高標準農田建后管護工作中存在的問題與對策

劉倩媛，張睿智，山長鑫，楊曉文，2*

(1.中農國科

(南京)規劃設計有限公司，江蘇南京 210014；2.農業農村部南京農業機械化研究所，江蘇南京 210014)

高標準農田“三分建、七分管”，高標準農田建后管護工作是決定各項工程設計功能能否持續發揮效能的關鍵因素。自2018年機構改革以來，高標準農田建設工作取得了新突破，在建設方面農業農村部組織構建了部、省、市、縣四級農田建設管理體系，先后圍繞項目管理、資金管理、質量管理以及竣工驗收等方面出臺了一系列規定，實現了高標準農田建設機制由分散向集中統一的轉變，助力了高標準農田的高質量建設。在建后管護方面，高標準農田建后管護頂層設計仍在進行中，各地管護制度也大多處于探索階段，致使已建成高標準農田日常運營維護不到位，出現功效達不到既定要求、使用壽命縮短等情況。筆者對我國高標準農田建設管護情況開展深入調研，總結各地存在的問題和經驗做法，并提出一些對策與建議，旨在為農田建設主管部門構建高標準農田管護體系提供參考。

1 存在的問題

2018年機構改革前，高標準農田建設工作由國家發展和改革委員會、國土資源部、國家農業綜合開發辦公室、農業部、水利部5個部門負責。截至2020年我國已建成高標準農田0.53億hm，建設過程中受各部門間建設標準、投資標準、建設重點不統一以及上輪建設周期中普遍存在的“重建設、輕管護”和自然災害破壞等因素的影響，建成區灌排系統、作業道路以及農田生態防護等工程出現了不同程度破損、功能不匹配等情況，給高標準農田建后管護工作增加了難度。比如，在建設標準方面，國家發展和改革委員會、水利部門按水利行業規范執行，國土資源部門按《土地整治項目規劃設計規范》執行，農業綜合開發部門按《國家農業綜合開發土地治理項目高標準農田建設示范工程建設標準(試行)》執行，農業部門按《高標準農田建設標準》執行，而各標準中土地平整、灌溉排水、作業道路等工程的技術指標存在一定的差異；在投資標準方面，2015年江蘇省發展和改革委員會“新增千億斤糧食產能規劃”項目投資標準為22 500元/hm，而同期江蘇省國土部門“高標準基本農田建設”項目投資標準為30 000～45 000元/hm，農業綜合開發部門“高標準農田建設”項目投資標準為19 500元/hm左右，農業部門“高標準農田建設”項目投資標準為22 500元/hm左右，水利部門“小型農田水利重點縣”項目投資標準為7 500～12 000元/hm，致使高標準農田工程質量良莠不齊；在建設重點方面，受部門職能和投資標準的影響，不同部門各有側重，國土資源部門側重土地平整以增加耕地指標、農業部門側重農機與農藝融合推廣、農業綜合開發部門和水利部門注重灌溉排水措施，致使部分項目區內各項工程建設失衡；在“重建設，輕管護”方面，早期高標準農田建設項目是地方政府爭取國家財政資金的重要途徑，同時受建后管護監管機制缺失的影響，地方政府對項目審批驗收的重視度遠遠高于建后管護，致使部分工程年久失修甚至損毀。

目前我國高標準農田管護機制不健全，主要體現在管護主體單一和管護制度不健全2個方面。在管護主體方面，建成后工程按照受益范圍移交至相應的村民委員會進行管理，但我國村民委員會大多由3～7人組成，并且大多兼任人民調解、治安保衛等下屬委員會職務，且大多年齡偏大、缺乏工程管護經驗，人員數量和專業技術水平都很難符合工作要求。在管護制度方面，因部分地區仍未出臺高標準農田建后管護辦法的相關文件，管護主體在工作中存在管護范圍、管護內容、管護標準和資金使用界定不清以及監管單位在監督考核中缺乏政策依據的情況，致使管護責任落實難度大、管護效果達不到預期。

高標準農田管護不到位大多是因為管護經費缺乏有效的籌措機制。高標準農田建設區以種糧為主，與經濟作物相比經濟效益偏低，種植戶自發投入資金用于農田基礎設施維護的意愿不強烈。目前我國高標準農田建后管護資金主要來源于高標準農田工程結余和地方財政，但部分地區高標準農田投資標準仍未達到規定標準(22 500元/hm)，個別地區投資標準不足18 000元/hm，工程結余很難計提用于建后管護使用；同時，地方財政困難，尤其是中部、西部以及東北地區依靠地方財政配套資金投入建設高標準農田已十分困難，而新一輪高標準農田建設規劃預期投資標準為45 000元/hm左右，勢必需要地方財政加大投入力度，地方財政用于建后管護的資金將可能被壓縮。

隨著我國鄉村振興戰略的不斷深入，農業農村部門的職責和使命顯得越發重要。自2018年機構改革以來，全國高標準農田工作均統籌納入農業農村部門職能范疇，農業農村部門的高標準農田建設管護任務出現了較大幅度的增長。目前我國高標準農田建后管護工作雖然實現了職權的集中統一，但是高標準農田工程的綜合屬性決定了建后管護工作勢必需要財政、水利、交通、電力、自然資源等多個職能部門之間的協同，而現行的全國農田建設綜合監測監管信息化平臺多應用于項目審批、建設和驗收環節，建后管護工作仍普遍采用傳統的管理模式，大多依賴紙質文件進行信息傳遞，加上部門間管理層次多、信息溝通慢等，在當今工作任務大幅增加的情況下，部分地區相關工作出現進度滯后或管理成本增加。

