提升大型數字平臺在我國參與國際合作競爭中的支撐作用

陳紅娜

(國務院發展研究中心 對外經濟研究部，北京 100010)

數字平臺，尤其是大型平臺，在全球數字貿易及其治理中的重要性不斷凸顯，圍繞平臺本身的監管改革已成為國際社會的共同關注點。分析美歐監管改革的新趨勢及平衡競爭與合作的現實路徑，對于我國構建內外兼容的平臺治理體系、提升大型平臺在國際合作競爭中的支撐作用，具有較強的借鑒意義。

一、數字平臺在數字貿易及其治理中地位重要

數字貿易正在重塑全球貿易格局，平臺企業既是貿易發展的重要載體，又在一定程度上引領國際規則走向，其多重身份給當前監管體系帶來了挑戰。

(一)數字平臺是數字貿易發展的重要載體和關鍵基礎設施

數字平臺對國際貿易的影響范圍廣、程度深。數字平臺與數字貿易有著極強的共生性，前者在提升交易便利、削減貿易成本上的獨特優勢，正是后者爆發式增長的關鍵。根據國際上對數字貿易的界定(1)OECD-WTO-IMF Handbook on Measuring Digital Trade Version 1.，不管是包含在傳統貿易統計框架內的數字化訂購和/或數字化交付，還是尚無法納入統計的數據流動，數字平臺賦能都是其重要特征。從實現的功能看，這些平臺涵蓋營銷、廣告、電子商務、服務交付、支付、社交及研發、設計等多種數字貿易類型(見表1)。

表1 主要數字平臺類型

圖1 2019年全球數字貿易赫芬達爾赫希曼指數(HHI)

(二)大型數字平臺對于塑造規則趨向具有重要影響力

大型數字平臺所擁有的跨國影響力，使其在規則制定中扮演重要角色。這些企業通過廣泛的游說活動塑造國內監管環境，進而通過國際協定轉化為對全球具有約束力的國際規則，TPP/CPTPP就是一個典型的例證，其核心條款頻繁出現在隨后的多邊、區域及雙邊數字貿易協定中，對于數字貿易規則議題的范圍及其對其他締約方國內監管的滲透度，都產生了不可忽視的影響。總的來說，數字貿易規則所涉及的紀律義務遠超傳統電子商務范圍，如CPTPP電子商務章節18個條款中，除了海關關稅、國內電子交易框架、電子認證和電子簽名、線上消費者保護和無紙貿易等5個條款外，其余都觸及更深層次的國內監管主權問題，從根本上反映了這些大型平臺的利益訴求。例如，禁止跨境數據流動和計算設施位置限制，推動數據自由流動，最大化企業全球經營利益；將源代碼和算法作為商業秘密保護，打造免受監管的人工智能等新技術發展環境；繞開各國在WTO框架及其他貿易協定下的跨境服務貿易開放承諾，推行數字產品非歧視待遇；重申“避風港”原則，降低交互式計算機服務平臺的中介責任等。

(三)大型數字平臺給現有監管體系帶來較大挑戰

隨著數字平臺的發展壯大，其對現有監管體系的挑戰也逐級提升，大致可歸為3個層面：一是市場結構。數字技術打破了行業間的傳統界限，大型平臺憑借其市場地位不斷拓展業務范圍，通過建立從服務到產品的數字生態，形成較高市場壁壘，擠壓了中小平臺的生存空間。二是公共治理。由于掌握著“關鍵信息基礎設施”，平臺企業不再是簡單的服務中介和自治單元，而是逐漸成為市場管理者，甚至在某些時候成為國家主權不可分割的一部分，卷入大國博弈中，商業利益與非商業利益的沖突凸顯，權責相當的治理秩序遭到破壞。三是社會倫理。大型數字平臺放大了“數字鴻溝”導致的財富分配不均問題，分屬不同領域數據的跨平臺組合又使個人隱私遭遇更大威脅。這些負外部性最終導致了傳統商業與新興業態、政府與市場以及發達國家與發展中國家之間的巨大分歧。

二、大型數字平臺成為國家監管與大國博弈的焦點

大型數字平臺已成為各國治理的重點，由于其在國際合作競爭中作用突出，擁有平臺的國家與平臺東道國之間也在進行著更為復雜的博弈。美歐在這一博弈中的“平衡術”可體現在以下幾個方面。

