人口政策的落實，實現社會生育率的普遍提高和國家人口結構調整的話，那么政府必須要實施更加主動的托育服務治理策略，即更加積極地介入托育服務領域，在財政投入與相關政策的傾斜上加大力度，把托育服務作為一項基本的公共服務，向全社會進行福利供給。

與此同時，本文發現在影響生育率的幾大因素中，生物因素和教育因素的影響是顯著存在的，女性受教育水平的提高與首次分娩年齡的延遲之間必然存在一定的關聯，［14］都會以降低本國生育率為代價，但二者對提高本國入托率卻有著顯著的正向影響，這具有明顯的“少生優生”的色彩，這正與我國當下社會中女性受教育水平普遍提高、首次分娩年齡延遲的現狀相一致。［15］然而，生物因素和教育因素往往并不能為政府所控制，相比而言政策因素往往是政府最能控制的因素，本文研究表明友好的生育政策對于提高生育率具有明顯的作用，因此，增加產假與育兒假的天數、提高生育福利水平將有助于提升國民的生育意愿。

最后，有必要強調托育服務治理模式的政府選擇與文化傳統息息相關，其背后有著對兒童養育觀念理解的差異，而文化因素又是影響生育率的重要因素，所以通過改變托育服務治理模式實現提高社會生育率的目標往往是緩慢的（家庭支持型治理模式對生育率的影響效果不明顯可能就是這樣的原因），它需要一個重塑人們對于兒童養育觀念與養育傳統的過程，所以從家庭養育到社會化托育的轉變過程中，廣泛的社會宣傳也是政府部門必須采取的措施之一。