基于“包干制”管理模式下的高校財務報銷機制研究

●郭星彤

近年來，我國科學技術迅猛發展，國家對各類科研項目投入不斷加大，也越來越關注科研人員。圍繞科研經費管理制度的改革持續深入，先后推出一系列改革舉措，目的在于激發科研人員的創新活力，探索出更加適應科研規律的經費管理制度，科研經費“包干制”應運而生。科研經費“包干制”突出在減少預算編制和調整，但是能否進一步解決“報銷繁”的問題，探索出符合科研規律的報銷機制也是急需研究的課題。

一、科研經費“包干制”政策的發展歷程

自2016 年黨中央推進“放管服”改革政策以來，始終貫徹要求改革和創新科研經費使用和管理方式，經過兩年的實施探索，至2018 年，國家再次提出要建立完善以信任為前提的科研管理機制，進一步完善相關政策，推動落實科研人員的管理自主權和經濟權益。

到2019 年3 月國務院總理李克強在政府工作報告中首次提出“包干制”理念，提出了開展項目經費使用“包干制”改革試點。同年7 月，科技部等6 部門聯合印發了《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》。在差旅費的報銷上，提出改革試點單位允許項目承擔單位對國內差旅費中的伙食補助費、市內交通費和難以取得發票的住宿費實行包干制。同年12 月，國家自然科學基金委員會、科學技術部、財政部共同印發《關于在國家杰出青年科學基金中試點項目經費使用“包干制”的通知》，在國家杰出青年科學基金項目中試點實行“包干制”。

經過“包干制”試點運行，廣受科研人員好評，國務院總理李克強2021 年7月在國務院常務會議上強調“簡化預算編制，將設備費等預算調劑權全部下放給項目承擔單位。”“對基礎研究類和人才類項目推行經費包干制。”“加大科研人員激勵，提高科研項目間接費用比例，科研項目經費中用于‘人’的費用可達50%以上。”由此看出，國家對于大力破除不符合科研規律的經費管理規定的決心。

二、“包干制”政策的管理“痛點”

從“包干制”政策的發展歷程看來，國家對于科研經費管理政策的“放”是逐步的“放”，“管”是深入的“管”。但是初步探索的“包干制”落實實施還存在一定的“痛點”，沒有根本解決科研人員的財務報銷負擔。

1.“包干制”項目范圍窄。為徹底解放科研人員編制預算的壓力，“包干制”下的項目是無需申報預算的，但是目前實施“包干制”的科研項目僅局限于國家自然科學基金中的部分項目，以及部分地方項目中的青年項目。科研人員申請其他項目還是要弄清楚間接經費比例是多少、設備費是什么等等。盡管執行過程中預算調整得以簡化，但仍需要進行審批程序，導致科研人員要時刻關注項目預算不敢報，使科研人員束手束腳，影響科研進度，使得財務報銷變得“難”。

2.審計檢查機制不明確。由于“包干制”無預算的規定，對于項目審計來說判斷支出是否合理就與審計人員的認知程度和理解程度相關了。除此之外，盡管減少了項目的過程審計和中期檢查，但是卻增加了預審環節，增加了審計時間成本，而且科研項目的技術驗收和財務驗收是分開的，財務專家通常不懂技術，這就導致無法真正做到錢跟事走、錢花得合理。因此為了科研項目的順利實施，保證經費支出合理，高校往往會出臺各類費用的管理辦法，為每一項支出畫上一個框框，使得財務報銷變得“嚴”。

3.科研激勵效果不明顯。換一種角度看，逐步的“放”也是高校政策落實不完善的體現，“包干制”下的管理政策，并沒有帶來立竿見影的成效。因為為了申請到科研項目，做好前期準備是科研人員的必修課，但項目的執行一般3~5年，項目經費的簡化執行和順利結題成為了科研人員的期盼，繁瑣的報銷流程、復雜的財務制度、審計的嚴苛檢查成為科研路上的絆腳石。國家政策在“放”，但是部分高校并沒有跟上節奏，導致科研人員需要記憶多種經費管理制度及報銷制度，浪費很多時間精力，使得財務報銷變得“繁”。

三、“包干制”下的“報銷繁”問題原因

分析了“包干制”政策下的管理“痛點”，由“包干制”項目范圍窄、審計檢查機制不明確、科研激勵效果不明顯造成財務報銷“難”“嚴”“繁”的問題未能解決。

1.財務報銷政策多且細。高校財務制度要隨著國家政策的變化而不斷更新，結合本校實際制定報銷政策，比如說會議費、差旅費、設備費等，財務人員時常會產生記憶偏差，對于科研人員來說要了解全部的管理政策就是更難了。而且國家政策和社會經濟情況的變化很快，盡管文件出臺后財務人員會第一時間公布、宣傳、講解，但是沒有真正遇到的時候，理解起來會存在偏差，并不會實時地關注此類信息的更新，故而造成財務信息不對稱。