(一)強化針對大型平臺的反壟斷立法，維護市場競爭秩序

當前，加強針對大型數字平臺的反壟斷審查，約束其反市場競爭行為，已成為全球共識。歐盟以《數字市場法》(DMA)為抓手，在針對“看門人”(3)“看門人”通過雙測試法篩選：一是從事“核心平臺服務”，定義為在線中介、在線搜索、社交網絡、視頻共享、電子通信、云服務或在線廣告；二是對歐盟內部市場產生重大影響(如年營業額超過65億歐元或更多，市值達到650億歐元且在至少3個成員國開展業務)，充當商業用戶和最終用戶之間的重要門戶，并享有穩固而持久的地位。的立法監管上走在前列。其核心在于3個方面：一是數據共享和數據可攜性。大型平臺的數據優勢是其拓展業務、提高競爭門檻的關鍵，因此，禁止“看門人”跨平臺組合數據和從第三方獲取數據，以及有效促進數據共享和數據可攜性，能較大程度降低市場進入壁壘。二是促進輔助服務的開放競爭。DMA將“看門人”業務分為核心服務和輔助服務。禁止“看門人”阻止用戶卸載任何預裝軟件或應用、進行自我優待等，正是要在輔助服務領域引入競爭，對于遏制其“殺手型并購”也有積極作用。三是結構性補救措施。過去針對“看門人”的反壟斷措施之所以無效，就在于未能改變企業行為，罰款僅被視作經營成本。例如，蘋果公司在荷蘭反壟斷案件中，寧愿選擇每周支付500萬歐元罰款，以維持壟斷現狀。但DMA除對持續違規企業處以高達全球年收入20%的罰款外，在極端情況下甚至還將分拆其業務，這是其威懾力的關鍵。

美國近年來對大型平臺的反壟斷態度由寬松轉為強硬，監管范式也從事后執法向事前合規審查轉變，這在參眾兩院已達成基本共識。與DMA類似，美國眾議院所提出的《終止平臺壟斷法案》《美國選擇與創新在線法案》《平臺競爭和機會法案》《收購兼并申請費現代化法案》以及《通過啟用服務切換法案》等，分別在平臺拆分、并購、自我優待、服務切換等方面做了規定；參議院所提出的《競爭和反壟斷執法改革法案》，則從降低非法收購行為的判斷標準、舉證責任倒置、增加反壟斷機構經費等方面入手，強化了反壟斷執法，被譽為是“近半個世紀以來最具雄心的反壟斷改革”。

(二)政府監管與企業自我監管并行，是維護良好公共秩序的更好選擇

新的監管政策盡管目標美好，但切實執行時面臨諸多挑戰：一是法律的一致性和兼容性。如DMA要求“看門人”免費為客戶提供對其聚合和非聚合數據的連續和實時訪問，而不需要知道這些客戶計劃如何使用數據；但GDPR規定，個人數據必須為特定用途收集，不得用于其他不兼容的目的。兩者的矛盾在于，平臺在最初收集數據時，難以預計未知的接收方使用數據的目的，而接收方也無法確保其使用數據的目的與平臺兼容，這些法律上的矛盾尚未解決。二是法律的可執行性。如數據可攜性需要對數據確權以及可攜的范圍和技術標準等做出明確的規定，但數據通常具有專有專用性，脫離一定生態后，需要攜多少數據才可維持其預期價值，既是法律問題，又是技術難題。三是制度成本是否過高。如禁止“看門人”跨平臺合并數據，但多數顛覆式創新就來自于數據的合并，如Uber提供的送餐服務Uber Eats。因此，能夠犧牲“看門人”多大程度的創新來實現期待的政策目標，是監管改革必須考慮的制度成本。

在監管改革尚未實現實質性突破的情況下，社會共治成為更現實的選擇。從政府角度，美國最先為數字平臺設置了“侵權通知”機制下的“避風港”原則，對“善治”的平臺豁免了平臺中介責任；歐盟盡管相對嚴苛，但也在《數字服務法》(DSA)中認可了該原則。從企業角度，實施自我監督既可強化政企互信，又可在社會責任上樹立表率，特殊情況下還能起到打擊競爭對手的作用。如對于人工智能的監管，涉及輿論操縱等政治風險、算法歧視等社會倫理風險、決策透明度和問責制等法律風險、隱私破壞等人權風險以及無法預見的技術風險，面對各主權國家、各市場主體間錯綜復雜的矛盾關系，除了G20、經合組織等政府層面合作外，企業也在積極行動，如微軟發布“人工智能原則”，埃森哲提出了更廣泛的“負責任的人工智能和機器人的道德框架”。實際上，有效的自我監管不一定發生在公司層面，企業間可以建立一套共同遵守的行為準則，進而發揮超越公司甚至行業層面的影響力。其實際效果已得到相關研究(4)Michael A,2021,Cusumano,Annabelle Gawer,David B.Yoffie,“Can Self-Regulation Save Digital Platforms?”,Oxford University Press.確認，即有效的政府監管與自我監管相結合，將可能產生最好的治理結果。

