淺談農村土地承包管理典型問題處理及政策依據

蔡詩奎

（鳳城市農業綜合行政執法隊，遼寧 鳳城 118100）

近年來，隨著農業發展、農村經濟活躍以及農村各項改革和國家各項惠農政策的實施，農戶從承包經營土地中獲取收益的增長很快，農村“土地熱”現象出現。當前，因二輪延包的工作失誤和工作不到位、土地流轉不規范、村組干部工作不規范、程序不到位、暗箱操作及糾紛調處工作機制不力，效率低等原因，農村土地承包工作方面呈現的問題仍然較多，農民要求明確、維護農村土地承包經營權益的要求時常出現，且土地承包問題常常與民主管理、民主決策、集體成員認定等問題交織，如處理不好，極易引起連鎖反應，形成群體性事件。正確分析并及時解決這些問題，對于維護和保障農民的合法權益，促進農村穩定和農村經濟社會發展具有重要的意義。筆者從事農村土地承包及相關糾紛調解仲裁工作多年，就本地區農村土地承包在管理工作實踐中遇到的一些典型問題處理及具體政策依據提出建議。

1 農戶“全戶消亡”土地承包經營權問題

筆者在日常工作中，很多農民朋友咨詢，其父母在二輪土地承包合同簽訂過程中，單獨與集體簽訂的二輪承包合同，現父母已雙雙離世，集體要求收回土地發包給集體經濟組織新生兒，是否合理合法。筆者認為，按照《農村土地承包法》第十六條“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”及《遼寧省農業集體經濟承包合同條例》第二十三條第一款第（六）項“農業承包合同在有效期內發生下列情形之一的，允許變更或者解除；（六）承包方退出集體經濟組織的”等規定，農業承包合同承包方作為獨立的農戶，在其“全戶消亡”時，與集體土地承包合同期終止，承包合同關系自行解除，其原家庭承包地應收歸集體發包給新增人口或者用于法律規定的個別調整農戶承包地。關于是按“承包合同”還是按“戶口簿”收回土地，從上面法律和法規看已有明確規定以承包合同為依據，即合同記載的享有承包地的共有人全部死亡，則集體經濟組織可以收回其承包地。

2 結婚、離婚婦女土地承包經營權問題

男女平等是我國憲法規定的一項基本原則。法律賦予廣大婦女，包括農村婦女的土地承包權利，任何的組織和個人都不能予以非法剝奪。《農村土地承包法》等相關法律規定，農村土地承包，廣大婦女享有與男子平等的權利，承包中應當切實保護婦女的合法土地承包權益。婦女結婚，在嫁入地未分配承包地的，發包方不能收回其原有家庭承包地，婦女離婚或者喪偶，在未取得新的承包地前提下，發包方也不能收回她的承包地，這些規定加強了對婦女承包經營權的保護。較長時間以來，個別地方在土地承包工作中不同程度地存在一些歧視婦女、侵害婦女土地承包權益的問題。比如因婦女結婚或者離婚等原因，導致婦女在新的戶口遷入地沒有取得承包地，但其原戶口遷出地承包地已被集體予以收回，即出現“兩頭無地”情況。處理這一問題，應主要以《農村土地承包法》的頒布實施為時間節點，對于2003年3月1日以前因婚嫁戶口遷移導致的“兩頭無地”情況，應當在現戶口所在地保障其相應土地承包經營權。對2003年3月1日以后因婚嫁戶口遷移導致的“兩頭無地”情況，應當在原戶口所在地保障其相應土地承包經營權。如出現個別“兩頭有地”情況，為實現社會公平與正義，原則上必須禁止婚嫁婦女在兩個或以上的集體經濟組織享有“雙份”或“多份”承包地，要在尊重婦女意愿前提下，本著照顧生產、生活便利的原則，保留其一份承包地，并調整其他承包地的承包方式。

