政策跟蹤審計推動制度體制機制完善的路徑

李成艾（副教授），王 帆（教授）

一、引言

我國的治理體系由諸多組織共同構建，審計機關在整個體系中的作用是推動黨的路線方針政策和重大決策部署貫徹落實，即審計通過公示、報告、揭示存在的問題并提出建議以推動國家良治。正因如此，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議中強調要“加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度”[1]，這意味著必須提高審計監督推動重大政策執行的質量。那么，國家審計能否揭示國家重大政策執行中出現的制度體制機制等根本性問題？政策跟蹤審計是國家審計推進重大政策執行的重要方法，在解決制度體制機制問題時發揮了重要作用。這是因為，政策跟蹤審計范圍包括政策執行機制與過程、與政策執行緊密相關的公共資金和公共資源配置、政策性資金與資源管理利用有效性、政策執行結果、政策制定后評估等[2]。其中：政策性資源配置、資金與資源管理、執行結果檢查主要用以改善組織職能與機制運行，屬于體制完善范疇；政策執行機制與過程評價主要用以促進落實機制，屬于機制完善范疇；政策制定后評估主要用以完善具體行動措施，屬于制度完善范疇。

審計署從2015 年開始實施國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計，為地方審計機關如何利用政策跟蹤審計完善制度體制機制提供了實踐思路。但現有文獻主要從審計的作用和方向、項目評價、機關績效評價等方面展開，較少分析國家審計應從哪些方面檢查政策執行中的制度體制機制問題及提出有效建議。因此，本文在研究政策跟蹤審計推動制度體制機制完善路徑的基礎上，對Z省扶貧政策跟蹤審計流程及其揭示的問題和整改措施進行深入分析，并據此提出政策跟蹤審計進一步推動制度體制機制完善的建議，為加大重大政策措施貫徹落實審計力度提供理論途徑，也為今后的政策跟蹤審計工作方向提供參考。

二、政策跟蹤審計推動制度體制機制完善的理論框架

（一）重大政策與制度體制機制的互動規則

重大政策是黨和人民為了實現自己的利益而制定的奮斗目標、行動準則等。中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年我國遠景目標的建議表明，需要實現的重大政策目標包括堅持創新驅動發展、加快發展現代產業體系、全面深化改革、全面推進鄉村振興等，而實現這些目標需要與之相適應的體制機制，這與制度是政策落實的具體方案、體制和機制協調運行是制度執行能力的體現有關，具體如圖1所示。

圖1 重大政策與制度體制機制的互動規則

首先，重大政策頒布后需建立更詳細的制度、更新過時制度或改善原有不合理的制度①，這樣可以從頂層設計上完善治理方案以保障政策目標實現。其次，完善體制機制以保障制度執行，即通過設置體制優化組織結構及職能，從而使各部門執行制度的結果更符合政策需求；通過機制改善政策執行落實、監督、協調從而使各部門運用長效機制實現政策需求。而完善的制度體制機制是管理部門和執行部門協同作業的前提，同時，國家審計對管理部門和執行部門發揮所有權監督，以維護所有權者的財產權利。最后，制度體制機制共同實現重大政策目標。根據重大政策需求設計的制度及與其相對應的體制和機制，根本目的是反作用于國家重大政策實現。對于管理部門和執行部門來說，這三者是一個不可分割的整體，制度是具體行動準則，體制是行動組織及職能，機制是行動方式，必須共同運行才能促使重大政策目標實現。

（二）政策跟蹤審計推動制度體制機制完善的路徑

政策跟蹤審計推動制度體制機制完善的路徑分為以下四個方面，具體如圖2所示。

圖2 政策跟蹤審計推動制度體制機制完善的路徑

1. 檢查過程方面。審計機關需利用大數據技術鎖定調查對象與范圍，根據審前調查獲取基礎資料和開展審前座談會，聚焦體制機制可能存在的重大風險點，再依據上述信息制訂審計計劃后開展政策跟蹤審計工作，即以計劃中的疑點引導具體實施從而找到存在的問題。具體而言，制訂審計計劃時需在分解重大政策目標的基礎上通過座談會的形式，重點挖掘：制度方面存在的不合理、制度未改善、制度缺失或多余等問題；體制方面存在的組織結構不當、職責設置不當等問題；機制方面存在的落實機制、決策機制、監督機制、協調機制等問題，并以問題為導向制訂審計計劃。

