國際變局之下的科技創新戰略：歷史經驗、理論變革與大國實踐

余嘉俊，任星欣

(重慶大學 公共管理學院，重慶 400044)

從2018年開始，美國逐步強化對我國科技創新(Science，Technology，and Innovation，簡稱STI)的壓制態勢與打擊力度，在不斷升級貿易摩擦的同時明確開啟對我國的科技戰。雖然我國一直進行體系化、多輪次的科技創新發展規劃工作，然而這些工作并未預見到美國開啟科技戰的可能，這一突如其來的外部環境變化使我國科技創新陷入非常被動的局面。

為了應對這一國際局勢突變，我國在近三年采取了一系列應急性應對措施。然而在當前外部環境已經明確告別和平、穩定、開放狀態，轉而進入急劇變化、大國博弈、充滿不確定性的新階段的背景下，我國科技創新不僅需要在短期應對前述變化，更需要在長期盡快適應充滿不確定性的全新環境，因此在戰略層面進行體系性變革非常必要。

在這一方面，20世紀50年代美國曾經面臨與我國當下非常類似的局勢：盡管美國在“二戰”后一直保持對科技創新的大力投入，但是1957年蘇聯突然發射人造衛星，形成對美國本土的巨大威懾，一舉擊潰美國前期的優勢，在科技競賽中超越美國。這使得美國陷入非常被動的局面，危機之下美國開啟了一場長達二十年的科技創新戰略大變革，最終取得顯著成效，重新奪回科技領先優勢，贏得冷戰。這一化危為機的成功經驗非常值得我們深入分析與有效借鑒。此外，深入了解美國科技創新戰略的發展歷程與最新趨勢，對我國應對美國當前的科技打擊也非常重要。

那么當年美國在被動局面之下到底進行了怎樣的科技創新戰略變革？這一戰略變革具有怎樣的理論含義？近年來美國科技創新戰略又呈現出何種新的發展趨勢？本文將深入分析美國的具體經驗，回答上述三個問題，并闡釋其對我國的啟示。本文第一部分首先深入分析美國冷戰時期的歷史，解析美國科技創新戰略變革的具體過程；第二部分從理論層面闡明美國科技創新戰略變革的理論含義；第三部分分析美國近年來對于科技創新戰略的進一步發展，展示美國對于研判國際格局演變的重視；第四部分則在上述三方面分析的基礎上闡明對我國的啟示。

一、美國冷戰時期科技創新戰略變革的歷史經驗

本部分將對美國冷戰時期科技創新戰略的變革歷史作深入剖析，闡明美國初期科技創新的戰略偏差如何導致巨大的危機，以及美國如何修正這種偏差，建立起全新的體系。

1960年到1990年間的歷史背景與20世紀90年代之后長期穩定的國際局勢完全不同，美蘇冷戰的白熱化使得美國需要不斷強化對科技創新的投入。然而美國早期的戰略卻遭受重大打擊，美國也因此陷于危機之中。自20世紀60年代開始美國開啟了一場戰略大變革，歷經二十年取得了顯著成效，創造出相對于蘇聯巨大的科技領先優勢，其基本過程如圖1所示。

(一)冷戰初期美國的科技創新戰略

經歷“二戰”，美國政府與軍方深刻感受到科技力量對于軍事作戰的決定性意義。作為高度依賴于科學技術的軍種，美國空軍尤為重視借助科技創新來提升自身能力，因此在“二戰”結束之后以美國空軍為首的軍方便迅速開展科技創新投入的相關研究，以期為未來創造更大優勢。陸軍航空隊(當時美國空軍仍然屬于陸軍，叫做陸軍航空隊)指揮官Arnold將軍委托著名的空氣動力學家馮卡門博士召集一批科學家，就未來幾十年軍方如何把握科技發展趨勢提供建議。

正是出于此，馮卡門創立了美國空軍科學咨詢小組，寫出了著名的《走向新的地平線》(Toward New Horizons)報告，開始利用理論推導、量化模型等方法來研究中長期科技創新發展趨勢，并據此進行科技創新投入[1][2]。《走向新的地平線》被認為是那個時代美國軍方、甚至是美國政府科技創新戰略研究的典范，而馮卡門所創立的科學咨詢小組也因為科技政策咨詢的重要作用而保持下來[3]。此后，1957年馮卡門再次領導美國空軍的第二次研究，嘗試研判未來十年到三十年科技創新的發展趨勢，并且盡可能指出這些發展對于軍方的武器需求、假想敵、成本問題、制造問題的現實意義，寫出了WoodsHoleSummerStudies報告。美國軍方對此高度重視，相比前一次研究只有33人參與，這一次研究所投入的資源大大增加，共有超過300人參與[3]。

