霧霾治理、地方政府行為和綠色經濟高質量發展*
——來自中國縣域的證據

韋東明 顧乃華 劉育杰

(1.北京大學經濟學院 北京 100097)

(2.暨南大學產業經濟研究院 廣東廣州 510632)

一、引言

改革開放四十多年來,中國經濟實現了跨越式發展。然而,伴隨著經濟的高速增長,以資源、環境為代價的粗放式增長方式難以適應經濟可持續發展的需求。加快推動現代經濟發展體系綠色化,實現綠色經濟高質量發展,已成為中國經濟發展的戰略方向。十九大報告指出,要堅持人與自然和諧共生。習近平總書記強調,要以生態文明思想為指導,貫徹新發展理念,推動經濟高質量發展。綠色經濟高質量發展是“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念的重要體現。推動綠色經濟高質量發展意味著綠色發展理念與舉措將成為轉變中國發展模式、解決經濟發展與環境污染矛盾的新路徑?；诖?需要進一步健全環境治理體制,讓環境治理機制引導資源綠色配置,從而引導經濟發展方式轉變,推動綠色經濟高質量發展。霧霾治理作為一項環境治理和生態治理的重要措施,也是綠色經濟高質量發展的重要影響因素。當前,中國霧霾污染呈現影響范圍廣、持續時間長、發生頻率高、治理難度大等特點,已然成為推動綠色經濟發展急需解決的重要問題之一,加強對霧霾污染的有效治理迫在眉睫。采用以政府為主導、市場協同的治理模式推行一系列環境治理政策工具促進霧霾減排,是實現經濟可持續發展的重要渠道之一。2013年國務院發布了《大氣污染防治行動計劃》,提出加大霧霾整治力度,提升環境治理質量,推動綠色經濟發展?？梢?在中國經濟“新常態”下,經濟與環境的協同發展已然成為中國經濟發展的重要走向。基于此,研究霧霾治理與綠色經濟高質量發展的因果機理兼具理論意義和實際意義。

改革開放以來,中國政府逐步形成“政治集權、經濟分權”的組織結構。政治集權在一定程度上影響了地方政府偏好,主要體現在環境保護和生態治理等方面,而且以財政分權為主的財政改革行為推動了政府間博弈競爭行為的開展。在此背景下,推動霧霾治理、促進綠色經濟高質量發展,勢必需要地方政府“有形的手”的作用,發揮環境監管作用,加大環境治理力度,構建綠色經濟發展體系。一方面,改革開放以來,中央政府一直致力于經濟建設。但是,在有限資源的約束下,地方政府為達到政治競爭目的,不惜降低霧霾治理水平以吸引資本等流動性要素流入,犧牲地區生態環境謀求短期經濟增長,不利于綠色經濟高質量發展；另一方面,面對日益嚴重的環境問題,中央政府逐步轉變“唯GDP”的發展道路,將地方環保納入官員考核框架中,由此綠色經濟發展的政績評價成為政治晉升的重要方面,為地方政府推動霧霾治理提供激勵。重要的是,在中國分稅制改革后,財政權力與責任向縣級政府轉移,縣級政府在獲得更大的財政自由權的同時,也成為地方霧霾污染治理的第一責任人。另外,推動霧霾治理行為不僅可以使縣級政府從上級政府獲得專項轉移支付,而且隨著環保問題的日益惡化,體現科學發展觀的地方政績也會成為政治晉升體制的重要方面,這些因素會刺激縣域政府增加環境等民生性公共品的供給,強化對縣域霧霾治理與生態保護力度?；诖?本文采用縣域數據重點關注霧霾治理對綠色經濟高質量發展的影響,系統考察霧霾治理對綠色經濟高質量發展的作用。進一步地,本文將地方政府行為納入統一考量框架,分析霧霾治理、地方政府行為和綠色經濟高質量發展的內在機理,為構建綠色循環發展經濟體系,推動綠色經濟高質量發展提供經驗參考。

