強化土地和規(guī)劃支撐 助力開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展
——以開封市為例

□ 張慧霞 黃光明

開發(fā)區(qū)作為縣域經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場，不僅是提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力的重要載體，也是優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)節(jié)約集約發(fā)展的主陣地。為推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地提質(zhì)增效，更好助推縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，2020 年11月，河南省印發(fā)《關(guān)于推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地提質(zhì)增效促進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》，并決定在全省開展實施“百園增效”行動。2021 年9月10日，河南省委、省政府下發(fā)《關(guān)于推動河南省開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，進一步明確總體部署要求，從強化頂層設(shè)計指導、加快轉(zhuǎn)型升級、深化體制機制改革、加大簡政放權(quán)力度等方面對開發(fā)區(qū)發(fā)展做出總體部署。

按照河南省委、省政府部署要求，開封市深入實地調(diào)研，結(jié)合開發(fā)區(qū)實際，以節(jié)約集約用地為抓手，做好利用盤活“大文章”，全力做好土地和規(guī)劃支撐，科學助力全市經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，開封市先后成立了各類經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，2022 年，經(jīng)河南省發(fā)展改革委批復(fù)，整合成8 個開發(fā)區(qū)。目前，開封市開發(fā)區(qū)總規(guī)劃面積159.3平方千米，截至2021年12月底，已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積66.85平方千米。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，開封市開發(fā)區(qū)圍繞8 個工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，突出主導產(chǎn)業(yè)進行重點培育，以裝備制造、汽車及零部件、新一代信息技術(shù)、現(xiàn)代家居、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、精細化工、農(nóng)副產(chǎn)品加工等為主，形成一批特色鮮明、競爭力強的區(qū)域品牌。其中，位于開封市禹王臺區(qū)的精細化工開發(fā)區(qū)是國家命名的全國14 個精細化工基地之一，是河南省唯一以精細化工為主導產(chǎn)業(yè)定位的開發(fā)區(qū)。

經(jīng)過多年的發(fā)展，開封市開發(fā)區(qū)重點做好主導產(chǎn)業(yè)招商引資、積極培育產(chǎn)業(yè)集群、狠抓項目建設(shè)、配套基礎(chǔ)設(shè)施、完善服務(wù)功能、推進產(chǎn)城融合、開展體制機制創(chuàng)新等工作，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大、質(zhì)量效益持續(xù)提升，成為開封市工業(yè)發(fā)展的主陣地和招商引資的主平臺。

開發(fā)區(qū)土地管理的難點

與國內(nèi)先進地區(qū)相比，開封市開發(fā)區(qū)的發(fā)展還存在經(jīng)濟總量不大、產(chǎn)業(yè)集群不強、體制機制不活、空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃銜接不夠、土地后備資源不足、土地批而未用等問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接不夠。開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃需要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位、產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)鏈、空間布局、經(jīng)濟社會環(huán)境影響、產(chǎn)業(yè)實施策略等做科學規(guī)劃。目前，開封市“三區(qū)三線”正在劃定中，按照“多規(guī)合一”要求，順應(yīng)中原經(jīng)濟區(qū)及鄭開一體化發(fā)展、鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)及河南自貿(mào)區(qū)（開封）片區(qū)建設(shè)發(fā)展趨勢，自然資源主管部門與發(fā)改、工信等部門不斷加強溝通配合，但在編制中還存在發(fā)展空間受限、時間和空間上銜接不夠等問題。

批而未供、閑置土地和低效用地較多。開封市開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)部分批而未供、供而未用和未批先用土地處置消化慢。截至2021年底，各開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)存量建設(shè)用地面積為132344.08畝，其中，批而未供土地33284.66 畝，低效用地為14362.96 畝，閑置土地為7695.36 畝。

土地后備資源不足。開封市開發(fā)區(qū)批準范圍內(nèi)土地后備資源少，截至2020 年底，未建成區(qū)域中，城中村約占一半，土地征收成本高、難度大，同時，開封市地處豫東平原，耕地保有量占國土總面積的63.91%，耕地后備資源少，補充耕地難度大。

土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理。開封市開發(fā)區(qū)內(nèi)已供應(yīng)的產(chǎn)業(yè)用地分布較為零散，尚未完全形成強勢的產(chǎn)業(yè)集群，近3 年大量土地供應(yīng)傾向于住宅和商業(yè)用地，工業(yè)和倉儲物流用地供應(yīng)面積減少，遠低于制造業(yè)發(fā)達地區(qū)。土地招拍掛流于形式，工業(yè)用地價格較低，各縣（區(qū)）政府根據(jù)招商引資政策與企業(yè)簽訂招商引資框架協(xié)議，采取降低門檻“筑巢引鳳”策略吸引企業(yè)入駐，土地資源市場化配置程度較低，缺乏競爭力；工業(yè)、倉儲用地出讓價格低，從近幾年工業(yè)用地供應(yīng)來看，基本上是按照稍高于基準地價或者按照征收成本價出讓。

