公路PPP項目招投標(biāo)管理機制的創(chuàng)新研究

孫 超

（貴州路橋集團有限公司,貴州 貴陽 550001）

0 引言

市場建設(shè)的日益迅速，為提升社會資本的影響力，參照《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》標(biāo)準總結(jié)資金使用、回收、運營以及風(fēng)險問題。通過不斷優(yōu)化重點領(lǐng)域的融資機制模式，鼓勵社會相關(guān)人員解決項目管理不完善機制，創(chuàng)新投資、資金使用機制，思考資金應(yīng)用、購買、股權(quán)分配的要求，并與政府、企業(yè)建立合作關(guān)系，提高項目開發(fā)、建設(shè)、應(yīng)用的有效性。

1 PPP模式的內(nèi)涵及特點

1.1 內(nèi)涵

公路PPP模式主要包括公路工程項目建設(shè)、項目運營以及資金的移交過程，通過構(gòu)建起公共與私人伙伴的合作關(guān)系，明確符合標(biāo)準的公路項目融資模式，認知BOT、TOT、DBFO等項目的轉(zhuǎn)讓條件，確保公共、私人部門的公共產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)符合相關(guān)標(biāo)準。目前，國內(nèi)公路PPP模式具有相對穩(wěn)定的地位，做好公路項目法律文本、合同資料、投資方案的設(shè)計，滿足經(jīng)濟貿(mào)易和“走出去”的目的。

1.2 公路工程項目應(yīng)用特點

PPP投資模式最大特點是轉(zhuǎn)變企業(yè)本身的定位，通過調(diào)換施工、投資方的定位，明確政府、責(zé)任分擔(dān)者、合作者的核心地位，可凸顯出PPP項目投資地位的社會價值[1]。公路工程項目應(yīng)用特點如下：

（1）公路工程招投標(biāo)管理期間合理使用社會資源，了解PPP項目投資過程使用的金融杠桿。

（2）重視與合作伙伴的交流，通過做好與政府部門的溝通，發(fā)揮出公路施工企業(yè)本身優(yōu)勢，可提高項目管理的有效性。

（3）目前公路PPP項目缺乏統(tǒng)一化的運行方式，核心法律不系統(tǒng)，項目運營時間較長，時間最短為5年，缺乏完整的項目管理機制，如：無法全面、系統(tǒng)地應(yīng)對不穩(wěn)定因素，提升整體公路工程項目風(fēng)險發(fā)生概率。因此，做好核心項目的分析、評估、識別和管理工作，側(cè)重展開項目借鑒工作，再從政府、地方發(fā)展、公共財政收入角度評估PPP支出的綜合情況，避免盲目消費或沖動投資問題。

2 現(xiàn)階段公路工程PPP項目招投標(biāo)過程存在問題

2.1 溝通不全面

公路工程招投標(biāo)過程須企業(yè)、社會、政府部門做好信息溝通與交互，保障PPP項目穩(wěn)定運營的基礎(chǔ)上鞏固項目主體利益。招投標(biāo)過程中，部分項目的利益、權(quán)責(zé)分配不合理，導(dǎo)致項目本身影響力、關(guān)注度較低，致使項目與預(yù)期計劃出現(xiàn)脫節(jié)問題，導(dǎo)致資源浪費。

2.2 招投標(biāo)技術(shù)文件不系統(tǒng)

PPP項目技術(shù)文件中主要包括工程重要技術(shù)、投資方向、管理項目、管理中心等項目管理職能，通過保障業(yè)主的核心利益，再對項目展開有效、可靠的監(jiān)管?；趥鹘y(tǒng)管理模式的限制下，諸多PPP項目文件編制會受到傳統(tǒng)管理方法、管理理念的影響，無法全面關(guān)注投融資的重要屬性，影響PPP項目周期本身的優(yōu)勢及特點[2]。

2.3 責(zé)任人缺乏管理理念

現(xiàn)階段PPP項目發(fā)展較為迅速，公路工程項目發(fā)展時間較短，導(dǎo)致項目招標(biāo)人無法參照翔實的管理措施、管理內(nèi)容、管理技術(shù)，限制了資源分配水平及效益。大型項目運營管理中，部分招標(biāo)或代理人沒有清晰意識到自身工作職責(zé)，導(dǎo)致責(zé)任人無法參照既定的目標(biāo)進行管理工作，導(dǎo)致設(shè)計目標(biāo)與現(xiàn)實存在一定出入。為提高管理機制的應(yīng)用水平，從協(xié)調(diào)、協(xié)同、合作三個角度落實管理重點。

3 PPP項目招投標(biāo)管理機制的創(chuàng)新方向及措施

3.1 明確管理核心理論

管理核心理論參照Hermann Haken的協(xié)同理論進行，該理論界定不同性質(zhì)子系統(tǒng)、總系統(tǒng)之間的作用關(guān)系，通過明確核心空間、時間、功能理論，凸顯出企業(yè)本身的優(yōu)勢及特點，提升公路施工企業(yè)所營造的價值。注意以下要點：

