新時代高校教育評價改革政策落實跟蹤審計研究初探

●孫睿敏

2020 年10 月，中共中央、國務院印發《深化新時代教育評價改革總體方案》，對于全面貫徹黨的教育方針，完善立德樹人體制機制，破除“五唯”頑瘴痼疾，引導全黨全社會樹立科學的教育發展觀、人才成長觀、選人用人觀具有重大意義，這是繼2018 年全國教育大會提出的“扭轉不科學的教育評價導向”后指導教育評價改革落實的又一份綱領性文件。教育評價改革事關教育發展方向，是黨中央作出的重大決策部署。2020年教育部印發的《教育系統內部審計工作規定》明確指出，對貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計是內部審計的重要職責。高校內部審計要展現新擔當、實現新作為，必須將教育評價改革政策落實情況審計作為重要抓手。

一、高校開展教育評價改革政策落實內部審計的意義

（一）充分發揮高校內部審計經濟體檢作用

內部審計是中國特色社會主義審計監督體系“三駕馬車”之一，在常態化“經濟體檢”中具有天然優勢和特殊使命。多年來，高校內部審計密切關注學校發展和深化改革中的不確定因素，注重揭示事業發展中的薄弱環節和重大缺陷，及時對發現的苗頭性問題作出預警，及時提出風險防控和加強監管等建議，及時完善防范措施，促進高校高質量健康發展。對教育評價改革政策落實情況開展跟蹤審計，彌補了其他審計方式的固有缺陷，注重從源頭上及時發現教育評價政策從投入到產出過程中的偏差和漏洞，并通過監督整改加以修正，生動地詮釋了經濟體檢在提升政策落實效果中的指導價值。

（二）推進落實高校立德樹人根本任務

立德樹人是高校的立身之本、辦學之基，是黨的教育方針的根本目標。高校內部審計作為促進高校完善治理、實現目標的活動，有責任推動學校貫徹落實好黨和國家重大政策措施，并促進學校工作目標與立德樹人根本任務有機統一。教育評價事關教育發展方向，是推進立德樹人根本任務的重要途徑。因此，對高校教育評價改革政策落實情況實施跟蹤審計，既是高校內部審計作為高校治理體系的重要組成部分的應有之義，也是高校實現立德樹人根本任務的客觀需要。

（三）多維度推動高校內部審計創新

教育評價改革政策落實跟蹤審計是從微觀到宏觀的多維度審計，政策性、專業性、綜合性和宏觀性較強，審計程序和方法相對復雜，需要在對高校各項業務充分了解的情況下綜合運用大數據、云計算等信息化審計方式歸集數據、分析數據、查找疑點、綜合提煉，并在此基礎上模擬政策執行，縮短政策從制定到評價的周期，大幅提高審計的精準度和時效性，推動高校內部審計理念思路、制度機制和審計方式方法的與時俱進。

二、開展高校教育評價改革政策落實跟蹤審計的有利條件

（一）重大政策落實跟蹤審計實踐日漸豐富

《審計署2008 至2012 年審計工作發展規劃》中，首次提出對關系國計民生的特大型建設項目、特殊資源開發與環境保護事項、重大突發性公共事項、國家重大政策措施的執行，試行全過程跟蹤審計。2014 年8 月，《國務院辦公廳關于印發穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況跟蹤審計工作方案的通知》（國辦發明電〔2014〕16 號）中明確要求審計機關必須高度重視并持續開展對地方各級人民政府對重大政策措施和宏觀調控部署執行情況的跟蹤審計。從2014 年第四季度開始，各級審計機關堅持“客觀求實、依法審計、鼓勵創新、推動改革”的工作原則，對各地區、各部門落實“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”等政策措施的具體部署、執行進度、實際效果等情況進行全程監督，并于每季度結束后將該季度重大政策措施貫徹落實跟蹤審計的結果向全社會公告，在供給側結構性改革政策、“三去一降一補”五大任務、精準扶貧等民生政策、“放管服”等簡政放權改革措施以及創新驅動戰略實施等政策落實審計方面積累起一定的實踐經驗，為全面開展高校教育評價改革政策落實跟蹤審計奠定了堅實的基礎，并提供了可資借鑒的工作思路。