“標準地+承諾制”改革不徹底。各縣（區(qū)）制定的標準過低。“標準地”控制性指標設(shè)置不夠科學，個別縣（區(qū)）制定的主要指標畝均稅收只有8萬元/畝，低于目前全省平均指標。“承諾制”承諾事項不夠規(guī)范，對企業(yè)事中事后承諾、審批事項監(jiān)管和企業(yè)信用評價亟須加強。

推動開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的建議

按照河南省委、省政府推動開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)部署，以及河南省自然資源廳工作要求，開封市將堅持以“畝均論英雄”，科學設(shè)置投資強度、產(chǎn)出強度等約束性指標，全力保障高質(zhì)量發(fā)展用地需求。

強化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接。在總體規(guī)劃層面，產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃需要細化落實發(fā)展規(guī)劃關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略引導和政策指導。在詳細規(guī)劃層面，產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃需要細化落實總體規(guī)劃、銜接專業(yè)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和空間布局，指導具體產(chǎn)業(yè)項目落地，對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強度等做出實施性安排，提高產(chǎn)業(yè)用地的綜合利用效益。開發(fā)區(qū)專項規(guī)劃要深入分析研究各自縣（區(qū)）的土地、人口、資源等現(xiàn)狀，對照省、市決策部署，編制出合格管用利于發(fā)展的規(guī)劃。

開展存量建設(shè)用地盤活攻堅。2020 年11月，河南省政府印發(fā)《關(guān)于推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地提質(zhì)增效促進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》，省“百園增效”行動領(lǐng)導小組下發(fā)《政策解讀》，針對存量建設(shè)用地盤活提出建設(shè)性指導意見。一方面，可以采取轉(zhuǎn)讓預(yù)登記政策，保護盤活企業(yè)的利益，防止因債務(wù)問題被第三方查封處置；另一方面，可以根據(jù)自然資源部《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》，對原工業(yè)企業(yè)的土地廠房給予優(yōu)惠政策，允許用于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等。

有序推進批而未供土地消化。落實建設(shè)用地“增存掛鉤”機制，以盤活存量確定增量，嚴格控制新增建設(shè)用地計劃指標使用。對新招商項目，優(yōu)先選址利用批而未供土地。項目已落實但因征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施不配套等原因不能及時供地的，統(tǒng)籌運用財政資金、土地儲備債券資金實施土地儲備，加快征地拆遷、補償安置、前期開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，創(chuàng)造條件加快土地供應(yīng)。對土地利用現(xiàn)狀未改變，確實無法征收或者不再征收的，規(guī)范有序開展用地批準文件清理，盤活的指標、費用等可重新使用。

堅持以用為先處置閑置土地。對因政府基礎(chǔ)設(shè)施不到位、規(guī)劃調(diào)整等原因造成的閑置土地，盡快消除政府原因。對因企業(yè)原因造成的閑置土地，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律等措施，督促企業(yè)限期開工建設(shè)，允許企業(yè)將工業(yè)用地通過轉(zhuǎn)讓預(yù)登記、合作建設(shè)等方式盤活利用。因規(guī)劃調(diào)整、軍事管制、文物保護、不可抗力等因素，造成無法開工建設(shè)的，經(jīng)協(xié)商一致，可有償收回土地使用權(quán)，或者以協(xié)議方式置換。

以嚴格管控確保土地集約節(jié)約利用。從容積率和建筑密度指標看，開封市開發(fā)區(qū)綜合容積率、建筑密度、工業(yè)用地綜合容積率現(xiàn)狀值均低于發(fā)達城市。市、縣自然資源主管部門要提高規(guī)劃控制目標，通過優(yōu)化布局、提高容積率挖掘城市土地集約利用空間。從嚴格土地用途管制入手，對工業(yè)用地特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地優(yōu)先考慮，按照規(guī)劃控制和用途控制要求整合土地資源配置，實現(xiàn)集約節(jié)約利用。

深入實施差異化土地供應(yīng)新模式。實行工業(yè)用地“彈性出讓”和復(fù)合利用，采取先租后讓、租讓結(jié)合、長期租賃、彈性年期出讓等方式，降低企業(yè)用地成本，促進項目落地和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。對企業(yè)經(jīng)營不善造成的低效用地實施“騰籠換鳥”。鼓勵新增工業(yè)用地“出讓年期不超過20 年+有條件續(xù)期”土地供應(yīng)政策，出讓起始價可按年期折算，但不得低于工業(yè)用地最低價的年期修正價；出讓期滿，經(jīng)評估符合續(xù)期條件的，可以協(xié)議方式辦理續(xù)期手續(xù)。