（1）協(xié)調(diào)措施：當(dāng)PPP項目與主體利益不一時，為消除社會、施工企業(yè)之間的沖突，須做好資源的共享管理與優(yōu)化工作，通過確保主體和目標(biāo)決策行為一致性，滿足主體性的控制要求。同時，在規(guī)范的協(xié)調(diào)、管理中保證項目的最終目標(biāo)符合應(yīng)用規(guī)范[3]。

（2）合作措施：須滿足項目主體的利益目標(biāo)，構(gòu)建一個可靠的管理團隊，進行合同簽訂，擬定合同的條件及管理重心。完成公路項目合作交互后，注意凸顯出團隊的配合價值，在公共管理、共同參與的基礎(chǔ)上確定合作思路，并考慮PPP項目的基本利益。

（3）協(xié)同措施：界定參與主體的整體利益，做好公路項目投資及投資企業(yè)利益的保障管理體系，重視資源、信息高度共享的思路，提高各部門間的信任度，構(gòu)建起一個不可分割的整體，方便完成項目目標(biāo)?？傊?，協(xié)同管理的重心是設(shè)定核心管理目標(biāo)，通過細化子系統(tǒng)、總系統(tǒng)的基本目標(biāo)，促使總目標(biāo)符合國際或國內(nèi)的投資保護協(xié)定，方便更好地維護特殊權(quán)、股權(quán)及知識產(chǎn)權(quán)。

3.2 細化指標(biāo)體系構(gòu)建與分類

提高公路PPP項目的管理水平，站在公路項目經(jīng)營、管理、盈利的角度思考限制因素，考慮與業(yè)務(wù)相關(guān)的評價指標(biāo)。構(gòu)建一個雙向合作機制，凸顯出公立方、私營方的基本權(quán)利，在鞏固雙方合作水平的過程中保證私人部門的合作屬性符合相關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準。從公路施工企業(yè)或社會的角度明確PPP項目的價值目標(biāo)，提升整體業(yè)務(wù)的有效性。招投標(biāo)機制的優(yōu)化重點是將私人、公立的合作進行區(qū)別，不可僅從一個角度確定合作目標(biāo)，工作人員可參照表1所示的模型，落實公路項目、設(shè)施、投資主體和運營重心[4]。

表1 PPP項目招投標(biāo)管理屬性

3.3 建立起行政監(jiān)督管理機制

PPP項目行政監(jiān)督管理機制可在分析公路項目運營、項目投資、項目執(zhí)行過程中規(guī)范項目招標(biāo)管理的邏輯及順序。做好PPP項目的監(jiān)督計劃，重點審核公路工程施工資料、內(nèi)外業(yè)資料、施工工期、核心人物職能等標(biāo)準，方便找出關(guān)鍵性的節(jié)點空間，為管理提供可靠的建議。建立起行政監(jiān)督管理機制需注意以下幾點：

（1）評估核心公路項目的運營周期，分析重點、關(guān)鍵項目的經(jīng)營情況，再將所涉及的經(jīng)營周期進行控制計算。把握好PPP項目監(jiān)管方向，明確監(jiān)督思路的過程中解決現(xiàn)有運營問題[5]。

（2）不斷提高業(yè)務(wù)處理的質(zhì)量，通過建立起綜合、現(xiàn)代化的管理思路，規(guī)范關(guān)聯(lián)性的管理體制，對現(xiàn)有管理模式進行創(chuàng)新?？墒褂脛討B(tài)化評估的模式分析項目的進行狀態(tài)，使用精細化管理手段探討PPP項目監(jiān)管的突出性問題，消除責(zé)任、權(quán)力分配的問題。

（3）公路工程設(shè)計管理過程中，整理出設(shè)計的核心計劃，對領(lǐng)導(dǎo)部門所涉及的管理環(huán)節(jié)進行審核，使用既定的程序及反饋模式進行精準、系統(tǒng)、全面的管理，及時分析施工現(xiàn)場地質(zhì)報告、設(shè)計資料、施工方案圖紙等資料，以期在完善工程設(shè)計標(biāo)準、設(shè)計文件及審核方向的過程中做好項目備案，為施工準備提供一定便捷。

（4）使用信息化技術(shù)進行信息抄送、發(fā)送與管理，明確業(yè)務(wù)的處理流程及處理思路，分析評估標(biāo)準及項目咨詢體系的運營情況，保證拓展公路工程項目可全面、系統(tǒng)地覆蓋招投標(biāo)過程。一旦有審核運營、投資環(huán)節(jié)出現(xiàn)管理問題，立即標(biāo)識出不合理的部分，待修正完畢后進行重新復(fù)核，保證整體公路施工過程監(jiān)督在既定標(biāo)準內(nèi)進行。