（二）內部審計制度機制不斷完善

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調，“加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計力量”，這標志著我國內部審計迎來了前所未有的發展機遇。多年來，內部審計憑借“離得近、看得清、反應快”的優勢，工作制度機制不斷完善，審計領域不斷拓展，審計質量和成效得到了顯著提升，在促進各部門各單位完善內部治理、提升發展質量、推動深化改革、促進反腐倡廉等方面發揮了積極作用。2018 年3 月起實施的《審計署關于內部審計工作的規定》明確將“對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計”規定為內部審計應當首要履行的職責。2021 年初，中國內部審計協會根據2019 年7 月中辦、國辦印發的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》修訂了《第2205 號內部審計具體準則——經濟責任審計》，明確將被審計領導干部和領導人員“貫徹執行黨和國家經濟方針政策和決策部署，推動本單位可持續發展情況”作為經濟責任審計的重要內容。上述政策規范要求的更新表明，貫徹落實黨和國家重大政策措施情況跟蹤審計不僅是新時代賦予內部審計的重要職責和使命，更成為內部審計的“規定動作”。

三、高校教育評價改革政策落實跟蹤審計的目標

高校教育評價改革政策落實跟蹤審計的目標可以分為以下兩個層面：一是通過監督教育評價改革政策是否得以貫徹，及早發現偏離預期目標的情況，推動整改落實。二是通過審查高校經費投入及產出的績效信息，提出增加高校教育評價政策執行價值的審計建議，更好地發揮教育評價政策在實現教育強國、辦好人民滿意的教育的宏偉目標和提高我國教育治理能力和治理水平現代化中的支撐作用。

該目標同時強調，應注重預防，及時發現問題，提出審計建議，及時督促整改，糾正不端行為，防止不良結果，保障政策的適宜性、協調性、可行性、知曉度和執行力，促進高校教育評價改革政策落實落地，體現內部審計的“免疫系統”功能。

（一）保障適宜性

《深化新時代教育評價改革總體方案》從戰略全局的高度對我國教育評價改革發展進行了總體部署，是現階段各高校制定教育評價政策的綱領性依據。保障高校在制定具體教育評價政策時能夠從地方實際出發，因地制宜，秉承“具體問題具體分析”的工作思路，避免“一刀切”行為，是高校教育評價政策落實跟蹤審計必須完成的第一層次目標。

（二）提高可行性

教育評價改革政策的可行性是推進貫徹落實的基礎。由于教育評價政策的制定者與教育評價政策的實施者相互分離，制定者在進行政策配套時往往不能全面考慮人力、物力、財力等資源或技術的限制，導致配套措施與現實脫節，不具備實際操作的可行性。倘若未及時糾正這些固有缺陷，即使實施者在主觀上做出再大努力，也只能事倍功半，影響教育評價改革的執行效力。高校教育評價改革政策跟蹤審計從具體政策制定的源頭入手，及時發現并修正行不通、操作性差、缺乏適度彈性、沒有執行界限的政策，保障政策落實在“最后一公里”不受阻礙。

（三）促進協調性

教育評價是對所實施的各種教育活動、教育過程和教育結果進行科學判定的過程，需要從多角度考慮多重因素，這就從客觀上要求了教育評價改革政策必須具備協調性和統籌配合能力，以形成政策合力，防止政策間相互矛盾造成的抵消作用。因此，為保障教育評價政策的統籌兼顧，完成立德樹人的根本任務，必須加強內部審計對教育評價政策協調性的監督，關注高校教育評價政策措施的連貫性與促進性，從而為教育行政部門制定政策及改進工作、提升高校教育教學質量提供科學參考和有效監督。

（四）加強知曉度

教育評價是對教育活動的價值做出判斷，以達到教育價值增值的活動，知曉度越高，由信息不對稱而導致的評價偏差就越小。提升高校各職能部門對教育評價改革政策的知曉度，保障教育評價改革紅利惠及更多的學生和教師，提升其改革獲得感，更大程度地發揮創造力，是高校教育評價政策執行跟蹤審計的又一目標。通過持續關注教育評價政策措施因宣傳不到位而未能落實的問題，及時提出審計意見并督促整改，從而打通政策堵點，推進教育評價改革真正落地生根與不斷完善。

（五）提升執行力

政策效應的發揮，以政策的有效執行為前提。對具體政策適宜性、政策體系協調性、配套措施可行性和政策措施知曉度的考察，歸根結底都是為了提升政策貫徹落實的執行力。以提升高校教育評價改革政策的執行力為目標，及時糾正不執行政策、不正確執行政策、執行政策不到位的行為，杜絕單一化、片面化的教育評價指標，有效地規范、約束和指導教育評價活動，才能真正起到以內部審計監督促進高校立德樹人的根本目的。