隨后，實施政策跟蹤審計工作時要嚴格按照計劃對政策執行情況進行監督，內容包括：第一，審計檢查執行部門的政策執行情況。審計機關在檢查時既需根據計劃調查執行部門組織結構與職責設置問題、落實機制與協調機制問題，也需根據計劃與監督部門、制度制定部門進行座談，溝通并鼓勵他們反饋執行部門的運行問題，從而提出整改建議或移交司法部門，相關部門處理處罰。第二，審計需關注制度制定與監督是否合理。審計機關在檢查制度制定時，需根據計劃與執行部門、監督部門進行座談溝通，關注制度制定的缺失、多余或不合理問題及制定部門組織結構與職責設置問題；或根據計劃與執行部門、制度制定部門進行座談溝通，關注監督部門是否存在監督機制與協調機制問題及監督部門組織結構與職責設置問題。隨后，以問題為導向進行深入調查，從而有針對性地提出整改建議，或移交司法部門、相關部門處理處罰。第三，審計需關注管理部門決策機制是否完善。管理部門的決策機制是制度出臺是否合理的關鍵性因素，將決定制度發布后基層執行能否符合預期目標。審計機關重點關注管理部門的決策機制，既要審查管理部門是否依照頂層設計和結合自身地區發展現狀細化制度，即該細化制度的制定從根本上并未脫離頂層目標，且因地制宜地得到相應調整與補充；還要關注管理部門在決策過程中是否通過座談會、發放問卷調查等方式征詢政策主管部門、基層實施部門等的意見，即該決策方案是否符合基層實施現狀。

2. 揭示問題方面。審計機關在揭示問題時，既要深入審查獲取的相關書面、電子等資料，還要對一些無法理解的事件與情況進行現場審計。即審計人員需要與執行部門負責人或管理部門負責人面對面討論上述問題，并要求負責人提供支撐該回答的材料，進而幫助審計人員確定是否存在制度體制機制問題、導致出現該問題的根源、該問題的表現形式、該問題持續發展下去會導致何種后果等。審計機關揭示的制度體制機制問題可細化為以下三個方面。

第一，審計查出的制度方面問題主要包括制度缺失或多余、制度不合理等。其中：制度缺失或多余表現在相關部門未按規定出臺或違規制定制度，這將使得行動不規范且不利于重大政策目標的實現；制度不合理表現在設置障礙過多、未修訂與目標不符的制度，如設置審批前置條件導致企業負擔過重、未修訂不適當制度等。

第二，審計查出的體制方面問題涉及組織結構與職責設置不合理。其中：組織結構問題表現在沒有組建專門完成政策目標的機構、違規設置機構，這將導致政策執行時缺乏權威機構指導或因違規設置機構從而增加企業負擔；職責設置問題表現在職能重復、無專職人員執行職責等方面，即存在兩個及以上機構同時執行一個職責，某一職責沒有機構執行及機構內沒有專職人員執行等現象，這些均會因權責范圍不明而引起政策執行不力。

第三，審計查出的機制方面問題涉及落實機制、決策機制、監督機制、協調機制問題。落實機制的問題體現在政策落實不到位、項目落實不到位、資金使用不到位、審批不到位。政策落實不到位是指重大政策執行后效果未能達到預期，項目落實不到位體現在項目閑置、項目進展緩慢或開工率低等，資金使用不到位是指資金閑置、存量資金盤活不到位、違規使用或套取資金、項目資金撥付較慢等，審批不到位涉及財政資金審批時間過長、審批事項下放不到位等。決策機制的問題體現在決策失誤、決策未核準批示等。決策失誤會導致出臺的制度從根本上無法達到預期目標或制度與實際不匹配，繼而影響制度后續執行的各個方面；決策未核準批示會導致決策無效。監督機制的問題體現在審核把關不嚴、監督不力等，其中審核把關不嚴會導致國家資產流失，監督不力會減弱政策執行能力。協調機制的問題主要體現在未實現信息共享、方案意見不一致、統籌協調不暢等，其中未實現信息共享會影響政策實施效果、方案意見不一致會影響項目進度、統籌協調不暢會導致政府與群眾矛盾激化。