二、文獻綜述與理論假設

(一) 文獻綜述

縱觀現有文獻,關于環境治理對經濟發展影響的研究起步較晚,更少有研究霧霾治理對綠色經濟高質量發展的影響效應,既有研究主要從環境規制角度分析政府環境治理政策的經濟效應。第一,部分學者認為環境規制的實施能夠促進經濟與環境協調發展,推動地區經濟和企業可持續發展,即環境治理政策具有正向的經濟效應(Hering和Poncet,2014)。例如,盛丹和張國峰(2019)采用經濟普查數據研究發現,兩控區政策有利于促進高污染低效率企業退出市場。史丹和李少林(2020)基于地級市層面數據研究發現,排污權交易制度有助于提升區域綠色全要素生產率。李青原和肖澤華(2020)認為征收排污費有助于促進企業綠色創新。第二,一些學者認為環境規制的經濟效應難以得到驗證,甚至具有負向效應。涂正革和諶仁俊(2015)從波特理論視角出發,發現排污權交易機制雖然在一定程度上緩解了無效率問題,但未能實現經濟與環境雙贏,不存在明顯的波特效應。第三,部分學者認為環境規制的經濟效應具有非線性關系。例如,杜龍政等(2019)發現,環境規制與綠色經濟競爭力存在U形曲線關系,驗證了波特效應。此外,也有部分學者認為,雖然環境規制具有顯著的經濟效應,但僅體現在數量層面,而非質量層面。例如,陶鋒等(2021)基于企業層面數據的研究發現,環保目標責任制提升了綠色專利數量,但導致了其他創新活動質量的下降。綜上而言,現有文獻主要從綠色經濟增長、綠色創新等方面研究環境規制的經濟效應,為研究霧霾治理的經濟效應提供有益的探索。然而,少有文獻關注環境治理對綠色經濟的作用,尤其是霧霾治理對綠色經濟高質量發展的影響效應,這為本文提供了研究空間。現有關于霧霾治理經濟影響的研究中,少數學者集中于研究霧霾治理對宏觀經濟發展的作用。例如,陳詩一和陳登科(2018)認為霧霾污染阻礙了經濟發展質量。鄧慧慧和楊露鑫(2019)基于省級層面數據研究發現,霧霾治理對工業綠色轉型具有顯著的促進作用。上述文獻為考察霧霾治理與綠色經濟高質量的關系提供了研究基礎。實際上,隨著大氣污染防治攻堅戰的深入推進,霧霾治理已然成為中國促進經濟可持續發展、推進綠色經濟發展的重要政策手段。因此,本文系統考察霧霾治理對綠色經濟高質量發展的影響效應,為推進經濟可持續發展、構建綠色循環經濟體系提供經驗依據。

當前,關于地方政府與環境治理的文獻中,學者們較為一致地認為地方政府行為會顯著影響環境治理的政策效應。例如,李勝蘭等(2014)發現,地方政府具有相互模仿行為,并會影響區域生態效率的提升。沈坤榮和周力(2020)基于七大流域干流數據研究發現,地方政府行為是污染回流的重要原因?？梢?環境治理的政策實施效果受到了地方政府行為的影響。因此,本文深入研究地方政府行為下霧霾治理對綠色經濟高質量發展的影響效應,為拓展地方政府行為研究、深化政府環境治理提供經驗參考。

本文可能的創新如下:第一,系統考察了霧霾治理對綠色經濟高質量發展的影響,在一定程度上豐富和拓展了霧霾治理和環境治理的經濟效應的研究；第二,采用兩階段最小二乘法來考察霧霾治理對綠色經濟高質量發展的因果效應,緩解以往文獻普遍存在的內生性問題,進而得到嚴謹的研究結論；第三,使用衛星采集的氣溶膠厚度(AOD)反演數據來衡量PM 2.5濃度,相較于地面觀測數據,具有樣本量大、時間跨度長、地理覆蓋范圍廣等特點,有利于全面考察縣域霧霾污染的狀況,能夠有效解決數據缺失等問題(Chen等,2018)；第四,從霧霾治理和地方政府行為的角度深入考察綠色經濟高質量發展的決定因素,為綠色經濟高質量發展提供理論和經驗解釋。此外,本文還從結構效應和技術效應考察霧霾治理對綠色經濟高質量發展的作用機制,以研判霧霾治理工作的有效性,有助于深化對霧霾治理與綠色經濟高質量發展內在關系的認識。

(二) 理論假設

(1) 霧霾治理與綠色經濟高質量發展。縣級政府作為環境治理的重要主體,承擔著霧霾治理的主體責任。近年來,部分城市為了推動霧霾治理,發布相關的環境保護目標責任書并確定下級各縣環境質量目標,實施環境保護的“一票否決”制度?？梢?縣域政府已成為推動霧霾治理的重要主體(任丙強,2018)。通過梳理以往文獻,霧霾治理主要通過發揮結構效應和技術效應促進區域綠色經濟高質量發展。

