寧波市探索開展空間評價 高質量發展建設共同富裕先行市

□ 寧波市自然資源和規劃調查監測中心 鐘鳴曉 邵月中 陳海珍

高質量發展建設共同富裕示范區是黨中央交給浙江省的一項重要歷史使命。在推進共同富裕的征程中，為充分發揮“空間治理和資源要素保障”關鍵作用，2020 年8 月以來，寧波市自然資源和規劃局以數字化改革為牽引，聯合自然資源統一評價與“共同富裕”評估要求，積極探索共同富裕空間評價指數，協助構建共同富裕話語體系、政策體系和評價體系，初步形成了具有寧波辨識度的創新性成果。

一、工作背景

黨的十九屆四中全會提出“加快建立自然資源統一調查、評價、監測制度，健全自然資源監管體制”。2021 年5 月，黨中央賦予浙江省高質量發展建設共同富裕示范區的重大使命。同年8 月18 日，《寧波高質量發展建設共同富裕先行市行動計劃（2021—2025 年）》正式對外發布，確立了“高質量發展建設共同富裕先行市”的目標，指出寧波要一如既往拉高標桿、奮勇爭先，推進中國式現代化的實踐高度，率先探路、率先示范，推進共同富裕體制機制持續建立完善。為此，在自然資源統一調查監測的基礎上，開展統一綜合評價，分析研判空間資源的利用效率、生態保護成效和可持續演進情況，是自然資源調查監測數字語言轉化為服務支撐經濟社會發展語言的有效途徑，是評價的核心要義。

二、共同富裕空間指數構建

（一）內涵分析

中共中央《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》描述了共同富裕表征在“生活富裕富足、精神自信自強、環境宜居宜業、社會和諧和睦、公共服務普及普惠”，其本質內涵是體現效率與公平。自然資源國土空間作為社會經濟發展的承載基底，其天然稟賦、開發利用、保護修復深刻影響地區（城市）的高質量發展和共同富裕。在打造共同富裕示范區過程中，要注重在地化發展評價，科學量化自然資源利用和規劃管控的綜合表現，直觀定義管理部門對山水林田湖草生命共同體的保護績效。結合自然資源統一調查監測評價制度的內在要求和共同富裕評價的核心要義，構建了涵蓋底線管控、安全韌性、質效提升、協調發展、品質宜居五個維度的共同富裕空間評價體系。

（二）指標選取原則

一是概念相關性，指標須直觀反映自然資源國土空間開發、利用、保護的高質量發展和共同富裕推進情況。二是可用性。指標須包含時間概念具有延續性、可調整性和橫向可比性。三是易解釋性。指標須易于解釋，易于利益相關者對指標和監測體系進行理解。

（三）“五維三級”指標體系構建

全面排摸全市海量信息，匯總歸集自然資源調查監測數據，結合自然資源部門年度考核、各類巡察督察、領導干部離任審計等重點工作，研究提煉高質量發展和共同富裕空間評價指數，探索構建了底線管控、安全韌性、質效提升、協調發展、宜居生活5 個維度，18 項層面和53 項指標的共同富裕空間指數評價指標。

▲寧波東部新城（徐哲霄 攝）

底線管控和安全韌性維度采用底線思維，守得住“底線”，才夠得著高質量發展、共同富裕“高線”。底線包含了兩個方面：一是把握耕地保護、生態保護、城鎮開發的管控底線和開發上線，只有在分析評價底線管控約束實現度的基礎上，才能保障自然資源管理可持續高質量發展，推動全市共同富裕，底線管控維度偏重體現資源數量本底，選取人均耕地、森林覆蓋率、河湖水面率、國土開發強度等指標；二是堅守安全“生命線”，防災減災、抗災救災是人類生存發展的永恒課題，增強城市安全韌性是保障人民群眾生命健康和財產安全的必然要求，也是共同富裕的應有之義，安全韌性維度從地質災害、海洋災害、城市防災和危化品儲運等方面選取指征指標。

質效提升維度采用系統思維考量、以整體觀念推進，在自然資源領域高質量發展的過程中，面對資源的開發利用，采用“山水林田湖草”生命共同體的系統思維，樹立大局觀，算整體賬、算綜合賬，形成系統性的治理，綜合考量耕地資源、建設用地、森林資源、水資源、海洋資源和礦產資源多方面的效率提升，順應自然資源開發利用的內在規律，綜合研判資源利用效率提升問題，此維度選取糧食年單產、地均財政收入、森林單位面積蓄積量、水資源開發利用率、畝均稅收等指標，偏重體現資源利用質量與效率。

