試論強化中國缺陷汽車產(chǎn)品召回制度的實施機制

陳煒

北京開放大學 北京市 100081

2004 年《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》開始實施，標志著汽車召回這項后市場監(jiān)管制度在我國確立。2013 年國務院出臺了《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》，又以行政法規(guī)的形式鞏固了這項制度規(guī)則，加速推進了缺陷汽車產(chǎn)品召回制度在我國的法制化進程。2015 年國家質(zhì)檢總局（現(xiàn)已并入市場監(jiān)管總局）發(fā)布的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例實施辦法》在汽車產(chǎn)品召回的實施中起到了對召回工作的指導作用。2021 年新出臺的《機動車排放召回管理規(guī)定》從汽車排放監(jiān)管方面對這項制度進行了完善，但缺陷汽車產(chǎn)品召回制度發(fā)揮效用不僅要依靠法律保障，還需要完備的實施機制。從實際情況來看，我國目前初步建立了缺陷汽車產(chǎn)品召回的信息系統(tǒng)、專家系統(tǒng)、檢驗系統(tǒng)和溯源系統(tǒng)，但汽車產(chǎn)品的傷害監(jiān)測風險預警、缺陷調(diào)查確認、快速召回程序、召回效果評估等機制的實施，從操作層面、技術層面和經(jīng)費保障層面仍存在諸多障礙。因此，政府在監(jiān)管企業(yè)實施缺陷汽車產(chǎn)品召回時，應加強這些制度實施機制的建設。

1 完善產(chǎn)品傷害監(jiān)測風險預警機制

產(chǎn)品傷害監(jiān)測和風險預警機制是政府監(jiān)管部門主動進行產(chǎn)品缺陷相關信息收集和預警的實施機制。政府通過設立風險監(jiān)測系統(tǒng)搜集信息，根據(jù)監(jiān)測信息進行分析評估，及時處置產(chǎn)品缺陷問題，并發(fā)布產(chǎn)品缺陷風險預警。這實際是后市場監(jiān)管環(huán)節(jié)與前市場監(jiān)管環(huán)節(jié)的有效銜接，對產(chǎn)品缺陷風險實施及時控制和預防。汽車產(chǎn)品缺陷往往出現(xiàn)在汽車的某一部件上，而汽車零部件供應商往往不是直接實施召回的責任主體，因此設立產(chǎn)品傷害監(jiān)測風險預警機制可以在發(fā)現(xiàn)汽車缺陷后，對出現(xiàn)缺陷問題的汽車零部件供應商實施缺陷溯源，從而進行責任追償，對使用同一零部件的汽車企業(yè)發(fā)出預警，這有助于整車生產(chǎn)企業(yè)控制風險，減少召回帶來的損失。

進行產(chǎn)品傷害監(jiān)測及時向社會發(fā)布產(chǎn)品缺陷風險預警，有利于宏觀掌握全國的汽車產(chǎn)品安全狀況，有利于提高消費者的危機意識，有利于企業(yè)提升產(chǎn)品質(zhì)量。及時鎖定、預警和控制缺陷產(chǎn)品造成的危害事故，提前做好應對預案準備，可以防止事故再度發(fā)生和進一步漫延。政府通過監(jiān)測產(chǎn)品傷害信息，準確掌握汽車產(chǎn)品設計或生產(chǎn)過程中出現(xiàn)不合理的、影響人身安全的各種因素，為監(jiān)管部門開展缺陷汽車產(chǎn)品召回調(diào)查提供信息來源，準確捕捉產(chǎn)品缺陷，有利于召回的有效實施。