(二)意料之外的被動局面

然而接下來發生的事實卻證明這一階段的科技創新戰略并未給美國帶來競爭優勢。“二戰”結束之后迅速開啟的美蘇冷戰使得美蘇之間的科技競爭逐漸白熱化，1957年蘇聯成功發射人類歷史上第一顆人造衛星。人造衛星在軍事應用上有著極為重要的價值，蘇聯的成功意味著它離建造出運載核彈頭的洲際彈道導彈只有一步之遙，而蘇聯洲際彈道導彈一旦成功，將極大威脅美國本土。相比之下，美國前期雖然對于未來的科技創新趨勢進行了大量研究，但卻從未重視運載火箭和人造衛星的作用，也未進行相關投入，更未預見到蘇聯會在這一方面實現巨大的技術飛躍，甚至于當年完成的WoodsHoleSummerStudies報告完全沒有提及運載火箭[4]。這種對于具有戰略意義的運載火箭和人造衛星的忽視使得美國陷于被蘇聯甩開的不利處境。面對這一意料之外的被動局面，美國軍方只能接受科技落后事實，被迫作出調整，將科技研發重點轉而聚焦于追趕蘇聯的空間技術[5]。

(三)危機之下的戰略變革

上述事實使得美國政府和軍方清楚地意識到過去關于科技創新應該如何投入的研究存在明顯問題。蘇聯人造衛星事件表明科技創新的發展顯然會受到競爭對手的巨大影響，而過去的研究卻假定科技創新有著自身規律，從而難以應對形勢變化。美國軍方于1964年決定進行第三次研究，即ProjectForecast研究。這一次研究完全放棄了過去交由科學家分析科技創新自身發展趨勢的做法，而是由軍方首先對未來競爭格局演變、戰略態勢發展和潛在風險進行分析，在明確設定軍事需求和成本約束之后，再咨詢科學家團隊可能的技術選項，最終由軍方選擇特定技術來開發為武器系統[6][7]。作為一種全新的嘗試，美國軍方開始意識到軍方的需求與科技創新的自身規律同樣重要，因而這次研究的本質從過去“科技創新未來存在哪些趨勢”轉變為“未來存在對哪些技術的需求，而科技創新的發展又能夠滿足哪些需求”。

(四)美國戰略變革的進一步拓展

在此之后，1970年至1980年間接連發生的一系列重大歷史事件進一步影響了美國軍方對于科技創新應該如何投入的看法，促使美國的戰略變革進一步拓展，在研究時開始重視更多因素。這些重大歷史事件至少包括以下三方面。

第一，越南戰爭時期的反戰浪潮表明社會思潮會極大影響科技創新。社會公眾和科研人員對于科技創新用于軍事用途強烈反感，這使得美國科技研發最主要的資助者——美國政府和美國軍方不得不收縮陣線，開始變革科技創新投入，這對美國的科技創新產生了深遠影響[8][9]。

第二，越南戰爭失敗的后續效應證明國際格局演變會深刻影響美國甚至全球的科技創新發展態勢。越南戰爭最終失敗使得美國的戰略形勢急劇惡化，這直接導致了“星球大戰”計劃的出現[10][11]。作為20世紀最為重要的科技創新構想，“星球大戰”計劃改變了全世界的進程，它將蘇聯卷進了前所未有的激烈競爭之中，也孕育了冷戰結束之后逐漸興起的信息與通信技術產業革命。

第三，石油危機的沖擊證明經濟發展趨勢會深刻影響科技創新發展趨勢。高油價極大地打擊了美國的工業生產，整個經濟體系陷入了長達十年的前所未有的滯脹之中[12]。這些變化開啟了美國產業體系的大規模調整，汽車等產業就此喪失競爭力，一些新產業則開始飛速發展[13]。這種變化進而深刻影響了美國的科技創新。

上述重大歷史事件促使美國軍方開始考慮國際格局演變、經濟發展趨勢和社會思潮對于科技創新的影響，強調全面分析影響科技創新的各種因素，闡明它們現存趨勢、未來可能和深嵌其中的不確定性，并據此建立應對各種可能的系統性措施。