(三)深化工業互聯網合作，有效緩沖美歐治理分歧

美歐針對大型數字平臺的監管盡管存在矛盾與分歧，但跨大西洋合作的勢頭并未因此遭到破壞。一個很重要的原因在于，平臺向實體空間的廣泛滲透既為平臺保持長期競爭力創造了條件，也為推動美歐優勢互補和利益融合、有效規避貿易摩擦提供了渠道。這種滲透主要體現在3個方面：一是服務與制造的綁定，加固了用戶對于服務的使用黏性。據IDC統計，2021年，蘋果和亞馬遜在全球平板電腦市場上的份額合計達43.7%；Meta占全球VR設備75%的市場份額，微軟在全球AR設備28.8%的市場；智能音箱領域，亞馬遜、谷歌和蘋果在2021年第二季度的全球份額合計達53.6%。二是擴大對數字基礎設施的控制。截至2019年，谷歌、亞馬遜、微軟和Meta等內容提供商擁有或租賃了全球一半以上的海底帶寬；其中，谷歌就擁有超過1.6萬公里(1萬英里)的海底電纜。三是重視企業級信息技術服務。實際上，信息技術對生產性行業的影響要遠早于對個體消費者的直接影響，以蘋果IOS系統和處理器芯片、微軟windows系統和云服務、谷歌安卓系統等為代表的企業級服務，早已奠定了美歐互利合作的深厚基礎。

三、中國大型數字平臺參與國際合作競爭的現狀與問題

大型數字平臺及其支撐下的平臺經濟，是中國展示國際競爭力的重要窗口。據2021年中國信通院發布的統計監測報告，當前，中國有36家大型數字平臺，全球占比47%，高于美國37%(28家)的占比。但從國際比較來看，中美差距非但沒有縮小，反而逐漸增大。此外，平臺所引發的社會問題越來越多、遭受美國打壓的風險不斷累加，國內監管需要進一步優化。導致這些問題的原因，主要體現在以下幾個方面：

首先，跨國影響力小，享受全球數字化紅利明顯不足。中國在消費互聯網領域擁有比肩美國的數字平臺，但除了TikTok外，其他大型數字平臺主要局限于國內市場，從更廣闊的國際市場上獲利明顯不足。以搜索引擎為例，百度、阿里、搜狗和奇虎在國內市場占據龍頭地位，但在國際市場上，只有百度在東道國擁有超過1%的份額(見圖2)，且在過去5年里沒有明顯改善，在個別國家甚至有下滑趨勢；相比之下，谷歌在同一市場上的占比超過95%且不斷增加。對于正處于快速增長期的云服務，據Canalys統計，2021年，中國云基礎設施市場規模為274億美元(5)https://www.xianjichina.com/special/detail_507870.html.，阿里巴巴以37%的份額占據主導地位；但在全球市場上，阿里巴巴總營收為105億美元，在1 917億美元的全球市場上占比僅為5.5%；這意味著，阿里巴巴從中國以外的市場僅獲益3.6億美元，市場份額為0.2%。相比之下，微軟、谷歌等美國跨國公司可以從本土外獲取近六成收益。

圖2 2020年第一季度移動搜索市場份額

平臺國際化程度低，一方面是“不愿出”，因為在相對“封閉”的國內即可享受超大規模市場紅利，企業開拓國際市場熱情不足；另一方面是“進不去”，錯失早期進入的先發優勢以及文化不適等因素，使得企業在與美跨國公司競爭中處于劣勢；在中美博弈的大背景下，“走出去”的難度進一步增大。

其次，企業級服務實力不足，無法形成可緩沖國際摩擦的發展模式。消費互聯網的核心在于利用網絡效應快速擴張規模、占領市場。但簡單的規模擴張對改善企業營收作用有限，邊際收益卻在迅速下降。據QuestMobile統計(6)《中國移動互聯網 2021年度大報告》。，截至2021年底，我國全網用戶已達11.74億，增量空間較為有限，在存量空間與競爭對手爭奪流量、收取更高的平臺使用費，成為企業創收的重要手段，不可避免地會引發激烈矛盾。與此同時，國內平臺在云服務、操作系統等利潤率更高的企業級服務上又尚未形成系統競爭力，難以通過利益綁定抬高東道國單邊制裁的成本、緩沖國際摩擦。其中的原因有：一是企業自身實力的差距，如在打造標準化的產業互聯網服務平臺上；二是我國數字基礎設施仍有待改善。例如，我國商用固定寬帶速率是美國1/5，但單價是美國的10倍以上；國際聯網能力僅相當于美國5年前水平，而且絕對差距也在逐漸拉大。三是技術的升級迭代需要大量的經驗積累以及客戶的直接反饋，但國內企業數字化轉型仍面臨“不想轉、不會轉、不敢轉”等難題，企業級服務市場較為有限。美國近年來之所以能產生一批估值在百億以上的企業級服務平臺，如DocuSIGn、Zoom、Workday等，與擁有龐大的用戶基礎密切相關。