一方面,霧霾治理可以發揮結構效應,通過促進產業結構優化升級、降低高污染產業比重,推動綠色經濟高質量發展。一般而言,縣域政府推行霧霾治理政策可以有效抑制區域污染密集型重工業發展,推動“三高”企業節能化和綠色化,促進高新科技產業和服務業發展,進而實現綠色經濟高質量發展(陸銘和馮皓,2014)。其原因在于,地方環境治理政策將使得“三高”企業承擔高昂的環境遵循成本,極大提高了“三高”企業的生產成本和生存門檻,迫使高污染產業進行產業遷移或者低碳轉型,推動地方產業結構向節約型和清潔型生產方式轉變(Cheng等,2019)。隨著工業產業轉型升級,新興低碳化制造業和清潔型服務業將獲得較快發展。新興制造業和服務業所承擔的環境成本較小,消費者對綠色產品需求的愈發增大將促進新興制造業和服務業的發展,促進產業結構向高級化轉變,推動區域綠色經濟高質量發展。

另一方面,霧霾治理可以發揮技術效應,通過引導和鼓勵企業開發和使用綠色生產工藝及環保新技術,提升能源使用效率,實現經濟效益與環保節能雙提升,推動綠色經濟高質量發展。波特假說理論認為,合理的環境治理政策可以激發創新補償效應,有利于推動綠色環保技術升級,促進能源使用效率提升,從而彌補企業的環境遵循成本,推動企業可持續發展。在地方環境治理政策的約束下,一方面,地方政府以犧牲生態環境和自然資源為成本的“逐底競爭”將有所減弱,并將更多吸引具有清潔型技術的外商投資,激勵本地企業進行綠色技術創新以進行清潔生產,從而推動區域綠色經濟高質量發展(景維民和張璐,2014)。另一方面,霧霾治理政策通過設立相關的綠色經濟發展扶持基金,引導和激勵創新主體進行綠色技術研發與應用,提升企業生產綠色產品的意愿和生產效率,進而提升區域整體的綠色經濟高質量發展水平。

可見,霧霾治理主要依靠結構效應和技術效應促進綠色經濟高質量發展?；诖?本文提出以下理論假設。

假設1:霧霾治理對綠色經濟高質量發展具有顯著的積極作用。

假設2:霧霾治理主要通過結構效應和技術效應等渠道促進綠色經濟高質量發展。

(2) 地方政府行為與霧霾治理效應。雖然環境治理政策的制定主體是中央政府,但治理政策的落實依賴于地方政府。相較于聯邦制政府“用腳選舉”的官員晉升模式,中國地方政府官員的晉升并不采用選舉方式,且地方政府的偏好與公眾并非完全一致,這導致公眾可能難以對地方政府行為形成強有力的約束(Zhang,2006)。因此,地方政府行為成為環境治理政策的重要影響因素。

首先,在財政分權和政績考核體制的雙重作用下,地方政府的環境治理政策往往具有相互競爭的策略性特征。相較于省市級政府,部分縣域政府具有較大的財政困難。為了解決財政困局,地方政府通過各種財政努力手段增加本地財源,而最直接的手段就是吸引流動性資源,從而推動了地方政府競爭。為了吸引這些資源,縣域政府通過財稅、土地、規制等政策工具來追求利益最大化。因此,環境治理政策作為地方政府可以掌控的手段,不可避免地成為競爭流動性資源的工具(張華,2016)。在此驅動下,地方政府間的霧霾治理政策可能存在惡性競爭行為,導致地方保護主義和市場資源錯配,呈現明顯的“逐底競爭”特征,不利于綠色經濟高質量發展。因此,分權制度引致地方政府競爭,而環境治理政策競爭作為地方政府競爭的重要體現,說明地方政府間霧霾治理具有策略互動行為。

其次,地方政府間競爭行為可能導致市場資源錯配,從而弱化了霧霾治理對綠色經濟高質量發展的促進作用。中國分稅制改革后,中央政府推行財權上收和事權下放,逐步形成了地方財權和事權不相匹配的局面。這可能會導致地方政府為獲取流動性資源從而強化地方保護,阻礙資源要素自由流動,造成要素結構失衡和市場資源錯配,進一步阻礙環保要素配置和降低能源要素利用效率,進而惡化霧霾污染問題,對綠色發展產生抑制作用(宋馬林和金培振,2016)。