3. 整改措施方面。各部門根據審計查出的制度體制機制問題進行整改及處理處罰責任人，從而推動重大政策目標的實現。第一，審計機關根據發現的問題實施對應性方案或采取更適當的非對應性方案②。在對應性方案中：針對制度缺失或多余，可采取相關部門按規定出臺制度、取消違規制度用以解決當前面對的新問題或無法解決的痼疾，針對制度不合理，可采取減少制度設置障礙、修訂相關制度用以掃除政策實現障礙；針對組織結構問題，可采取建立專門組織、注銷多余組織用以消除組織結構導致的政策執行不力，針對職責設置問題，可采取減少機構不合理職責、充實專業執業人員用以界定機構職責及增加相關專業能力；針對落實機制問題，可采取加快政策落實、推進項目進度、解決資金問題、杜絕違規審批以加速政策實施，針對決策機制問題，可采取規范決策流程、強化決策方案復核批示制度，針對監督機制問題，可采取委派專人督查、加大監督力度用以強化監督，針對協調機制問題，可采取建立部門協調機制、建立協調會商機制、矛盾調解機制用以通暢執行。在非對應性方案中，如針對落實機制的問題，可采取建立專門完成政策目標的組織、相關部門出臺措施、修訂相關制度等體制和制度方案解決這些問題；針對協調機制問題，可采取加快政策落實的方案改變協調不暢現狀。第二，審計機關還可根據發現的問題采取移交方案。即將發現的違反法律、黨紀的責任人移交給司法部門與相關權力部門，并最終使責任人得到法律、黨紀、政紀、撤職處分等處罰。這樣做既能追究相關責任人責任，也能起到強威懾作用以加快整改。

4. 報告階段方面。第一，出具的審計報告需包括如下事項：一是報告政策的完成情況；二是報告導致未完成政策目標的原因，即體制機制存在問題是否為導致政策目標未完成的原因之一；三是根據揭示的問題提出相應整改建議的內容，該整改建議應當與揭示的問題相對應，如針對揭示出的體制機制問題，應當提出進一步完善的整改建議；四是報告以前年度整改事例較好的地區。第二，審計報告還要提交至相關機構，即向黨、各級政府部門、人大、中央或地方審計委員會、被審計單位等機構提交審計報告。如審計機關對項目展開審計后，所出具的審計報告既要提交給被審計單位或被審計單位領導干部，還要以多種方式和渠道向黨、政府、人大等機構提交；又如受政府委托開展的年度預算執行和其他財政收支情況的審計工作，其審計報告需要向本級人大常委會提交。

三、Z 省扶貧政策跟蹤審計案例分析

（一）案例介紹

Z省是山多水多田少的省份，由于產糧空間有限，當地居民的生存壓力也非常之大。改革開放前，Z 省有多達1200 萬貧困人口，貧困發生率為36.1%，高于全國水平。改革開放后，Z省以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，采取行業精準扶貧、社會精準扶貧相結合的措施，取得顯著成效。Z省精準扶貧政策的有效落實離不開Z省審計的不斷努力。為更好地指導各市縣開展地方扶貧政策跟蹤審計工作，Z省自2017年后在全省范圍內開展扶貧同步審計工作，并相繼發布了諸如《進一步加強“十三五”期間扶貧審計工作的意見》（2017）、《關于進一步深化扶貧審計的通知》（2018）、《關于印發全省扶貧專項審計工作方案的通知》（2019）等，文件內容主要圍繞Z省各地方審計機關如何開展扶貧政策跟蹤審計工作展開。本文通過對Z省各地方扶貧政策跟蹤審計報告進行整理和匯總，發現Z省在2018年開展的扶貧政策跟蹤審計范圍最廣、內容最為全面，最適合進行案例分析。因此，本文選定2018年為分析年份，以Z省扶貧政策跟蹤審計結果公告為分析對象，共涉及省內29個縣。

（二）Z省扶貧政策跟蹤審計揭示制度體制機制問題的流程與結果分析

Z省審計廳農業審計處負責此次全省范圍的扶貧政策跟蹤審計工作。由于該處人力有限，而此次審計涉及29個地區，因而審計廳組建了專家團隊，以解決龐雜的扶貧政策跟蹤審計工作。第一，在Z省審計機關內部采取回避制度、考慮審計經驗及其他特征，從各市抽調基層審計人員加入廳審計小組。在抽查的29 個地區中，5 個地區分別抽查1 個低收入縣，其他地區由各縣市審計局按照審計廳安排進行自查。第二，Z 省審計組通過分析政策制定背景、政策清單法和會議討論法來梳理Z 省扶貧政策。并在此基礎上，分別分配Z 省農業審計處、地市、縣審計局任務，并采取大數據技術開展數據分析，包括鎖定調查對象與范圍、發現數據疑點、分析并最終確定疑點。第三，Z 省各級審計機關在前述鎖定調查對象與范圍的基礎上，通過向各地區扶貧辦、財政局、教育局、衛生局等部門獲取扶貧基礎資料，并將后續調研發現與基礎資料進行核對，以查找問題。第四，Z 省審計組依照前文確定的各項內容制訂審計計劃以聚焦重大風險，該審計計劃囊括審計目標、對象、范圍、重點以及審計團隊組成與分工、時間安排、項目安排等內容。