2.財務報銷流程雜且繁。為了解決排隊報銷的問題，高校基本都開通了網上報銷平臺，采取“投遞式”報賬的方式，報賬人員可以完成財務報銷預約并能夠跟蹤查詢報賬狀態。但是其中報銷每一項事項都有不同程度的報銷審批流程和報銷附件。比如，差旅費需要填寫起止地點、出差時間、人員、事由、票據張數和金額等信息；發放勞務費要在其他系統中填寫職稱、標準、發放金額等信息；舉辦會議、因公出國、購買設備，更加需要經過復雜的各部門審批才能報銷。一些可家用的物品實際是科研使用的，需要科研人員寫出具體用途的證明材料才可以報銷，因此報銷一筆費用需要反復奔波財務部門。

3.財務報銷系統不健全。利用網上報銷平臺，預約報銷和財務查詢的效率得到明顯提高，為科研人員帶來了便利，但仍然存在一些弊端，財務信息化軟件包括憑證賬務處理系統、預算管理系統、工資發放系統、銀行對賬系統、差旅預約系統等功能模塊。但各個功能模塊之間互相獨立，部分信息互通存在瓶頸，無法完全做到資源共享。而且在學校信息化建設中，與人事、資產、科研等部門的信息交互也存在壁壘，財務報銷中涉及人事信息、資產信息、科研項目信息等，則科研人員將成為信息的傳遞者和搬運者，造成報銷效率低下。

四、探索真正解放科研人員的報銷機制

1.國家層面做好“包干制”的配套舉措，保障經費執行。推行“包干制”制度之后，簡化項目預算編制，注重科研實效性，有助于快速地投入科學研究，但是執行、管理和產出方面同樣關鍵。

（1）轉變科研人員觀念。管理變革也是觀念上的變革，“包干制”的提出是一種經費管理觀念的轉變。首先科研人員的觀念要轉變，科研經費是屬于學校經費而不是科研人員的“自留地”，要重視財務管理，按照財務規定執行；其次為科研人員提供穩定的經費保障，讓他認為只要科研成果做得好，無需通過套取科研費，也能獲得與之匹配的經濟收入和名譽收入。

（2）建立科研誠信體系。建立科研誠信體系，不能只停留在文件和制度上，要進一步明確科研誠信建設的各主體職責，加強與上級部門之間的溝通、協同、聯動，形成推進科研誠信建設合力。由主管部門初評，建立科研誠信庫，并向高校管理層開放查詢權限，便于簡化報銷手續。

（3）規范科研經費檢查。從重檢查轉變為重結果，才能真正意義上的簡化報銷難問題，通過檢查是否套取科研經費，判斷是否為真票真業務，合規合法合理即可，一旦發現有違規行為，加強行政處罰等高成本處罰方式，才能讓科研人員真的大展拳腳。

2.高校層面抓好“包干制”的執行落實，助力財務報銷。繁瑣的財務管理是無法管理出科技創新成果的，要通過優化、完善、一體的財務報銷機制才能做到真正解放科研人員。

（1）建立承諾制度。國家給予科研人員更多授權，科研人員應用實際行動表明自己值得被信任，通過信用系統，評價較好的項目負責人在項目立項初期簽署承諾書，報銷過程無需反復補充說明，提高報銷效率。

（2）簡化報銷流程。一是報銷流程扁平化。打破學校—學院—負責人的三級管理責任制，采取項目負責人“一支筆”審批機制，縮短審批流程。二是報銷流程精簡化。全面梳理各類業務的報銷流程，聯合業務部門商討，確定需簡化的審批流程。三是報銷流程表單化。將報銷流程做成清晰明了的表單，形成標準化的辦事流程，使財務報銷不走彎路。

（3）完善信息系統。以完整的報銷流程為基礎，結合科研需求開發一體化財務系統，建立以科研項目為中心，對接財務核算系統、資產管理系統、材料采購系統、會議審批系統、人員經費審批、內控系統等的全流程管理系統。通過智能化的財務報銷系統，將報銷業務模塊化，使每項支出業務對接各業務部門，實現信息共享和串聯，提高審批效率。同時將內控機制、授權審批等控制手段有效的嵌入到報銷申請環節，及時判斷關聯交易、風險單位、支出標準等問題，實現報銷業務全流程、報銷業務場景全覆蓋、管控手段深度融合的報銷管理模式。

（4）強化服務體系。財務人員要在財務政策解讀上下功夫，將文件變成模塊化的通俗易懂的提示，嵌入到財務報銷系統，一個端口可以了解到所有的報銷規則。不斷落實完善財務助理制度，財務人員積極參與財務助理的培訓工作，擴大財務隊伍力量，提高財務助理工作水平，為科研人員解決財務問題。

五、結語

在深化“放、管、服”改革下，科研經費“包干制”的提出是對減輕科研人員負擔的大膽探索，仍需進一步擴寬包干范圍、建立誠信體系、完善報銷機制，在順應科研管理工作發展規律的同時，提高經費的使用效益，使錢花在刀刃上，切實發揮好科研經費的保障和激勵作用。