這種變化非常明顯地體現在1985年美國軍方進行的第五次研究中，即ProjectForecastII研究。相較于1964年的ProjectForecast研究由軍方自身對競爭格局演變、戰略態勢發展和潛在風險進行分析的做法，這次研究則改為邀請大量外部的研究者、工業專家和智庫參與其中，從而更為全面、更為系統地分析各類因素對于科技創新的影響。這次研究共收集了2000多條專業意見，其中900條源于軍方內部、1100條則來自軍方之外的專家與智庫。同時，該研究明確強調未來發展趨勢所存在的不確定性，棄用過去直接選定技術方向的做法，轉為提出應當發展多種技術方案，從而建立應對各種可能的多種技術儲備。為此，該研究最終提出了多達70項應當給予資助的技術選項，包括基于知識的電腦系統、超結構材料、反質子武器等，這些技術選項隨后全部獲得資助從而進入開發流程中[14]。

(五)化危為機，美國戰略變革帶來的顯著成效

上述的ProjectForecastII研究很好地反映了美國科技創新的戰略變革，即從過去強調科技創新自身規律轉變為系統性闡明影響科技創新的各種因素，全面思考政策決策所必須面對的各種可能，進而提出應對未來潛在變化的體系性措施。20世紀80年代，通過戰略變革確立的新體系很好地適應了冷戰格局之下頻繁變化的國際局勢，它所提出的科技創新的體系性措施有效地應對了外部環境變化的各種沖擊，保障了美國科技創新的穩定發展，使美國逐漸擴大對蘇聯的領先優勢。在美國贏得冷戰之后，這些體系性措施進一步爆發出巨大的科技潛能，助推美國在20世紀90年代開啟一場新的技術革命。這些歷史事實很好地證明了美國所建立的新體系的巨大成效。

最終來看，ProjectForecastII研究標志著美國完成了科技創新戰略的變革，從根本上解決了美國冷戰初期所存在的明顯問題，能夠較好地防范和應對潛在風險與意外沖擊，極大地提升美國科技創新投入的有效性，使美國再次牢牢占據科技創新的全球領先地位。

二、美國科技創新戰略變革的理論含義：從線性觀走向動態演化觀

從美國前兩次的TowardNewHorizonsWoods和HoleSummerStudies研究，到1964年的ProjectForecast研究，再到1985年的ProjectForecastII研究，美國科技創新戰略變革的背后是一場深層次的理論大變革。

(一)美國冷戰初期的科技創新“線性觀”

美國軍方科技創新在冷戰初期的做法，在理論層面體現為一種“線性觀”，即強調尋求科技創新的自然規律，加以利用從而得出科技創新的未來趨勢[3][15][16]。美國軍方的前兩次研究，即TowardNewHorizons和WoodsHoleSummerStudies研究都是如此。這種線性觀在方法論上具有鮮明的特征，依賴于理論推導、量化模型、趨勢外推等方法來研究科技創新的自然規律并作出預測，具體如圖2所示。

然而1957年蘇聯人造衛星事件和20世紀70年代的一系列歷史事件證明這種線性觀存在根本缺陷，科技創新除去自身規律之外還受到大量其他因素的影響。比如1957年蘇聯人造衛星事件背后的“大國科技創新競賽”即會從根本上改變科技創新的未來趨勢。具體來看，科技創新投入的本質是通過針對性措施加快或拓展科技創新的發展，以期挖掘出更大的應用潛力或者在更近的未來實現其應用潛力。然而在美蘇不斷強化科技創新投入、從而開展“科技創新競賽”的情況之下，科技創新投入的相關決策已經不可能停留在對于所有科學研究和技術開發領域進行普遍性投入，而必須進行戰略性的資源分配，將資源聚焦于更為重要和更具潛力的領域，從而在科技競賽中贏得優勢。這就要求科技創新投入的相關決策，必須研判哪些領域更具戰略性意義，預判哪些領域更具突破的可能性，以及競爭對手又會在哪些領域進行重點投入，并據此進行資源分配。通過這些研判與預判，當下的投入才能更為有效地轉化為未來優勢，從而在競賽中爭取領先。這正是蘇聯人造衛星事件給美國科技創新投入所帶來的本質性變化[17]。

(二)從“線性觀”到“動態演化觀”

歷經二十年時間，美國完成了關于科技創新的戰略變革，這一變革的本質體現為：要想實現科技創新的平穩發展，便需要有效應對影響科技創新的潛在風險和意外沖擊，這需要系統性闡明影響科技創新的各種因素。這一變革本質對應著科學社會學和演化經濟學所闡釋的科技創新的“動態演化觀”。具體來看，從20世紀80年代開始，逐漸興起的科學社會學(sociology of science)和演化經濟學(evolutionary economics)更為深刻地揭示了科技創新的本質：科技創新的發展過程既是一個人類發現自然規律的過程，更是一個社會互動的過程，科技創新扎根于復雜的社會體系之中，人類的政治、經濟、社會活動都會極大地影響科技創新過程中的價值評判、開展形式和資源投入等等[18][19]。因此，科技創新并非是一種線性過程，而是人類社會體系中各種因素相互影響、不斷互動，作為一種復雜過程動態演化的結果。