（5）不斷提高自身的綜合能力，與公路PPP項目運營相關(guān)的管理標(biāo)準及管理計劃，定期、定時學(xué)習(xí)與公路相關(guān)聯(lián)的知識點及管理措施，再從公路工程項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行以及項目移交幾個方向確定施工方案的編制、組建、審核、評審重點（具體參照如圖1所示的邏輯）。

圖1 PPP管理機制的搭建思路

3.4 PPP項目資格審核及重點

PPP項目資格審核過程中，明確管理的整體方向及應(yīng)用思路，具體如下：

（1）資格預(yù)審管理中，招標(biāo)人員做好申請人資質(zhì)的審核評估，側(cè)重對招投標(biāo)過程的承包、業(yè)績、資歷進行審核，掌握施工企業(yè)的經(jīng)營、財務(wù)及基本信譽情況，整理出投標(biāo)人的基本名單。同時，審核PPP項目中公路工程的開業(yè)、稅務(wù)、社會保險、安全生產(chǎn)、賬戶開戶、年度報告、項目業(yè)績等指標(biāo)。完成基本資料的審核后，擬定出不同項目的名稱、資金投入、項目規(guī)模以及工程分包標(biāo)準，確定與購買相關(guān)的資質(zhì)文件及運營要點，可更好、更方便、更快捷地找出地點、時間、空間的管理重點（預(yù)審公告參照國內(nèi)知名的招投標(biāo)網(wǎng)站，分析國家、地方政府的采購需求）[6]。

（2）資質(zhì)后審管理過程中，對招投標(biāo)的資格進行評估，得到符合標(biāo)準的內(nèi)容資格，明確出不同項目的后審思路。

（3）投標(biāo)書制作管理過程中，參照“中國政府采購網(wǎng)”中關(guān)于PPP項目的招標(biāo)文件進行編制，整理出招標(biāo)文件的分類、格式、文件特點及密封方向等。通過提高項目編制的可靠性，明確閱讀招標(biāo)文件的核心規(guī)范，再按照相關(guān)模型進行制作與優(yōu)化，方便整體招投標(biāo)過程能在多人監(jiān)督、多人協(xié)同、多人合作的過程中進行復(fù)核評估，完善資料的使用思路。

（4）招投標(biāo)業(yè)務(wù)的工作量巨大，涉及諸多繁瑣的工藝及項目，結(jié)合公路項目招標(biāo)文件依據(jù)總結(jié)支付投標(biāo)的保證金，并在商業(yè)銀行中完善銀行的保函規(guī)定，可消除資源分配管理的問題。如在支付投標(biāo)保證金應(yīng)用中，相關(guān)人員分析企業(yè)的資格證書、個人資質(zhì)證明、編制投標(biāo)函、現(xiàn)場投標(biāo)以及開標(biāo)任務(wù)等項目的資料標(biāo)準，完善開標(biāo)思路邏輯。

3.5 PPP項目風(fēng)險應(yīng)對措施

為提高公路PPP項目風(fēng)險的處理水平，統(tǒng)計造成融資失敗的主因素，重點分析出施工項目的風(fēng)險起因，明確風(fēng)險的影響，得到可控的、不可控的限制因素。建立動態(tài)化、公開化、透明化的管理方法，方便更好處理潛在風(fēng)險。應(yīng)對公路工程項目風(fēng)險從以下方面進行：

（1）建立公開透明化的管理模式，落實不同施工項目的主要風(fēng)險，了解PPP項目本身的主體責(zé)任，可更好地對公路施工項目本身的風(fēng)險進行預(yù)測、評估與規(guī)避。在招投標(biāo)前，若發(fā)現(xiàn)項目的潛在風(fēng)險時，分析出項目的風(fēng)險大小，可放棄風(fēng)險過大的項目，并標(biāo)識出計劃外、計劃內(nèi)的風(fēng)險特征[7]。

（2）建立工程招標(biāo)管理機制，分析PPP項目招投標(biāo)的主體框架，理清項目本身的風(fēng)險，制定出地方政府對公路項目的招投標(biāo)標(biāo)準。分析公路項目的特征，通過管理部門主體機構(gòu)的相關(guān)人員對所屬機制進行授權(quán)，以期在評估論證、計劃編制、合作確認、項目落地、后續(xù)監(jiān)督過程中評估出風(fēng)險的分配重點，通過運用科學(xué)的管理措施，明確項目本身的風(fēng)險邊界，的提高企業(yè)的風(fēng)險應(yīng)對能力。

4 總結(jié)

綜合上述，為提高公路PPP項目招投標(biāo)管理機制水平與效率，清晰意識到公路PPP項目運營、操作、投資過程的風(fēng)險，再對潛在的風(fēng)險進行預(yù)測，了解公路項目招投標(biāo)風(fēng)險的干預(yù)方向，制定有效影響措施，以期在更為合理、系統(tǒng)、全面的處理過程中提高PPP招投標(biāo)過程的有效性，提高公路PPP項目的經(jīng)濟效益及質(zhì)量標(biāo)準。