3 關于集體經濟組織機動地處理問題

集體經濟組織機動地作為農村集體“三資”管理的一項重要組成部分，在具體的分配、使用、管理及租賃等方面一直矛盾多發。嚴格集體機動地管理，應遵循以下原則：一是機動地嚴格控制在耕地總面積5%以內。二是在《農村土地承包法》實施以后，機動地發包原則是一年一發包，最多不得超過3年。三是經仲裁機構或法院認定的無效機動地租賃等類型合同，要依法廢止，另行發包。四是解決機動地長期承包問題，可以由農民或集體籌集資金贖地。五是機動地承包費歸權屬單位集體經濟組織所有，納入集體資產管理，不得私分。

4 承包方自愿交回承包地的認定

認定承包方自愿交回土地時，必須先審查其是否具備法定的形式要件。《農村土地承包法》規定，在合同承包期內，承包方可以在自愿的前提下將承包地交回給發包方。承包方交回承包地的，可以獲得合理補償。但是，法律對承包方在合同承包期內自愿交回土地規定了十分嚴格的程序，即在程序上要求采取書面形式通知，在時間上要求提前半年。而且承包方一旦在承包期內交回其家庭承包地，則在本輪承包期內不能再次要求承包土地。

承包方交回承包地的意思表示真實，不存在受欺詐、受脅迫或發包方乘人之危的情形。如個別村集體，以為農戶解決城鎮職工社會保障為誘餌，誘導農戶簽訂交回承包地的承諾書的情形，則屬于承包方交回承包地的意思表示不真實。

5 關于后遷入農戶土地承包經營權問題

因與集體經濟組織原有農戶存在利益紛爭等原因，“后遷入”農戶土地承包問題一直是農村土地承包管理工作的一項重點和難點，筆者認為具體應做好以下幾點：第一輪土地承包期內，“后遷入”農戶在遷入戶口時，與村里有協議的按照協議執行；參加該村（組）二輪土地延包獲得承包地的要保持承包關系的長期穩定；沒有分配到承包地的原則不再參與土地承包；對于不符合上述條件，但本集體經濟組織土地資源比較豐富，外來戶多年履行相應義務，補交公共積累，由本集體依法經民主議定程序討論并通過，同意接納其為本集體成員的，也可以取得分配承包地資格；除以上情況外，第二輪土地承包之后，“后遷入”農戶的土地承包經營權應在原居住地解決。

6 一地多包的處理原則

對于同一集體土地，多次向外發包問題，應遵循以下處理原則。

6.1 登記在先規則

農村土地承包權、經營權的依法取得和變動，雖不以登記為生效要件，但其已經登記，即具有對抗第三人的法律效力。由于依法登記的合同具有公示公信效力，根據物權變動原則，依法定程序登記的承包方可以取得土地承包權、經營權，其他合同債權人可依照合同法請求發包方承擔違約責任。

6.2 合同生效在先原則

根據《農村土地承包法》的相關規定，農村土地承包合同自成立之日起生效。承包方自合同生效時即取得土地承包經營權。在同一土地上設立的兩個以上土地承包權、經營權，由于土地承包經營權具有排他的物權效力，只有成立在先的合同相關承包方才能獲得土地的承包經營權。

6.3 占有在先原則

根據民法典的占有規定，占有人以合法的手段占有某物并在物上行使權利，法律認定其為合法占有。但是，如果爭議發生后，一方強行占有土地，即屬于非法占有的侵權行為，不發生占有的法律效果，不能作為確定土地承包權、經營權的依據。

7 農村“四荒”地承包管理問題

農民集體所有的荒山、荒丘、荒溝、荒灘，簡稱“四荒”管理。按照《農村土地承包法》和國家有關政策文件規定，承包、租賃或者拍賣“四荒”，農村集體組織要在廣泛征詢意見基礎上，吸收村民代表參加，經村民代表大會或戶代表會議充分討論并通過后，批準實施。承包原則是在同等條件下，本集體成員享有相應的優先承包權。