因此，在“動態演化”之下，影響科技創新的因素除去科技創新自身規律之外，還應該包含以下三點。

一是對于國際格局的演變趨勢、戰略競爭對手的潛在行動、突發事件的可能性及其風險的研判。這些因素將在很大程度上影響一個國家的安全態勢，從而極大地影響經濟社會體系的方方面面，尤其會影響對于科技創新的價值評判和資源投入。

二是對于經濟發展趨勢之下可能出現的環境、資源、人口、公共衛生等現實約束的研判。它們將影響人們對于技術效用的評判標準，進而影響當下的科技創新。

三是對于社會思潮演變趨勢的研判。它們將改變社會成員的生活方式和社交方式，從而影響社會偏好，進而影響科技創新。

在明確上述因素的基礎上，關于科技創新的戰略決策則應該闡明這些因素的現存趨勢、未來可能和深嵌其中的不確定性，從而得出多樣化的發展路徑，推導出具備多種可能性的未來圖景(scenarios)。基于這些可能的發展路徑和未來圖景，當下決策需要為未來儲備多種選項，建立系統性的應對方案，而非選擇某一單一路徑。這正是美國通過變革所建立的新體系的運作方式，具體如圖3所示。

三、近年來美國科技創新戰略的進一步發展：理論基礎與具體實踐

近年來美國科技創新戰略依然在不斷發展，其中一個重點即是更加重視對于國際格局演變的研判，系統性闡明其對美國科技創新的潛在影響。本部分首先分析相關的理論基礎，再通過典型案例來說明美國如何開展具體實踐。

(一)理論基礎

國際格局演變對于科技創新的影響視一個國家所處的外部環境不同以及一個國家在國際體系中的地位高低，其影響程度有明顯差異。當一個國家長期處于較為穩定的外部環境時，國際格局演變的影響可能并不重要，因此科技創新戰略會更多聚焦于經濟發展、社會演變等因素，具體如圖4所示。

然而當一個國家所面臨的外部環境處于持續動蕩之中，或者一國在國際體系之中居大國地位，需要面對較大的安全壓力，那么在科技創新戰略中，相對于經濟發展、社會演變等因素，國際格局演變則具有更基礎性層面的影響。其原因在于國際格局演變所帶來的國家安全態勢變化將會不可避免地沖擊該國的政治經濟體系，從而改變政治格局、經濟發展和社會偏好，最終極大地影響該國的科技創新。一個典型例子即是我國當前面臨的中美博弈對于科技創新所產生的巨大影響。

因此，對于國際體系之中的大國而言，高度重視國際格局演變，系統闡明其對于經濟發展、社會演變和科技研發的潛在影響，從而更為全面地研判未來科技創新的多種路徑與場景非常重要，具體如圖5所示。

(二)美國具體實踐的典型案例

美國作為國際體系中的大國，近年來越發重視研判國際格局演變對于科技創新的影響，從而預見、防范并應對潛在風險。例如，在進入新世紀之后，國際格局演變中最為重要的事件即是我國持續的經濟高速增長一方面使得中美經濟深度綁定，另一方面又使得中美力量對比不斷發生變化。因此，我國的發展態勢是美國所面臨的國際格局演變的關鍵所在，是決定美國未來發展的重要基礎之一，一旦出現重大風險將會沖擊美國社會的方方面面，最終通過政治格局、經濟形勢、社會偏好等影響美國的科技創新。在此背景之下，有效研判我國的發展趨勢與潛在風險對美國而言極為重要。美國在2008年之后便不斷強化相關研究，一個可供參考的例子是美國Techcast Global智庫2015年所進行的研究，具體如圖6所示。

這項研究通過特定方法，利用各類專家的經驗來研判各種影響因素，通過結構化的方式對我國未來發展過程中可能出現的政治經濟風險、社會體系演變趨勢、對全球體系產生的沖擊進行分析與判斷。最終的分析結果既展示了專家所取得的共識，也展示了具體預測上所呈現出的重要差異。這些重要差異包括：對于我國未來經濟社會發展出現重大危機的可能性預估(probability)，對于重大危機可能對美國產生現實沖擊嚴重程度的預估(impact)，以及專家對于自身預判的信心持有程度(expert confidence)。

該研究非常詳盡地呈現了研究所涉及的各種觀點和支撐性證據，通過贊成與不贊成的對立方式(pros vs cons)深度挖掘專家觀點，詳盡地列出了對立雙方的支撐性證據(trends driving this event)和反駁性證據(obstacles opposing this event)。

