生態清潔小流域建設推進機制與實踐

鄢亞軍，于文華，周奕琦

（上海市水利工程設計研究院有限公司，上海市200061）

0 引 言

黨的十九大提出要樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統籌山水林田湖系統治理，推進水土流失綜合治理，開展農村人居環境整治行動，提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要，建設人與自然和諧共生的現代化，建設美麗中國?！端筷P于開展生態清潔型小流域試點工程建設的通知》中明確要求，為適應經濟社會快速發展的新形勢，滿足廣大人民群眾對良好人居環境和清潔水源的迫切要求，在繼續搞好小流域綜合治理工作的基礎上，決定在全國開展水土保持生態清潔型小流域試點工程建設。

查閱國內外學者關于水環境治理的研究成果，目前引起水環境變差的點源因素已有較好的解決方法，而由水土流失引起的面源污染成為水環境惡化的主要原因[1]。

近幾年上海市水環境治理經歷了補短板的兩個階段，一是消除黑臭水體階段，集中治理全市黑臭水體。二是整治面廣量大的劣Ⅴ類水體階段。站在新時代的起點上，為全面貫徹中央關于生態文明建設的決策部署，上海市積極推進生態清潔小流域治理工作，為建設幸福河湖水系和卓越的全球城市提供自然基礎。

之所以積極推進生態清潔小流域建設，是因為小流域建設改變了以往單條河道的治理模式，可以在鞏固已有的河道水環境治理成果基礎上，進一步解決區域范圍內的面源污染問題。對于小流域的界定，學術界一般以5～30 km2的面積作為劃分標準，最大面積不超過50 km2[2]。通過綜合分析區域范圍內的河湖現狀、水污染現狀、水土保持現狀、生態現狀及人居環境現狀，因地制宜地統籌水源改善、面源污染防治、農村環境整治及人居環境改善，實現河湖水系、道路網絡、農田、村莊、綠林實現有機統一，形成水質優良、人與自然和諧相處、生態系統良性循環的小流域[3]。

小流域建設是一項系統性工程，是由眾多完整的治理單元串聯匯聚而成，其治理對象涉及單元范圍內多行業條線，因此小流域的建設推進需要多部門形成聯動機制。本文以浦東新區為例探索總結小流域建設推進與實踐機制，對于其他區域水環境管理部門具有重要的參考意義。

1 建設總體目標

1.1 建設類型

根據上海市水務局發布的《生態清潔小流域建設技術導則》，小流域建設依據區域功能定位共分成四類，分別是水源保護型、綠色發展型、都市宜居型及美麗鄉村型。水源保護型區域主要位于水源地周邊，以涵養水源和水質保護為重點；綠色發展型區域主要以統籌經濟發展和河湖保護為重點，以扶植綠色發展產業為抓手；都市宜居型區域著眼于水環境改善與水景觀建設；美麗鄉村型區域則以保護原生態為目標，在鄉村振興中融合水生態、水環境提升。

浦東新區結合自身區域環境特點及功能要求，以鎮域行政范圍為建設類型分類，以村域行政范圍為小流域單元，將全區范圍內二十四個鎮及十二個街道分成三種小流域建設類型，即綠色發展型、都市宜居型和美麗鄉村型，進行生態清潔小流域建設。

1.2 建設指標

浦東新區為推進生態清潔小流域建設，構建了一套適用本區域的小流域建設指標，該體系主要分成基本建設指標和特色建設指標[6]。

基本建設指標沿用全市小流域建設技術標準，主要分成3 類一級指標和11 項二級指標，具體見表1。

表1 基本建設指標體系

特色建設指標主要結合浦東新區區域特色設置，主要分成4 項幸福評價指標和6 項特色評價指標，具體見表2。

表2 特色建設指標體系

1.3 建設任務

浦東新區根據區域現狀情況綜合分析，將生態清潔小流域建設任務分成河湖水系治理、農業面源污染防治、生產建設項目水土保持監管、生態修復和人居環境改善五個方面。

2 推進機制確立

2.1 重點任務確定

生態清潔小流域治理實現了將傳統的河道整治模式轉變為流域治理模式、單條河段整治轉變為集中連片治理、水務部門單兵作戰轉變為部門協同治理的“三個轉變”，同時將五方面任務作了細化。

河湖水系治理包含四方面內容，一是完善骨干河網水系；二是通過實施溝通水系、增大庫容、提高水動力等措施，激活水流，調活水體；三是沿河建設緩沖帶、生態護岸或進行護岸生態化改造，構建健康、完整、穩定的河道生態系統；四是完善水資源調度，補充河道生態水量，改善水體循環與交換條件，實現河道生態修復、水質改善、景觀提升。

農業面源污染防治主要針對農田面源污染，采用全過程控制、點線面結合的方式，源頭控制輸入，過程減少流失，末端削減排放。確?；适褂昧窟_到考核指標要求，對面源污染進行過程控制，對農業灌溉尾水排放進行全面管控。結合中部鄉村振興示范帶，積極推進高標準基本農田建設。

生產建設項目水土保持監管即在水土流失易發區建設可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案，并辦理相關審批手續。同時，強化批后監管，依托遙感和信息技術，實現生產建設項目監管全覆蓋，發現“未批先建”“未批先棄”等違法違規生產建項目，及時查處水土保持違法違規行為，管住人為水土流失。