第三，國內監管由包容轉為審慎，企業投資意愿受到較大影響。我國對于新業態的包容性監管態度，為數字平臺的發展壯大提供了巨大推力。為解決當前發展困局、引導企業縱深發力，從2020年開始，國家監管開始轉向，既從反壟斷、個人信息保護、數據安全、反不正當競爭、廣告合規、消費者權益保護、價格規范等角度明確平臺責任，又為企業技術創新和拓展海外市場發出了明確的指示信號。政策變動不可避免會引發市場波動，但面對全球逐漸同化的治理改革，企業的實際反應卻有所不同。2021年，美國各大數字平臺營收增長30%～50%，利潤增長30%～100%，而國內平臺企業不僅營收增長乏力、利潤率普遍下降，業務線也開始收縮；據悉，中國頭部平臺(騰訊、阿里巴巴、美團、京東、拼多多)與美國頭部平臺(微軟、谷歌、蘋果、亞馬遜、Meta)的總市值差距從2020年的5.6萬億美元擴大至2021年的8.8萬億美元。

剖析國內外監管改革的差異，有兩點值得關注：一是監管的重點和范圍有所不同。如針對算法，美歐是圍繞人工智能、遵循“基于風險的方法”，旨在“將算法歧視風險降至最低水平”；我國則側重于算法的推薦功能，且適用于所有算法推薦技術。面臨的挑戰，既有行政資源的約束，又極易引發監管機構和平臺間事關披露算法及其源代碼的沖突。二是政策的系統性和確定性有待提升。如為有效監管跨境數據流動，需要以明確的數據分類、數據交易、網絡安全和數據安全評估等規則為前提，還要以協調統一的部門執法為宗旨，但我國在相關政策體系尚未完善的情況下就推進執法，監管必然存在較大不確定性，從而給企業預期及未來投資造成不利影響。

四、政策啟示

大型數字平臺是我國參與并引領國際競爭和治理體系優化的重要籌碼。新冠肺炎疫情后，平臺經濟的“馬太效應”進一步加速，美國頭部平臺之間也在經歷排序變換，警惕中美差距繼續擴大、維護國內平臺競爭實力，應成為平臺監管改革的重要目標之一。我國兼具大規模市場優勢和政策監管優勢，應充分關注美歐新趨勢并借鑒其經驗教訓，針對我國發展實際，從政策法規、開放戰略、創新支撐和國際治理等方面著手，營造更好的政策環境。

第一，進一步優化政策監管體系。一是采用基于風險的方法，對平臺涉及的數據、算法等實施分類精準監管，提高對于真正敏感的個人信息和重要數據的保護力度，降低政府監管成本和企業合規負擔；二是提高政策法規的兼容性和確定性，盡快完善出臺有關數據收集、處理、交易、出境安全評估等系統性的監管體系；三是構建協調統一的執法體系，避免層層加碼、合成謬誤；四是加大對違規操作平臺的懲罰力度，促使企業加強自我監管。

第二，加快構建“引進來”和“走出去”相結合的平臺開放戰略。一方面要推動電信等領域的對外開放，優化國內市場競爭秩序；另一方面要為企業在境外參與國際競爭提供有利的制度環境。提高數據出境安全評估的便利性，為企業開展國際業務提供高效的數據雙向流動機制；同時，完善優化“避風港”原則，給予平臺海外業務無過錯情況下的內容中介責任豁免。

第三，優化平臺企業創新發展的支撐體系。一是加強數字基礎設施建設，加快推進東數西算工程建設，實現數據中心的集成化發展，提升技術創新的硬件支撐環境；二是加強對數字人才的培養，構建囊括基礎教育、職業教育和普通高等教育的數字人才培養網絡；三是借鑒國際經驗，采用政府購買服務的方式，為平臺技術迭代升級和持續修正創造市場機會。

第四，發揮大型數字平臺在我國參與數字貿易治理中的支撐作用。當前，美歐等正積極通過雙邊、區域以及OECD等國際平臺，就人工智能、5G等新興技術的規則和標準制定開展密切合作。我國應利用現有發展優勢，通過強化政府與企業的雙向信息溝通，在以上領域形成前瞻性的標準和規則體系，并積極參與國際交流對話，在未來國際治理中爭取主動權。