2 各地經驗做法

廣東省農業農村廳和財政廳、水利廳共同制訂了高標準農田建后管護辦法，依托數字化平臺實現了部門間高標準農田管護信息的同步，構建了多部門協同的管護機制；江西省制定了“田長制”“田保姆”“管護保證金”以及“第三方托管”等多項創新制度，構建了高標準農田縣、鄉、村、組四級農田網格化管理體系；山東省按照“先建制、后建設”的原則，要求高標準農田建設前須制定切實可行的管護方案；上海市制定了農田基礎設施管護工作考核評分細則，將考核結果納入糧食安全區長責任制考核，并直接掛鉤全市市級管護資金的分配。

海南省高標準農田建后管護資金在地方財政資金的基礎上，探索了農業生產用水收益、經營性收入等相結合的管護經費籌措機制；廣東省鼓勵將高標準農田工程設施納入商業保險范圍，將賠付金用作工程管理維修資金；江西省形成了從工程總承包到工程托管“一條龍”服務的新模式，將超額履約產生的收益按一定比例計提作為管護資金，從源頭上控制了工程質量的同時拓寬了管護資金渠道，調動了管護主體的積極性。

3 對策與建議

各級政府應從全局出發，將高標準農田建后管護工作作為高標準農田建設任務中的重要環節進行統籌落實，納入政府糧食安全責任制中進行考核，并組建以農業農村部門為主、多部門協同的工作推進小組，形成推動高標準農田管護工作的合力。農田建設主管部門應按照“省市督導、縣負總責、鄉鎮監管、主體落實”的要求，構建五級管護機制，抓好高標準農田建后管護的全面工作，其他部門立足自身職能，做好協同配合。

依據《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》《農田建設項目管理辦法》《中華人民共和國預算法》和《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的要求，以省為單位制定農田建后管護辦法，涵蓋責任主體、管護范圍、內容及標準、資金管理以及監督考核5個方面。①責任主體。明確劃分省、市、縣、鄉鎮相關機構以及管護主體的責權義務，確保建后管護工作從政策制定、組織管理、工程管護、監督檢查、指導督查、考核獎懲以及經驗推廣等環節的有機銜接。②管護范圍。以空間和時間要素作為界定工程管護范圍的主要依據，即明確管護區域位置和工程建設使用年限。③內容及標準。明確灌排系統、作業道路以及農田生態防護等工程的具體管護內容、日常管護要求以及管護成效。④資金管理。明確管護資金的使用范圍、標準、流程以及監督檢查要求。⑤監督考核。從制度建設、資金管理、工作開展和管護成效4個方面構建考核評分標準，關聯高標準農田年度預算分配。

高標準農田建后管護主體遵照“誰受益，誰管護”的原則，按照受益范圍大小，管護主體可基本確定為經營主體、村民委員會、鄉鎮政府以及縣級行政主管部門。在此基礎上，省市級農田建設主管部門應結合地區實際，以現有成熟管護模式為參考，歸納適宜地區特點的專業組織、專職管護員和流轉主體3種基礎管護模式。①專業組織管護模式。以縣、鄉鎮或行政村為管護單元，依據管護規模，可由縣級行政主管部門、鄉鎮政府或村民委員會組織受益農戶成立專職管護組織作為管護工作的實施主體，與管護主體簽訂管護協議，負責約定轄區內的工程管護工作。②專職管護員管護模式。將管護主體所轄管護區域以行政村或組為單位劃分為若干管護單元，管護主體通過簽訂管護協議，聘用專職管護人員負責約定轄區內的工程管護工作。③流轉主體管護模式。對于規模化土地流轉的區域，通過將經營主體流轉的土地以行政村為單位劃分為若干管護單元，分別與對應的村民委員會簽訂管護協議，由經營主體負責約定轄區內的工程管護工作。同時，應鼓勵有條件的地區在科學合理、合法合規的前提下進行管護模式試點創新，組建田頭專業化管護公司，激發受益群體自我管護意識，探索可復制、可推廣的新模式。

農田建設主管部門應開展以高標準農田項目縣為單位，對管護范圍內各項工程的功效進行全面深入調研，并按管護標準測算管護資金需求，形成各縣正式調研成果，逐級匯總上報。在此基礎上，充分利用高標準農田的公益屬性，多層次、多渠道爭取財政管護資金的投入力度，并以此為主導，發揮財政資金的杠桿作用，引導社會資本進入，同時結合投工投勞、商業投保等創新機制，拓寬管護資金渠道，從而構建長期、有效的管護資金保障機制。

在全國農田建設綜合監測監管平臺構架的基礎上，拓展建后管護模塊，構建高標準農田全壽命管理數字化管理平臺，實現從管護主體到省、市、縣、鄉鎮各級監管單位在政策制定、日常管護、監督檢查、指導督查、考核獎懲以及經驗推廣等方面信息數據的全過程縱向管理，實現與同級協同部門間關聯信息的實時橫向交互。