產(chǎn)品傷害信息可以通過多種渠道獲取，比如：消費者投訴、醫(yī)院信息反饋、交通事故檢測信息反饋等。目前，國內(nèi)開展的產(chǎn)品傷害監(jiān)測試點工作主要采用全國傷害監(jiān)測報告卡、產(chǎn)品傷害案例電話回訪調(diào)查和產(chǎn)品傷害現(xiàn)場調(diào)查三種方式進行信息采集：①傷害監(jiān)測報告卡是進行產(chǎn)品傷害信息采集工作的重要手段，是數(shù)據(jù)加工處理的實際信息來源。②產(chǎn)品傷害案例回訪調(diào)查，首先用于驗證產(chǎn)品傷害信息群體的真實性和有效性，從而為基于產(chǎn)品傷害數(shù)據(jù)的宏觀產(chǎn)品質(zhì)量分析奠定基礎；其次，對重點產(chǎn)品傷害案例涉及到的產(chǎn)品、使用者、環(huán)境等信息進行核實和完善，為產(chǎn)品傷害案例后續(xù)分析和調(diào)查工作提供真實有效的信息。③現(xiàn)場調(diào)查由國家市場監(jiān)管總局授權缺陷產(chǎn)品管理中心，負責布置各試點地區(qū)監(jiān)管產(chǎn)品傷害現(xiàn)場調(diào)查的工作任務。地方市場監(jiān)管局負責組織、實施和完成產(chǎn)品傷害現(xiàn)場調(diào)查任務。

2 健全缺陷產(chǎn)品的調(diào)查確認機制

在缺陷產(chǎn)品調(diào)查確認機制中，先要通過多種途徑去采集缺陷信息，更全面的了解產(chǎn)品事故狀況，包括：市場調(diào)查、專家評估、人員訪談、問卷調(diào)查、審核文件等，通過以上途徑采集到的信息，可以供缺陷產(chǎn)品召回實施中的各個環(huán)節(jié)使用。政府監(jiān)管技術部門要提升缺陷調(diào)查能力，應注意提高缺陷信息采集、分析、研判的科學化、精確化及自動化水平。在獲取缺陷產(chǎn)品信息后，參考國內(nèi)外的相關法律和標準，再確認此產(chǎn)品是否存在缺陷。

首先，聽取缺陷產(chǎn)品利益相關方的意見。由于確認產(chǎn)品是否存在缺陷以及缺陷等級，是采取補救措施或懲罰措施的事實性前提，既關系消費者的權益，也關系生產(chǎn)者、銷售者的重大利益。因此，監(jiān)管機構應先聽取消費者、生產(chǎn)者和銷售者的意見，必要時舉行聽證。目前的制度設計中缺少缺陷確認聽證環(huán)節(jié)，聽取意見的方式既可以是正式的行政聽證程序，也可以是其他相對自由的非正式的形式，關鍵在于必須是獲取利害關系人意見的有效途徑。

其次，做出確認產(chǎn)品是否存在缺陷的決定。在專家委員會所提供的技術支持下，確認產(chǎn)品存在缺陷，并根據(jù)缺陷產(chǎn)品的危害程度對缺陷進行分級，以此作為采取召回或其他補救措施的依據(jù)。根據(jù)產(chǎn)品缺陷的嚴重程度來確定缺陷的等級。產(chǎn)品缺陷可分為嚴重缺陷、一般缺陷、無缺陷三個等級，屬于嚴重缺陷的情況存在可能致人死亡的風險，而一般缺陷則風險等級較低，如果利益相對人對該決定不滿意，應為利害關系人提供相應的救濟手段，以保障其合法權益。在相應的救濟程序上，應采用窮盡行政救濟原則，最后再由司法程序加以保障其最終救濟。具體而言，利害關系人可以向監(jiān)管機構申請復核，對復核決定不服的，可以申請行政復議。

最后，缺陷產(chǎn)品確認信息的發(fā)布。產(chǎn)品被確認存在缺陷后，生產(chǎn)者及經(jīng)銷商應當在政府監(jiān)管部門指定的媒體和網(wǎng)站上向社會及時公布有關缺陷產(chǎn)品的相關信息，以防止和避免缺陷損害的發(fā)生進一步擴大。對于一般產(chǎn)品缺陷需要企業(yè)發(fā)布官方公告，對于嚴重缺陷不僅需要企業(yè)發(fā)布公告還需要監(jiān)管機關通過官方媒體發(fā)出風險預警。