最后,錦標賽體制促使地方政府圍繞政治績效考核進行政府間競爭,從而對霧霾治理效應產生重要影響。理論上,政治集權會激勵地方政府為獲得權力任命和政治晉升展開政治錦標賽行為(周黎安,2007)。自改革開放以來,考核標準主要以經濟績效為主,這成為地方政府推動經濟增長的重要驅動力。一方面,在錦標賽體制下,為了獲取政治晉升機會,縣域政府往往采取“以鄰為壑”的地方保護行為以發展地方經濟,導致市場機制在一定程度上失靈。因而,地方政府間難以發揮比較優勢與協同作用,從而會加劇當地的霧霾污染(宋馬林和金培振,2016),進一步抑制綠色經濟發展。另一方面,縣域政府可能為了達到經濟高增長目標獲得政治晉升機會,大量引進高污染企業和重大經濟項目,放松對環境規制政策的制定與執行,造成霧霾治理的有效性不足,形成“重經濟、輕環境”的發展局面,不利于區域綠色經濟高質量發展。此外,當前中央政府愈發關注環境問題,國務院于2014年發布《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法》,將空氣質量作為政府考核指標。這意味著推動環境治理成為官員政治晉升的重要部分,有助于緩解霧霾污染溢出所引發的“搭便車”現象,從而可以促進地方政府間形成環境治理“競爭向上”的博弈。

綜上所述,策略互動行為、市場資源錯配、錦標賽體制等地方政府行為對霧霾治理具有重要作用。基于此,本文提出以下理論假設。

假設3:地方政府行為對霧霾治理促進綠色經濟高質量發展具有顯著的調節效應。

三、研究設計

(一) 識別策略

為了準確識別霧霾治理影響綠色經濟高質量發展的影響路徑,并克服潛在的內生性問題,本文構建以下聯立模型進行檢驗:

其中,和分別代表縣域和年份。代表縣域PM 2.5濃度,以衡量縣域霧霾污染情況。代表綠色經濟高質量發展。代表縣域的環境治理政策情況,為本文的工具變量。代表控制變量。和分別代表地區和年份固定效應,代表隨機擾動項。由于環境治理和綠色經濟高質量發展的關系具有復雜性,兩者可能存在相互聯系,而兩階段最小二乘法可以有效緩解模型系統中的內生性問題,相較于傳統OLS回歸更為有效。因此,本文采用兩階段最小二乘法進行回歸檢驗。

(二) 變量和數據

本文研究樣本為2005—2018年的1 526個縣域數據,并進行以下處理:剔除中國港澳臺地區樣本；剔除市轄區樣本；剔除西藏自治區樣本；考慮到異常值的影響,對霧霾污染變量前后1%縮尾處理；剔除明顯異常的數據,并對部分缺省數據采用插補法處理。數據來源于《中國縣市社會經濟統計年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》以及各省市縣的政府統計官網。

(1) 綠色經濟高質量發展()。綠色經濟高質量發展源于綠色發展理念,是強調以人為本、和諧共生,以綠色發展理念引領經濟高質量發展的經濟發展主張。綠色經濟高質量發展旨在提升經濟發展質量與解決環境污染問題,是促進社會、環境與經濟協同發展的重要方式。作為經濟高質量發展的動力源泉,全要素生產率是經濟發展的重要衡量指標,體現為經濟發展效率。能源和環境既是經濟增長的內生因素,也是質量提高的剛性約束。基于此,納入了環境和經濟因素的全要素生產率是判斷區域綠色經濟高質量發展的重要依據。因此,本文采用基于多投入非期望產出的全域Malmquist-Luenberger生產率指數(GML),以全面衡量縣域綠色經濟高質量發展。投入變量包括資本存量、勞動力人口和能源使用量,期望產出變量為地區生產總值,非期望產出變量為CO排放量。其中,資本存量以固定資產投資衡量,設定2005年為基期,折舊率為6%；勞動力人口以全社會就業人數衡量；能源使用量以用電量衡量；地區生產總值設定2005年為基期。

(2) 霧霾治理()。本文采用霧霾污染的主要源頭PM 2.5濃度作為測量縣域霧霾治理力度的指標,這對于測量縣域環境狀況具有科學性和全面性。本文借鑒王小龍和陳金皇(2020)的做法,基于美國航空航天局發布的衛星采集的氣溶膠厚度反演數據進行處理,然后利用ArcGIS軟件將經緯度柵格數據提取為縣級層面的PM 2.5濃度數據。

(3) 環境治理()?？v觀現有文獻,以往文獻常用地方政策規章作為環境治理強度變量,然而該變量與綠色經濟高質量發展的相關性較強,且難以全面衡量霧霾治理政策。基于此,本文參考鄧慧慧和楊露鑫(2019)的做法,手動搜集和整理地級市政府報告,采用工作報告中與“霧霾治理”等相關詞匯的文本詞頻占比作為政府治理的代理變量。該變量不僅可以有效反映政府進行霧霾治理的政策力度,而且可以緩解潛在的內生性問題,因為地方政府報告一般在年初發布,而經濟活動貫穿于一年始終,從而可以有效規避反向因果所引起的內生性問題。