四、高校內部審計助力教育評價改革政策落實的對策建議

（一）突出審計重點，完善評價體系

立德樹人成效是檢驗高校一切工作的根本標準。高校教育評價改革政策落實跟蹤審計應當重點關注不同高校是否根據自身特色和水平進行科學定位。在本科教育教學評估方面，關注是否以思想政治教育為重點，生師比是否合理，是否突出優勢特色專業建設，教授是否為本科生進行授課，生均課程數是否合理，是否考慮學生服務與管理水平，學生參與社會實踐是否達到預期效果，學位論文指導是否達到既定標準，是否對畢業生發展、用人單位滿意度等因素進行了合理評價；在學科建設方面，關注是否以強化人才培養為中心，是否根據學科特色及質量而非學術頭銜評價相應的學術水平，是否逐步淡化論文收錄數、獲獎數、引用率等數量指標；在評價標準建立方面，關注是否以培養專業能力和應用水平為目標探索建立應用型本科評價體系，是否以一流人才、一流成果、國家需求為重點制定符合“雙一流”建設的績效評價辦法；在經費使用管理方面，關注是否建立起可落地的高校經費使用績效評價辦法，進一步促進對基礎研究和教育教學的支持力度。

建立科學合理的評價框架是保證教育評價改革政策執行一致性和客觀性的基礎，也是完善政策落實跟蹤審計的核心和難點。結合教育評價改革政策落實的實際情況，構建起科學、精準的評價指標體系，有助于審計人員提出最具增效價值的審計建議，提升審計績效，彌補跟蹤審計成本過高帶來的局限。

（二）“政策跟蹤審計+”，全覆蓋可持續

教育評價改革政策面向廣泛，不只是針對某個微觀個體，審計人員很難對政策涉及的所有事項進行全面審計。因此，應當將教育評價改革政策落實跟蹤審計與年度審計計劃中與教育評價相關的預算執行審計、經濟責任審計、財務收支審計、投資審計等結合起來，通盤考慮，有序銜接，分階段對高校教育評價改革政策落實情況進行持續監督。

通過結合預算執行審計，持續關注高校財政資金的統籌、撥付和規范使用情況，促進資金分配的合理性，逐步解決教育資源“小、散”，沒有形成合力的狀況；通過結合領導干部經濟責任審計，檢查教育評價工作相關部門領導干部執行國家教育評價改革政策、制定地方配套政策的履職盡責情況，糾正不作為、假作為和慢作為的現象，改善生態治理；通過結合財務收支審計，關注高校財政資金收入、支出和管理等要素，保障教育評價政策匹配協調和預算分配公平合理，為持續開展教育評價改革政策措施貫徹落實審計提供保障。通過以上多方結合的后續審計組織形式，在提高審計資源利用效率的同時，加強對審計成果的運用，最終實現可持續的教育評價改革政策“審計全覆蓋”。

（三）著力人才培養，推進審計職業化

高校教育評價改革政策落實跟蹤審計工作的開展情況，直接取決于審計隊伍建設和審計人員的素質與能力，高校教育評價改革政策落實跟蹤審計不是針對某個項目或某類資金等局部事項的審計，而是針對整個政策措施貫徹落實過程，從事前預防到事中控制，再到事后監督的全過程跟蹤審計。這就要求審計人員必須轉變以往關注事項合規性、側重微觀對象的審計理念，樹立起關注經濟效益效果、統攬宏觀全局的審計思維，關注具有傾向性和普遍性的問題，從高角度、多維度深挖教育評價改革政策落實的體制機制漏洞和缺陷。

整合審計人力資源，任用、選拔和培養綜合業務能力高的審計人才，才能適應教育評價改革政策落實跟蹤審計工作開展的需要。因此，必須建立健全教育評價改革政策落實跟蹤審計的繼續教育與業務培訓機制，不斷更新審計人員在審計領域、教育評價領域、財會領域、經管領域、IT 領域的知識儲備，拓寬理論視野，提高創新意識和創新能力。此外，還應結合定期培訓和審前培訓，不斷提升審計人員的社會責任感和敬業精神，增強政治洞察力和敏感度，從而逐步將通過宏觀政策意圖指導審計實踐方向，融入到審計人員的骨子里、血液中，為構建審計職業群體、推動審計職業化建設發展奠定基礎。