3 啟動缺陷產(chǎn)品的快速召回程序

從國外缺陷產(chǎn)品召回制度的實踐來看，快速召回程序被普遍采用并發(fā)揮著重要的作用。美國消費品安全委員會（CPSC）推出了召回快速通道，即如果企業(yè)主動向美國消費品安全委員會報告其產(chǎn)品的潛在缺陷，并在此后20 個工作日內(nèi)自愿與美國消費品安全委員會合作，提交并執(zhí)行合乎美國消費品安全委員會要求的召回計劃。美國消費品安全委員會的工作人員便可以不作出“實質(zhì)性產(chǎn)品危害”的結論，而直接進行召回確認、發(fā)布信息并開展補救措施，使召回程序大大簡化，也使企業(yè)及美國消費品安全委員會更早地啟動“糾正措施”計劃，減少可能出現(xiàn)的損害。召回快速通道是美國消費品安全委員會鼓勵企業(yè)誠信自律和提高工作效率的一種途徑。快速召回既可以減少缺陷產(chǎn)品帶來的社會危害，又可以降低企業(yè)的召回成本，有助于形成企業(yè)主動召回的自覺意識。

實施缺陷汽車產(chǎn)品的一般召回程序通常要經(jīng)過許多流程，完成一次召回耗費的時間較長，從發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品缺陷到最后實施召回往往要等待幾個月甚至更長時間（如圖1 所示）。而較嚴重的缺陷問題，有必要啟動快速召回程序，因為與一般召回程序相比，快速召回程序簡化了許多步驟，節(jié)省了寶貴時間，挽回生產(chǎn)者和銷售者的損失，并能降低缺陷導致的風險。快速召回程序能夠有效激勵生產(chǎn)企業(yè)實施自主召回，企業(yè)發(fā)現(xiàn)缺陷問題往往要早于消費者，在發(fā)現(xiàn)缺陷后直接向監(jiān)管部門遞交召回計劃，由監(jiān)管部門確認后即可實施快速召回。這樣省略了一般召回程序中的許多環(huán)節(jié)，只需要三步就能完成。快速召回程序能夠提高召回效率，及時消除產(chǎn)品缺陷，同時也減少了企業(yè)和政府的負擔，為實施缺陷產(chǎn)品召回開辟了一條簡易、便捷的快速通道。

圖1 汽車召回程序示意圖

快速召回程序（如圖2 所示）可以提高缺陷汽車產(chǎn)品召回的速度，但有時使用不當也會出現(xiàn)企業(yè)蒙混過關，而損害消費者的利益。快速召回程序通常是由企業(yè)發(fā)起，往往在消費者對缺陷產(chǎn)品還不知情的時候就已開始實施召回，因此快速召回程序?qū)οM者來說并不是完全公平的，因為生產(chǎn)企業(yè)與消費者在較短時間內(nèi)是處于信息不對稱的地位。如果在設立快速召回程序時，不嚴格規(guī)定生產(chǎn)企業(yè)對其的使用范圍，則會出現(xiàn)汽車企業(yè)通過快速程序?qū)嵤┖喴渍倩匾?guī)避責任的情況。因此對企業(yè)使用快速召回程序的相關義務應作出明確限定，比如在產(chǎn)品剛投放市場仍未形成較大規(guī)模影響時才可采用這一程序，并要求采取快速召回程序必須由企業(yè)做好備案，以備監(jiān)管部門核查。