協調發展維度遵從協調發展理念。高質量發展推動共同富裕就是要增強發展的平衡性、協調性、包容性，持續縮小城鄉、區域發展差距。協調發展表現在區域協調、城鄉協調和精神文明物質文明協調三個方面，區域協調方面，選取轄區人均地區生產總值倍差等指標，城鄉協調主要著眼于交通基礎設施，包括道路網密度和城鄉公交一體化率，精神文明物質文明協調方面選取了體現文教娛樂、科技研發、歷史文化保護方面的指標。

宜居生活維度采用問題導向和目標導向相統一的實踐方法論。促進共同富裕，是為了解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，實現人的全面發展和社會全面進步，共享改革發展成果和幸福美好生活。國土空間規劃全要素系統運行的最終體征表現，體現在人們的生活品質的質量上，具體表現在環境的宜居和公共設施的均衡等方面，居住環境優化，選取了城鎮人均居住建筑面積、人均宅基地、人均公園綠地等指標；公共設施均衡化，關注教育、醫療、體育設施的15 分鐘覆蓋率，以及文化、養老和基礎設施投入情況。

（四）“時空雙指數”模型構建

參照發展指數模型構建共同富裕演進空間指數和底數空間指數2個評價指數。根據不同指標對高質量發展與共同富裕演進的關鍵性影響作用，綜合分析評估并分類設定指標權重，按照正向指標和逆向指標的差異，采用公式（1）、公式（2）進行標準化處理，其中為某指標的測算值，為錨定值（對于演進空間指數，錨定值是某指標基期年的測算值，對于底數空間指數，錨定值為各指標在各地區中的最優值），為標準化后的指標值，其中t 表示年份時間。

正向指標標準化處理：

逆向指標標準化處理：

利用線性加權法進行共同富裕空間指數（Common Prosparity Spatial Index，CPSI）計算，如公式（3）所示。

結合應用場景，構建演進模式和底數模式“時空雙指數”，時間維度上縱向某一地區高質量發展與共同富裕變化趨勢進行綜合評價，地理維度上橫向對具體時期的多個地區共同富裕位序排列情況進行評價。

三、市縣兩級試評價結果

（一）2015—2020年寧波市共同富裕空間指數試評價

選取演進指數模型，以2015 年為基期，2015—2020 年間共同富裕演進指數平穩提升，其中底線管控壓力持續增大，安全韌性呈現一定波動，質效提升成效持續增強，協調發展呈現先減后增態勢，宜居生活指數逐步提高。

底線管控維度主要包括耕地保護、生態保護和城鎮開發三方面，耕地保護層面分值逐年下降呈現較大壓力，生態保護層面基本平穩，城鎮開發層面呈現小幅上升趨勢。安全韌性維度中，地質災害、海洋災害和城市防災層面呈現較大波動，危化品儲運層面分值逐年下降呈現較大壓力。質效提升維度體現在建設用地、水資源、工業用地以及森林資源利用等質效方面。耕地資源利用質效基本平穩，海洋資源利用質效呈現小幅波動下降。協調發展主要反應區域協同、城鄉統籌的成效及問題，其中區域協調層面呈現先減后增趨勢，城鄉協調、精神文明和物質文明協調層面呈現穩中有升的趨勢。宜居生活反應民生改善的成效及問題，其中居住環境優化和公共設施均衡化兩個層面的各項評價指標均呈現逐年上升趨勢。

（二）寧波市各縣（市、區）共同富裕空間指數試評價

選取由于2016 年寧波市行政區劃調整，撤銷江東區，鄞州區和海曙區行政區劃范圍重新劃分，奉化撤市設區，為確保數據的可比性，對區縣市的評價為2017—2020 年期間。按照底數指數模型，進行各地橫向比較，結果顯示，2017 年各地指數總體可以分為三個層級，原市區中的五區基數處于較高水平，位于第一層級；余姚慈溪兩市緊隨其后，處第二層級；奉化、寧海和象山兩縣位于第三層級。

按照演進指數模型，開展時間序列的縱向比較，結果顯示，2017—2020 年，奉化推進速率最快，慈溪、余姚、寧海、象山緊隨其后，除奉化外的市區由于基數水平較高，演進速率相對較慢。

四、結語

共同富裕空間指數從空間視角，科學測度共同富裕演進趨勢和各區縣市共同富裕相對程度，有助于地方政府在比較中發現短板，優化經濟發展空間格局，促進區域協調發展，因地制宜探索促進共同富裕的有效途徑。由于自然資源資產清查、生態產品價值定價等體制機制尚未健全，表現“生態產業化”程度的空間指標缺失。下一步，寧波市自然資源和規劃局將進一步優化指數模型，切實打通技術邏輯向行政管理邏輯轉換的通道，為新時期浙江省共同富裕示范區和寧波市共同富裕先行市建設提供高效保障。