根據審計計劃和前期獲取的資料，Z省審計組進一步實施現場審計，以驗證大數據與書面證據的可靠性，并采取通知各部門負責人進行座談、發放審計通知書、按“問題—原因”挖掘、制作取證單等方式，以確保現場審計工作所揭示的問題更為全面與精準。通過對涉及29 個地區的扶貧政策跟蹤審計報告的制度體制機制問題進行梳理，其主要存在的問題匯總如表1 所示。第一，Z 省扶貧政策跟蹤審計揭示的制度問題涉及8個地區，具體問題形式屬于缺乏制度制定和制度制定不合理這兩種。其中：缺乏制度制定表現為未制訂扶貧異地搬遷計劃、光伏扶貧收入分配管理辦法不完善等；制度制定不合理表現為基本醫療保險補助范圍與上級固定不一致、扶貧專項資金補助標準尚不科學、來料加工資金分配依據實施細則制度不合理等。第二，體制問題涉及1 個地區，具體問題形式屬于職責設置不合理，具體表現為鄉鎮扶貧專項人員工作責任心不強。第三，機制問題涉及29 個地區，具體問題形式屬于執行機制問題、協調機制問題和監督機制問題這三種。其中：執行機制問題表現為資金管理制度執行不到位、資金報賬制度執行不到位等；協調機制問題表現為低收入農戶信息共享協調不到位；監督機制問題表現為來料加工項目申報資料審核不夠嚴格、對扶貧資金和項目的管理監督不到位等。

表1 Z省扶貧政策跟蹤審計揭示問題匯總

（三）Z省扶貧政策跟蹤審計整改問題的流程與結果分析

Z省審計組將審計過程中所發現的問題進行整理和歸類，并對各項問題提出相應的整改意見，以此形成整改征求意見書。在形成該意見書的過程中，首先，審計組將Z 省農業審計處、市縣級審計局所獲得的所有證據加以收集，并多次開會討論形成整改征求意見書初稿。其次，結合審計了解的實際情況，咨詢高校研究扶貧政策的教授、財政廳等部門的實務專家，獲取相應的建議，對初稿進行相應修正，選擇可行、操作性強的整改建議。然后，Z省審計組先將修正后的整改征求意見書提交給執行部門、管理部門確認，以保障所提出審計建議的正確性，促使扶貧執行部門與管理部門按照建議完善體制機制等；再將經扶貧執行部門與管理部門確認的審計整改征求意見書提交至審計組組長進行復核，以此確定最終的整改征求意見書。同時，Z 省審計組還通過撰寫典型案例以宣傳整改較好的地區或單位，該宣傳材料同樣需要提交至相關扶貧執行部門與管理部門，征求是否可以宣傳、宣傳內容是否恰當等方面的意見。最后，Z 省審計組以上述材料為基礎撰寫審計報告。

通過梳理，本文將Z省審計組對審計揭示出的問題主要提出的整改方案匯總如表2所示。

表2 Z省扶貧政策跟蹤審計整改問題匯總

整體而言，Z省扶貧政策跟蹤審計所提出的整改方案主要為對應性方案，即揭示何種問題類型則提出何種整改類型。第一，制度整改涉及5 個地區，其具體整改形式主要包括出臺制度和修訂相關制度這兩種。其中：出臺制度表現為制訂扶貧異地搬遷計劃；修訂相關制度表現為完善醫療扶貧救助和臨時救助等制度、重設異地搬遷與水庫移民對象等。第二，體制整改涉及1 個地區，其具體整改形式為減少機構不合理職責，表現為健全扶貧領域工作人員容錯免責制度，剔除不合理內容。第三，機制整改涉及19 個地區，其具體整改形式主要包括加強落實機制、委派專人督查與加大監督力度、建立部門協調機制這三種。其中：加強落實機制表現為加強扶貧資金管理落實、嚴格參照低收入農戶資格認定標準等；委派專人督查與加大監督力度表現為引進第三方審核單位強化項目招投標、加強對留用地補償資金的支付審核等；建立部門協調機制表現為增強數據部門間數據共享、完善部門間協調機制。