圖2 快速召回程序示意圖

4 開展缺陷產(chǎn)品召回的效果評估

4.1 建立社會性評估機構

在市場監(jiān)管多元化監(jiān)督主體架構中，要尋求政府的強制力量、市場自發(fā)調(diào)節(jié)和中間組織自我約束之間的平衡點，必須充分發(fā)揮第三方市場監(jiān)管機構的作用，實現(xiàn)政府與第三方監(jiān)管機構尤其是行業(yè)自律組織在市場監(jiān)管中的有機配合，實現(xiàn)多中心治理的監(jiān)管格局。著名經(jīng)濟學家斯蒂格利茨說“不要把市場與政府對峙起來，而應該是在二者之間保持恰到好處的平衡，因為存在著許多中間形態(tài)的經(jīng)濟組織。”這些中間形態(tài)的經(jīng)濟組織，既包括同一行業(yè)自發(fā)結合形成的行業(yè)自律組織，又包括為政府實施市場監(jiān)管提供重要評判依據(jù)的各類市場中介組織，我們將其統(tǒng)稱為市場的社會性監(jiān)管組織，通過建立社會性評估機構可以完善政府和市場外的第三方監(jiān)管。

政府監(jiān)管部門應組織聘請有較好的技術、人力、信息等資源條件并與缺陷相對人無利害關系的第三方評估機構，參與實施缺陷產(chǎn)品召回評估工作，對召回實施情況進行實時監(jiān)督，并對生產(chǎn)者消除缺陷的效果進行評價。鑒于缺陷產(chǎn)品召回的效果評估應該是一種經(jīng)常性的工作，因此應建立長期穩(wěn)定且獨立的評估機構，而不是臨時的、拼湊的、依附于監(jiān)管部門的專家團隊。

4.2 健全評價指標體系

國外普遍采取缺陷汽車產(chǎn)品召回效果評估機制來反映召回實施的好壞，通常選取以下主要評估指標：召回率（recall rate）、召回完成率（recall completion rate）、客戶滿意度（customer satisfaction）、召回耗時（recall time consuming）、消除缺陷措施的有效性（effectiveness of eliminate defects）等。

召回率是“年度召回車型數(shù)量”與“年度該車銷售量”的比值，是以統(tǒng)計學理論評價召回實施情況的主要指標。建立在統(tǒng)計基礎上的“召回率”指標能夠很好的體現(xiàn)召回法規(guī)實施情況和制造商實施召回的主動性。召回率主要應用于整體評價召回實施的效果，既可以評價一個國家的汽車召回實施效果，也可以考核某一汽車品牌的召回情況，還可以用于和其他召回指標對比或進行相關度分析。

召回完成率是指已召回的缺陷產(chǎn)品數(shù)量占應召回的缺陷產(chǎn)品總數(shù)的百分比，這項指標是評價召回效果時最常用的指標。召回完成率主要用于評價召回是否按照召回計劃完成，考查實際召回與召回計劃的差距，評價召回實施的效率。

客戶滿意度是監(jiān)管機構對已實施過召回的缺陷汽車用戶進行的意見反饋調(diào)查。這項指標也是衡量召回效果時的常用指標。在評價缺陷產(chǎn)品召回效果時，主要通過調(diào)查召回實際效果與客戶預期的差距來反映客戶的滿意度。

召回耗時是實施缺陷產(chǎn)品召回所消耗的時間，從生產(chǎn)企業(yè)發(fā)布召回公告之日起至召回結束的時間，這一指標主要能夠及時的反映企業(yè)實施缺陷汽車產(chǎn)品召回的速率。召回耗時可以用于考查企業(yè)實施召回的完成進度，也可以結合召回規(guī)模對企業(yè)實施的召回效果進行評判。

消除缺陷措施的有效性是指通過專家復審、技術檢測、排查，檢驗缺陷問題是否已解決。這項指標主要是評價維修措施能否徹底修復故障，消除安全隱患，不能只是暫時解決表面問題或是掩蓋實際問題，更不能因為召回維修給汽車帶來其他新問題甚至貶值。