生態修復主要通過大力實施鄉村造林。聚焦市級重點生態廊道、區級生態廊道、郊野公園等，推進落實造林計劃。結合林業專項規劃，推進農田林網和“四旁林”建設。充分利用閑置土地和宅前屋后等零星土地開展植樹造林等活動，推進村莊綠化。

人居環境改善主要以打造干凈宜居的農村人居環境為目標，重點推進村容村貌、生活生產垃圾、生活污水、鄉村道路等建設和長效管護。

2.2 部門任務分工

生態清潔小流域的建設需要各相關部門聯合行動，充分發揮政府主導作用。農業、規資、建交委及水務等部門協調聯動，形成合力。做好規劃、檢查、監測和驗收，引導做好政策制定、工作部署、資金安排。充分發揮市、區、街鎮河長辦作用，落實各項措施。其中，水務局牽頭開展以岸線治理與保護、水系生態治理為重點的河湖水系治理，以生態廊道、農田林網建設為重點的生態修復，推動中小河道“規小并大”，探索河道兩側種植喬木的可行性，既實現地、水、林資源的集約化，也實現區域整體環境整體提升；農業農村委牽頭開展高標準基本農田建設和農村面源污染治理，通過鄉村振興示范村建設與生態清潔小流域建設有機結合，突顯集中度和顯示度；規劃資源局負責永久基本農田及儲備地塊調整、補劃的指導、審核和備案工作；各鎮人民政府組織好各類生態清潔小流域建設項目的實施，落實好人居環境改善和長效管養工作。將生態清潔小流域重點建設任務形成責任清單，見表3。

表3 部門責任清單一覽表

2.3 土地、資金機制

生態清潔小流域通過優化區域內水系布局，有機結合耕地的布局調整保證區域水安全、水景觀。實施途徑主要遵循本市范圍內中小河道建設項目國土空間用途管制，該細則認定標準為河口寬度不小于1.0 m 且不大于15 m 的中小河道建設工程項目，其管控依據為區級中小河道建設專項規劃及河道藍線專項規劃，對涉及占用永久基本農田的河道項目進行耕地占補平衡，按照“自然資源計劃管理+ 立項核準（備案）+ 驗收核準（備案）”方式進行管制，實現水面積和耕地面積雙增的目標。

制定生態清潔小流域資金管理辦法，明確區、鎮兩級資金投入比例，嚴格按照各類設施設備的養護標準，做實養護工作，強化工程效益，杜絕重建輕管現象，在各類養護資金的保障上不折不扣予以落實。

3 項目建設指標制定

新區參照國內省市的先進做法和本市的實際情況，將生態清潔小流域建設評價指標分為四類共11項指標，根據小流域類型的不同，各項指標及指標值有所差異，各小流域針對自身情況和特點，在建設過程中增加一些幸福指標及特色指標，見表4～表7。

表4 綠色發展型生態清潔小流域主要評價指標

表7 浦東新區生態清潔小流域特色評價指標（區域性指標）

4 項目后評估機制制定

為進一步對小流域建設后的河湖水系進行健康評價，建立了一套完整的建設效果評價指標體系。該體系分為兩個層級，一級指標分為組織引領、長效管理及治理效果三個方面，二級指標分為主體關注、組織推進、運行監測、宣傳教育、水質評價、河湖水系治理、水土流失綜合防治、污染控制與治理、人居環境共十個方面，通過該評價指標體系對建成后的小流域治理單元進行認定打分，見表8。

表8 生態清潔小流域建設效果評價指標表

利用該評分細則對浦東新區已建成的某楔形綠地項目進行小流域治理單元后評價，該小流域治理單元總面積約14.5 km2。其評價內容包含5 個方面：區域水質、河湖水系治理、水土流失防治、污染控制與治理、人居環境；3 層面：管理運維、治理效果、小流域特色。根據現狀情況調查，按小流域建設效果評價指標表打分細則進行逐項賦分，其最終得分見表9。

表9 某楔形綠地項目小流域建設得分表

表5 都市宜居型生態清潔小流域主要評價指標

表6 美麗鄉村型生態清潔小流域主要評價指標

續表8

根據評分細則表得到該區域小流域建設效果得分為93 分，屬于“優”等級。該區域小流域建設涉及扣分項主要為組織推進、管理運維、河湖水系治理及水土流失綜合防治方面，后期應在組織結構優化、管理養護及河湖水面積達標上進一步加強建設。

5 結 語

目前，對于上海市來說，如何推進和強化生態清潔小流域建設仍處于摸索和先行先試的階段，如何協調小流域治理與經濟社會發展仍需要探索實踐[3-4]。本文在上海市發布的《生態清潔小流域建設技術導則》基礎上，結合浦東新區的地理特征及人文環境，對小流域建設實踐提出了具體的建設類型和指標要求，并對建設途徑作了一定的闡述，對于建設后的水環境提出了一套可行的評價指標。其在生態清潔小流域建設的創新和引領方面主要體現在：一是明確了小流域治理單元劃分原則及劃分類型，為建設機制的推進和運維提供了基礎；二是明確了小流域建設指標和評價指標，對如何建及如何管提供了清晰的目標；三是明確了治理任務和部門職責分工，為小流域的建設成效提供了保障；四是探索了土地占補和資金管理的方法，為小流域建設的落地性提供了政策支持。綜上，本文主要通過對浦東新區小流域建設推進機制與實踐的闡述，以期對全市范圍內生態清潔小流域的建設起到一定推廣與參考的意義。