四、政策跟蹤審計推動制度體制機制完善建議

（一）夯實大數據技術在審計工作中的應用

大數據技術作為現代審計工作中的重要方法之一，是強化審計監督效能的重要保障。而現階段大數據技術在基層審計機關審計工作中的應用仍有待進一步加強。如Z省大多數基層審計機關通過大數據鎖定扶貧對象時，僅通過收入、年齡等常規特征來確定，且數據大多來源于單部門，未形成跨部門的大數據采集與分析。在聚焦可能存在的風險時，審計人員大多基于自身的主觀判斷或詢問其他專業人員，較少采用大樣本分析程序從客觀數據層面聚焦風險。因此，基層審計機關需進一步夯實大數據技術在審計工作中的應用，大數據采集與分析應實現跨區域、跨領域和跨部門協作，積極開展多層次聯網審計，并試圖構建“省—市—縣”的多層級審計實時監督系統。各級審計機關需對所構建的數據存儲平臺做到及時更新，擴大數據庫內的存儲范圍、存儲類別、存儲形式等，以便于審計機關利用與分析數據。此外，審計機關還要加強對審計人員數據挖掘技術的學習，打造“多人基本掌握—個別熟練掌握”的審計團隊，使審計人員在審計過程中可以利用大數據技術對關鍵數據與審計結果數據之間進行橫向、縱向對比分析，及時發現疑點和問題，提高審計效率和效果。

（二）重視審前調查，強化協同作業

充分的審前調查對審計實施起著重要作用。通過審前調查，可以幫助審計組了解和掌握被審計單位和審計項目的基本情況，預測其中可能存在的風險點，如制度體制機制是否可能存在問題等。審計機關在了解過程中，需充分利用協同作業獲取更多益于審計后續工作所需的資料。一方面，審計機關需要對被審計單位及其相關聯的單位進行調查，用于獲取基礎資料、分析現階段政策實施現狀等；另一方面，審計機關還需與曾經監督過該被審計單位的相關部門進行溝通，從第三方視角獲取有利于審計工作開展的資料。而上述兩個層面的協同作業有助于審計機關快速熟悉該項目，節約實踐成本、提高審計效率，以提升審計預評估的精準度，即制訂審計計劃以精準聚焦被審計單位可能存在的重大風險。

（三）提出綜合性整改方案

通過上述分析可知，地方審計機關對揭示的制度體制機制問題所提出的整改意見仍大多停留在“頭痛醫頭，腳痛醫腳”層面。如Z省審計查出某市存在農村醫療補助政策不合理時，所提出的整改意見僅為對當前農村醫療補助政策進行相應修正，但未從根源上考量是何種原因導致該問題的產生，是決策機制存在問題還是監督機制存在漏洞。導致盡管該問題已解決，但可能存在的機制缺陷未查出，后續仍會出現類似問題。因而，為強化審計整改，需重視從根源解決問題，以防問題屢審屢犯，即提出綜合性整改方案。審計機關在提出整改意見時，不僅應提出對應性整改方案，即“問題—整改”相對應（如“制度問題—制度整改”等），還需提出非對應性整改方案，即對查出的問題從不同層面提出整改意見。如當查出決策機制存在問題時，審查決策制度是否存在缺陷、組織內人員職責是否明確規范等。整改方案應囊括不同方面，以從根源上解決問題。

（四）完善審計機關報告制度

根據現行《審計法》對國家審計報告制度的規定和中央審計委員會的職責要求，需進一步完善審計機關報告制度。首先，審計署對中央審計委員會負責并向其提交審計結果報告，以強化黨對審計工作的領導。其次，國家審計機關作為第三方獨立監督機構，展開獨立客觀的審計工作，以為政府各項工作是否落實到位、財務收支是否合理、有依可循等提供置信保障。因而，國家審計對國務院等開展審計后需向其出具審計報告，最后直接向全國人大常委會提交審計工作報告。相應地，地方各級審計機關向地方審計委員會提交審計結果報告，且受本級政府委托開展審計工作并向其出具審計報告，同時向本級人大常委會提交審計工作報告。

【注 釋】

①本文中的“制度”是指根據重大政策制定更加詳細的各部門行動準則。

②對應性方案是指針對揭示的制度體制機制問題采取對應的整改方案，非對應性方案是指針對揭示的制度體制機制問題選擇更加適當的整改方案。