(4) 控制變量。本文參考以往文獻選取以下控制變量:政府支出(),以公共預算支出占GDP比值衡量；居民生活水平(),以人均GDP衡量；金融發展(),以人均金融機構貸款額衡量；人口密度(),以單位行政區域面積的人口數量衡量；基礎設施(),采用人均公路建設里程衡量；在校學生規模(),采用在校學生數量衡量；工業比重(),采用第二產值占地區生產總值的比值衡量；服務業比重(),采用第三產值占地區生產總值的比值衡量；城鎮化率(),以城鎮人口數量占比衡量。上述指標根據其數據形式進行對數化處理。

四、實證結果分析

(一) 基準回歸

表1為基準回歸結果。其中,模型(1)為全樣本結果,模型(2)為縣級市樣本結果,模型(3)為縣樣本結果。結果顯示,霧霾治理()和環境治理()的系數均顯著為負,說明霧霾治理可以顯著提升縣域綠色經濟高質量發展水平。而且這一結果不僅具有統計顯著性,也具有經濟顯著性。在全樣本回歸中,霧霾治理()的系數為-0.0532,意味著霧霾污染降低1個標準單位,能夠促進縣域綠色經濟高質量發展提升5.32%。這說明霧霾治理有助于深化地方縣域生態環境治理,可以有效抑制區域污染密集型重工業發展,推動高污染、高耗能行業節能化和綠色化,促進環保新技術應用與普及,從而有利于縣域綠色經濟高質量發展,驗證了理論假設1。

表1 基準回歸

縣域經濟發展也可能反向影響該縣域加大力度推動霧霾治理。例如,處于區域政治經濟中心的地方政府更有動力與上級政府進行溝通和推行環境治理政策,從而會進一步導致內生性問題。因此,本文采用非關鍵區域法,將研究對象限定為非關鍵區域以處理內生性問題。本文從研究樣本中剔除直轄市、省會城市、計劃單列市等中心城市的所屬縣域,結果如模型(4)所示。在剔除了關鍵區域樣本后,霧霾治理()和環境治理()的系數均顯著為負,與模型(1)的回歸結果較為相似,說明實證結果具有穩健性。

(二) 異質性檢驗與穩健性檢驗

(1) 異質性檢驗。第一,經濟發展異質性。一方面,本文將樣本期內GDP均值水平前1/3的縣域設為高發展水平地區,其他為中低發展水平地區。結果顯示,霧霾治理對高發展水平和低發展水平地區的綠色經濟高質量發展均有顯著促進作用。具體而言,霧霾治理的促進效應在中低發展水平地區更為顯著,且中低發展水平縣域環境治理對霧霾污染的作用也更為強烈,說明中低發展城市的霧霾治理效果明顯好于高發展城市?？赡艿脑蛟谟?雖然發展程度較低的地區對霧霾治理的重視程度比發展程度較高的地區低,但給定同等重視度,發展程度較低的城市往往更容易通過行政命令、經濟約束等方式推動霧霾治理(陳詩一和陳登科,2018)。另一方面,本文基于國務院發布的《全國資源型城市可持續發展規劃(2013—2020年)》,將樣本分為資源型和非資源型地區進行異質性檢驗。結果顯示,霧霾治理的促進作用集中于非資源型地區,而對資源型地區不顯著。這可能是因為,資源型地區的經濟發展主要依賴于原煤、石油、天然氣、有色金屬等產業,形成了高碳鎖定效應,從而導致環境治理的作用較小。

第二,地理區位異質性。本文將樣本劃分為東部、中部和西部地區進行檢驗。結果顯示,中部地區的霧霾治理促進效應高于東部和西部地區。究其原因,中部地區的經濟發展路徑主要以農業和重工業為主,因而加快傳統產業轉型升級,實現產業發展綠色化成為中部地區經濟高質量發展的方向。近年來,中部地區各省市相繼發布和落實節能減排政策,推動污染防治攻堅戰,綠色發展的制度體系不斷健全,綠色經濟高質量發展水平得以提升。

(2) 穩健性檢驗。第一,變換被解釋變量。其一,單位GDP碳排放()?！熬G水青山就是金山銀山”,降低單位GDP碳排放已然成為綠色經濟發展的重要發力點。本文采用GDP和CO排放量的比值測量綠色經濟高質量發展,結果顯示結論穩健。其二,隨機前沿函數法(TFP)。本文采用隨機前沿函數法對綠色經濟高質量發展進行度量。結果顯示結論穩健。其三,熵值法()。中國經濟正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。因此,本文基于經濟增長、產業結構升級和經濟可持續性三個方面構建評價指標體系,并采用熵值法測量,結果顯示結論穩健。