4.3 完善召回效果的評價

不論國內(nèi)還是國外的缺陷產(chǎn)品召回，都存在一個突出問題——召回完成率低。美國的相關研究表明，只有約一半的缺陷汽車進行了召回維修，還有很多汽車未召回，這中間既有生產(chǎn)制造商的責任，沒有及時有效的通知到車主，也有消費者自身的責任，有些消費者認為不是嚴重的缺陷問題沒有必要去召回。

政府作為召回實施過程中的監(jiān)督執(zhí)法者應改變這種局面，既要督促生產(chǎn)者開展積極有效的召回活動，同時也要正確引導消費者配合企業(yè)履行召回義務，更重要的是對召回維修效果實施評估。企業(yè)對缺陷產(chǎn)品實施召回后，監(jiān)管機構應當對產(chǎn)品的處置過程進行監(jiān)督。生產(chǎn)者應根據(jù)不同缺陷類型采取相應的處置措施，如修理、更換標識、銷毀或無害化處理等。召回完成并對缺陷產(chǎn)品實施處置后，生產(chǎn)者應及時向監(jiān)管機構提交召回總結報告，監(jiān)管機構組織專家對召回實施情況和效果展開評估。缺陷產(chǎn)品監(jiān)管部門可以通過召回審查表評價企業(yè)的召回程序。審查表應列出與召回程序相關的問題，通過回答這些問題，可以達到發(fā)現(xiàn)有待完善的環(huán)節(jié)、評價召回參與者的工作和評價企業(yè)召回能力的目的。召回審查可以由召回協(xié)調(diào)員、召回委員會或獨立的咨詢機構完成。如沒有達到召回預期目的，生產(chǎn)者還應繼續(xù)或再次實施產(chǎn)品召回和消除產(chǎn)品缺陷的處置。

最直接的評價缺陷產(chǎn)品召回效果的方式是通過統(tǒng)計召回完成率和調(diào)查客戶滿意度這兩項指標來衡量。召回完成率可以分解為銷售商召回完成率和最終消費者召回完成率兩個二級指標，這兩個指標統(tǒng)稱為銷售渠道召回完成率，上述指標之間的關系為：召回完成率=銷售商召回完成率×最終消費者召回完成率。調(diào)查客戶滿意度時需要考慮的因素有：熱線電話的等待時間、零部件更換的時間、顧客對召回程序的滿意度、顧客對完成維修產(chǎn)品的滿意度等。[根據(jù)“滿意、基本滿意、不滿意”等級別劃分來評判召回的實施效果，若在召回實施中出現(xiàn)問題，有消費者投訴也將成為生產(chǎn)者消除缺陷的效果評估的考查指標。

5 結語

最后需要說明的是，缺陷汽車產(chǎn)品召回制度的實施機制建設需要人力、財力、物力的投入，并且需要給予監(jiān)管部門及技術機構相應的職能權力。中國缺陷汽車產(chǎn)品召回制度的具體實施機構與美國相比，在人、財、權上都存在相當大的差距。美國的國家公路交通安全管理局（NHTSA），直接隸屬于美國交通部，現(xiàn)有工作人員數(shù)百人，每年的經(jīng)費達兩億多美元。中國負責召回管理工作的缺陷產(chǎn)品管理中心卻被置于一種科研輔助職能的位置，隸屬于國家市場監(jiān)管總局下屬的中國標準化研究院，無論在行政層級、技術人員數(shù)量、缺陷調(diào)查經(jīng)費的提供能力等諸多方面都無法與NHTSA 相比。因此，中國缺陷汽車產(chǎn)品召回管理需要得到更多支持：要有專業(yè)的人才隊伍，有懂汽車、懂召回、懂法律的人員；要有適當?shù)慕?jīng)費支持，因為聘請專家、信息搜集、缺陷調(diào)查、技術檢驗都有經(jīng)費開支；要通過減少監(jiān)管機構的行政層級，提升缺陷產(chǎn)品召回管理中心這一具體承擔監(jiān)管職能單位的行政級別及其強制召回的權力。