在研判我國發展趨勢與潛在風險的基礎上，該研究還進一步分析對于美國科技創新的現實影響，其中的重點之一即是我國作為當前世界上最大的外貿出口國，在紡織業、電子設施、農業和化工產品上都占有巨大的份額，因此我國若出現重大風險將會釋放出這些市場份額，從而為美國產業發展和科技創新提供機會。

上述Techcast Global智庫2015年的研究展示了美國近年對于研判國際格局演變的重視，這是近年來美國科技創新戰略的完善重點之一。由于國際格局演變往往存在明顯的不確定性和突發性，因而闡明國際格局當下的演變趨勢、未來可能及現實影響需要建立常態化的研究體系。上述研究在2015年進行，當時中美關系遠未發生劇烈變化，但是常態化的研究體系保障了對于演變態勢的有效跟蹤，更提供了應對中美關系變化所需要的提前準備。正是基于這類研究所打下的基礎，美國在開啟對華科技戰時才能有效應對對于自身的沖擊。

四、結論及對我國政策實踐的啟示

當前外部環境已經進入急劇變化、大國博弈、充滿不確定性的新階段，我國科技創新不僅需要在短期應對美國的各種打擊措施，更需要在長期盡快適應充滿不確定性的全新環境，在戰略層面進行體系性變革。在這一方面，20世紀美國進行科技創新戰略變革的經驗極具借鑒意義。本文對美國冷戰時期科技創新戰略變革的歷史經驗、理論含義和后續完善進行了深入分析，得出以下三點結論。

第一，對于美國冷戰時期科技創新戰略變革的歷史經驗的分析表明，美國初期的科技創新戰略存在偏差，只關注科技創新的自身規律，從而在美蘇競爭的背景之下陷入被動。后續美國不斷修正戰略偏差，通過系統性闡明影響科技創新的各種因素，全面思考政策決策所必須面對的各種可能性，建立應對未來變化的體系性措施，極大提升了美國科技創新投入的有效性，創造出相對于競爭對手巨大的科技領先優勢。

第二，美國的科技創新戰略變革在理論層面具有深刻的含義，歷史事實證明認為科技創新受自然規律支配的“線性觀”并不成立，科技創新的發展過程既是人類發現自然規律的過程，更是人類社會體系中各種因素相互影響、不斷互動，作為一種復雜過程互動演化的結果。影響科技創新發展趨勢的因素至少包含國際格局演變、經濟發展趨勢、社會思潮演變等等。

第三，美國近年來對于科技創新戰略的進一步完善聚焦于研判國際格局演變對于科技創新的潛在風險方面。這是因為美國作為國際體系之中的大國會面臨較大的國家安全壓力，國際格局演變所帶來的國家安全態勢變化將會不可避免地沖擊美國的政治經濟體系，從而改變政治格局、經濟發展和社會偏好，最終極大地影響美國的科技創新。因此通過常態化的研究體系來闡明國際格局演變對于科技創新的風險非常必要。

在當前的現實背景之下，上述結論對于我國科技創新在長期盡快適應充滿不確定性的全新環境提供了明確的啟示，我國科技創新戰略需要在以下三方面不斷完善。

一是深刻理解科技創新作為動態演化過程的本質，避免線性觀所帶來的誤解。科技創新是一種動態演化過程，因此當下科技創新的戰略決策需要系統性闡明影響科技創新的各種因素，推導出多樣化的發展路徑和多種可能性的未來圖景，只有這樣才能建立起應對變化的體系性措施。正如美國軍方自20世紀80年代開始的做法，為未來儲備多種選項而不是簡單地選定結果。

二是深入借鑒美國冷戰時期的歷史經驗。自冷戰結束之后，國際環境長期處于和平、穩定、開放的狀態，這使得人們在很大程度上遺忘了過去的經驗與做法。當前的現實背景需要我們重溫歷史，深入借鑒歷史經驗，更好地理解國際格局可能發生的演變和可能對科技創新產生的風險，以及如何才能有效應對這些風險。

三是在具體實踐上，需要完善科技創新戰略體系以應對接下來的挑戰。雖然我國自21世紀以來已經多次開展相關研究以支撐五年發展計劃的制定與中長期科技規劃的編制，然而過去研究并未對國際局勢演變以及經濟發展趨勢等因素的影響予以足夠重視。這在一定程度上導致我國近兩年應對外部沖擊時的困境，因此強化國際格局演變等因素如何影響科技創新的常態化研究體系尤為關鍵。