第二,變換環境治理政策。一方面,本文采用地級市政府工作報告中與“霧霾治理”相關詞匯的頻數作為環境治理的代理變量,結果顯示本文主要結論穩健。另一方面,本文以低碳城市試點政策、大氣限排政策等重要政策()作為準自然實驗,并基于鄰近匹配法的PSM-DID模型進行檢驗。具體而言,若該所屬地級市實施了該環境政策,則在當年及之后年份賦值為1,否則為0。結果顯示,經過上述檢驗后結果依然穩健。

(三) 機制檢驗

為了檢驗霧霾治理的結構效應和技術效應,本文通過式(2)構建三階段最小二乘法模型(3SLS)分析霧霾治理效應的作用機制。具體模型如下:

其中,代表機制變量。若系數、均顯著,說明霧霾治理通過機制變量對綠色經濟高質量發展產生影響。在多機制情況下可能存在遺漏變量的問題,因此本文將其他機制變量作為控制變量納入機制檢驗。

一方面,霧霾治理可以發揮結構效應,推動區域重污染工業比重下降,優化調整產業結構,推動經濟結構高級化發展,從而促進綠色經濟高質量發展。本文采用以下兩種方式對縣域“結構效應”進行衡量:其一,構建產業高度化指數；其二,手工匹配2005—2013年中國工業企業數據與縣級數據,根據2017年原環境保護部發布的《重點排污單位名錄管理規定》標準識別重污染企業,將重污染企業工業增加值加總至縣域層面,構建重污染產業增加值占比指標。表2模型(1)、(2)為結構效應機制結果,模型(1)中產業結構高級化()的系數均顯著為正,霧霾治理()和環境治理()的系數均顯著為負,說明霧霾治理能夠推動產業結構高級化轉型,從而提升綠色經濟高質量發展水平；模型(2)中重污染產業增加值占比()、環境治理()的系數顯著為負,霧霾治理()的系數顯著為正,說明霧霾治理能夠顯著降低重污染產業比重,并推動綠色經濟高質量發展,從而驗證了霧霾治理的結構效應。

另一方面,霧霾治理可以發揮技術效應,通過引導和鼓勵企業開發和使用環保新技術,推動綠色創新技術發展,提升資源利用效率,從而實現經濟效益與環保節能雙提升。基于此,本文獲取縣域綠色技術專利數量(PAT)以衡量縣域綠色技術發展情況。表2模型(3)為技術效應機制結果,模型(3)中綠色技術專利(IM)的系數均顯著為正,霧霾治理(PM)和環境治理(FREQ)的系數均顯著為負,說明霧霾治理能夠促進綠色技術發展,從而促進縣域綠色經濟高質量發展,即存在明顯的技術效應。綜上所述,霧霾治理可以通過產業結構升級和綠色技術創新促進綠色經濟高質量發展,驗證了理論假設2。

表2 機制檢驗

五、地方政府行為下的霧霾治理影響機制

在霧霾治理過程中,地方政府作為“有形的手”在生態治理、環境保護方面發揮著主導性作用。本文進一步將地方政府行為納入研究框架,從策略互動行為、市場資源錯配以及錦標賽體制等角度探討地方政府行為在霧霾治理推動綠色經濟高質量發展過程中的影響作用。

(一) 策略互動行為

環境規制是地方政府競爭的手段之一,地區間地方政府的相互作用會引致霧霾治理的策略互動行為。為了考察地方政府霧霾治理行為的空間影響,本文構建空間聯立模型,并采用廣義空間三階段最小二乘法進行檢驗。具體模型設定如下:

反距離權重結果顯示,全樣本空間自回歸量顯著為正,說明縣域之間存在政府環境治理政策的相互模仿行為,即縣域政府采取了與鄰近縣域相仿的霧霾治理政策。整體而言,霧霾治理()的系數顯著為負,環境治理()的系數顯著為負,說明總體上縣域政府間的策略互動行為推動了區域綠色經濟高質量發展。分區域而言,霧霾治理的策略互動行為對東部、中部和西部地區的綠色經濟高質量發展具有異質性。第一,相對獨立的縣域霧霾治理政策有利于東部地區綠色經濟高質量發展。究其原因,東部地區縣域具有較低的經濟發展壓力,往往擁有相對較高的財政水平,不具有較強的流動性資源爭奪激勵,限制了地方政府間的策略互動行為。在此情形下,這有助于縣域政府將更多的精力與財政資源用于霧霾治理,從而實現環境保護與經濟發展互惠雙贏。第二,霧霾治理政策的策略互動能夠促進中部地區綠色經濟高質量發展。一方面,中部地區通過標尺競爭和模仿行為帶來綠色經濟高質量發展的正面激勵,從而形成了“向上競爭”的良性模仿行為；另一方面,由于部分中部地區是霧霾污染重災區,可能迫于上級政府的硬約束與環境問責壓力,縣域政府為了保證霧霾治理績效考核調整地區投資方向,增加霧霾治理的財政支出,從而推動綠色經濟發展。第三,西部地區的霧霾治理行為呈現出“模仿無效”的特征,原因可能在于,一方面,西部地區環境污染水平較低,霧霾治理重視程度相對不足。由于西部地區仍然以經濟發展為首要目標,需要大量外來投資項目與工業產業集聚,造成環境規制程度保持在較低水平,使得綠色經濟高質量發展難以推進。另一方面,西部地區可能為了吸引流動性資源而迅速復制該區域內其他縣域政府的霧霾治理政策,導致相鄰地區霧霾治理強度水平相同,最終陷入環境規制共同失效的局面(張華,2016)。從整體上看,縣域政府間策略模仿行為總體上強化了霧霾治理的促進作用,且具有明顯的東部“獨立促進”、中部“模仿促進”、西部“模仿無效”的區域特征。

產業結構相似權重結果顯示,全樣本空間自回歸量不顯著,霧霾治理()的系數顯著為負,環境治理()的系數顯著為負。這說明縣域之間產業結構相似度對霧霾治理的作用不存在明顯的影響,采取獨立于鄰近縣域產業結構的霧霾治理政策有利于推動綠色經濟高質量發展。就東部地區而言,相對獨立的霧霾治理政策有利于推動綠色經濟高質量發展?？赡艿脑蛟谟?東部地區一般具有完備的現代化產業體系與豐富的資源稟賦,能夠推動地方政府根據自身產業結構將更多的資源要素用于霧霾治理。就中部地區而言,產業結構相似性進行相互模仿的策略互動對綠色經濟高質量發展不存在明顯的影響?？赡艿脑蛟谟?中部地區主要以重工業發展為主,而中部地區霧霾治理投入的增加會使其他相鄰中部地區的環境受益,對相鄰地區的霧霾治理投入產生負向激勵,從而產生“逐底競爭”傾向,不利于綠色經濟發展。就西部地區而言,霧霾治理政策并未顯著推動綠色經濟高質量發展,可能是因為西部地區的環保壓力較低,經濟發展仍是西部地區政府工作的重點。整體上,縣域間產業結構相似性并未強化霧霾治理的促進作用,具有明顯的東部地區“獨立促進”、中西部地區“模仿無效”的特征。

(二) 市場資源錯配

1994年分稅制改革后,地方政府為獲取更多的財稅收入,可能會在地區經濟與稅收競賽過程中加劇地方保護并阻礙要素在區域間的自由流動,從而降低能源利用效率,進一步加劇環境污染問題。因此,地方政府競爭所導致的資源錯配可能使霧霾治理和環境治理政策制定與執行受限,抑制綠色經濟高質量發展。本文基于式(2)引入資源錯配()與環境治理()的交互項,與式(1)形成聯立模型進行檢驗。具體模型如下:

其中,MIS代表資源錯配程度,采用以下兩個方法測量:其一,縣域資源錯配,參考Hsieh和Klenow(2009)的方法,資源錯配程度采用縣域生產率與該縣域所屬地級市內的縣域生產率均值的絕對差值衡量,生產率采用數據包絡分析法測量。其二,行業資源錯配,參考Brandt(2012)的做法,手動匹配2005—2007年中國工業企業數據庫與縣域數據,采用索洛殘差法計算各縣域在二位數行業的生產率年均值,并計算縣域生產率與該縣域所屬地級市內的縣域生產率均值的絕對差值的各個行業總和。

結果顯示,交互項MIS×FREQ的系數顯著為正,說明縣域層面的資源錯配弱化了縣域整體霧霾治理的促進效應。在模型(2)中,交互項MIS×FREQ的系數不顯著,說明行業層面的資源錯配不具有顯著影響。究其原因,一方面,對于縣域資源錯配的負向作用,地方政府惡性競爭所引致的資源錯配形成的發展路徑依賴,可能使地方政府為實現任期內的經濟增長與充分就業目標而提升地方保護程度,加劇要素市場分割水平,從而限制綠色環保要素自由流動,導致資源配置低效率,抑制綠色經濟高質量發展。另一方面,行業資源錯配對霧霾治理促進效應不存在明顯影響,這可能是如下兩方面的綜合結果:其一,霧霾治理政策在面對產業異質性時可能引致資源的再配置,降低生產率較高行業的要素資源使用效率,從而不利于綠色經濟高質量發展；其二,在現實中,縣級政府為完成中央政府制定的節能減排目標,往往采用突擊式的減排措施強制生產企業限電限產,在加劇行業要素市場扭曲程度的同時,可能在短期內推動環境治理,促進綠色經濟發展(韓超等,2017)。

(三) 錦標賽體制行為

在中國式分權體制下,地方政府為了達到政績考核目標,引致了地方政府間競爭,從而形成了經濟增長與晉升的連鎖效用(許敬軒等,2019)。受錦標賽體制驅使的地方政府競爭及其衍生的地方保護和市場分割行為,嚴重制約了區域勞動力、資本、資源要素在區域間有效、合理流動,造成環境治理效率低下,加劇了環境污染問題,給區域綠色經濟發展帶來了巨大阻力。因此,本文基于式(2)構建和引入官員晉升()與環境治理()的交互項,與式(1)形成聯立模型進行檢驗。具體模型如下:

其中,PS代表官員晉升的情況,采用以下兩種方法進行衡量:其一,縣域所屬地級市的下轄縣數量越多,則縣域官員的政治晉升的競爭壓力越大(許敬軒等,2019)。因此,本文采用該縣所屬地級市的下轄縣數量來衡量晉升激烈程度。其二,參考錢先航等(2011)的處理方法構建晉升壓力指數,若該縣GDP增長率高于所屬地級市的均值,則賦值為1,并進行滯后一期處理。

結果顯示,以下轄縣數量衡量的官員晉升行為不存在顯著的調節效應,而官員晉升壓力具有顯著的負向調節效應,即錦標賽體制行為惡化了霧霾治理對綠色經濟高質量發展的影響。究其原因,一方面,唯GDP的政績考核引致地方政府大量引進高污染企業和項目,放松了對環境規制政策的制定與執行,導致以高排放、高污染為主的產業結構長期難以改變,弱化了霧霾治理政策的實際效果。另一方面,為了獲取政治晉升機會,縣域政府往往采取“以鄰為壑”的地方保護行為以發展地方經濟,導致市場機制在一定程度上失靈,加劇當地霧霾污染,形成了“重經濟、輕環境”的發展局面。綜上所述,地方政府行為對霧霾治理的促進作用具有顯著影響,驗證了理論假設3。

六、結論及啟示

本文采用縣域數據分析霧霾治理對綠色經濟高質量發展的影響效應,并重點考察地方政府行為對霧霾治理效應的作用。研究發現:霧霾治理對綠色經濟高質量發展具有促進效應,并通過結構效應和技術效應產生作用。霧霾治理的促進效應集中于中低發展地區、非資源型地區和中部地區。政府間策略模仿行為總體上強化了霧霾治理的促進作用,具有東部“獨立促進”、中部“模仿促進”、西部“模仿無效”的區域特征；縣域間產業結構相似性并未強化霧霾治理的促進作用,具有東部地區“獨立促進”、中西部地區“模仿無效”的特征?？h域資源錯配惡化和錦標賽體制抑制了霧霾治理的促進作用。

本文研究結論對于中國深化開展環境治理工作具有一定的政策含義。第一,建立健全現代環境治理體系,引導產業結構優化升級,以綠色技術推動綠色經濟高質量發展。一方面,發揮環境治理政策對綠色經濟結構的引導作用,推動產業結構綠色化發展,促進高新技術產業和現代服務業發展。另一方面,綠色創新技術是綠色經濟高質量發展的重要支撐,需要加快實現綠色關鍵技術突破,促進綠色技術大規模推廣應用,推動產業智能化、綠色化、數字化發展,從而形成綠色經濟新業態新模式。第二,構建區域協調治理體系,建立區域利益補償機制。強化跨行政區域的環境治理政策規劃,加強區域聯防聯控,落實環境保護和生態治理的職責,共同承擔霧霾治理責任。由于不同區域的經濟發展水平、地理區位和自然資源具有異質性,容易造成地方政府競爭導致的資源錯配和惡性競爭,因而需要建立和完善利益補償機制,推動區域市場一體化,激發地方政府協同治理環境的內在動力。第三,完善地方政府績效考核制度,加快實現環境保護的財政改革。一方面,完善環境保護考核指標,建立具有強制執行力的環境問責制度。同時,進一步將綠色技術、產業結構升級、生態多樣性等方面納入考慮范圍,推動環境治理精準化。另一方面,深入推動環境保護財政制度,持續加大環境治理的財政投入,加快環保稅法改革及其配套設施建設,為促進地方政府霧霾治理,推動綠色經濟高質量發展提供基礎保障。