以國企分類改革理論構建中國經濟學的微觀分析基礎*

楊瑞龍

(中國人民大學全國中國特色社會主義政治經濟學研究中心 北京 100872)

中國特色的改革道路創造了“中國奇跡”。中國模式的本質特征是在堅持社會主義基本經濟制度的同時推進市場化改革,讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用。讓市場在資源配置中發揮決定性作用,是馬克思主義中國化的新成果,它既標志著社會主義市場經濟發展進入了新階段,也是中國經濟學研討的核心命題。

一、創建中國經濟學需要構建微觀分析基礎

任何一個成熟的經濟學理論都有一個特定的研究范式,所謂范式就是在某一學科內被一批理論家和應用者所共同接受、使用并作為交流思想工具的一套概念體系和分析方法。經濟學理論通常包括總量(宏觀)分析與個量(微觀)分析,宏觀分析考察的是國民經濟作為一個整體的功能,微觀分析考察的則是既定資源總量是如何配置的。宏觀分析與微觀分析有著密切的聯系,它們是整體與個體、總量與個量的關系,宏觀總量是由每個微觀個量加總構成的,任何對整體經濟的分析總是要以一定的微觀主體行為分析為基礎的。

西方主流經濟學的鼻祖亞當·斯密(Adam Smith)在《國富論》 ()中創立了流傳至今的微觀分析框架。該范式在經濟人和稀缺性的假設下,研究稀缺資源在什么條件下能夠實現最優配置。微觀主體在面對生產什么、生產多少、如何生產的決策時,都會涉及如何做出決策、如何相互交易和整體經濟如何運行等問題,微觀主體根據收益與成本的比較做出最優決策,從而構建了個體主義成本收益分析方法。該理論證明,充分的市場競爭之所以能自動地實現資源的最優配置,是因為市場機制具有收入分配、傳遞信息、刺激效率等功能,而市場機制發揮作用的前提就是私有產權條件下微觀主體的硬預算約束,它證明了私有制條件下的市場經濟能自動實現資源配置的帕累托最優,其邏輯背后的價值觀就是個人主義與自由主義。

馬克思主義政治經濟學的開創者馬克思、恩格斯在社會人假設下形成了整體主義階級利益分析方法,該研究范式從資本主義的細胞組織商品入手,基于勞動價值論創立了剩余價值理論,論證了隨著生產力的發展資本主義的基本矛盾不斷激化,最終導致了資本主義滅亡。未來社會的微觀基礎是隨著公有制替代私有制,商品貨幣關系將消亡,走向一個個人自由全面發展、共同富裕的新社會。該研究范式遵循集體主義價值觀,從理論上證明社會主義替代資本主義的歷史必然性,其理論邏輯背后的價值觀是集體主義。在蘇聯時代,以斯大林的《社會主義經濟問題》為代表,政治經濟學演化為以計劃經濟為研究對象的傳統政治經濟學,該理論的微觀基礎就是在所有制結構上,實行大一統的國營企業制度；在決策結構上,中央集中決策,企業完全從屬于政府；在信息結構上,自上而下傳遞指令性計劃；在動力結構上,取消物質利益刺激,實行平均主義分配。

中華人民共和國成立之初,我國基本上復制了蘇聯模式,實行高度集權的計劃經濟模式。父愛主義下的國營企業軟預算約束導致投資饑渴、進口饑渴,不可滿足的投資需求遇到資源約束,最終表現為不斷重復出現的短缺現象。黨的十一屆三中全會開啟了對這一低效率的計劃經濟體制的改革,改革的核心內容就是引入市場元素。隨著改革的不斷深入,我國對計劃與市場關系的認識也在不斷深化。我國從一開始提出要把計劃建立在價值規律的基礎上,到20世紀80年代初中期提出要建立有計劃的商品經濟,再到80年代后期提出要建立社會主義商品經濟,構建國家調節市場、市場引導企業的經濟運行機制,鄧小平南方談話后,確認了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。黨的十八大以來,經濟體制改革進入新時代,改革的方向是讓市場在資源配置中發揮決定性作用與更好發揮政府作用。改革開放創造了“中國奇跡”,習近平總書記在紀念改革開放40周年的大會上指出:“40年春風化雨、春華秋實,改革開放極大改變了中國的面貌、中華民族的面貌、中國人民的面貌、中國共產黨的面貌。中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍！中國特色社會主義迎來了從創立、發展到完善的偉大飛躍！中國人民迎來了從溫飽不足到小康富裕的偉大飛躍！中華民族正以嶄新姿態屹立于世界的東方！”

我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制,這一前無古人的偉大實踐創造了“中國奇跡”,但在理論上回答社會主義基本經濟制度與市場經濟的有機結合時遇到了一系列難題。傳統政治經濟學與西方主流經濟學盡管在價值觀及理論邏輯上是根本沖突的,但在回答社會主義是否可以與市場經濟結合時結論是相似的,那就是兩者是不兼容的。西方主流經濟學認為,市場機制配置資源的制度基礎是私有制,計劃經濟向市場經濟過渡的必要前提就是實行全面的私有化；傳統政治經濟學認為,隨著消滅私有制,商品貨幣關系將消亡,生產、消費、分配將由計劃來調配。然而,中國的改革實踐證明了社會主義是可以與市場經濟相結合的。我國的改革實踐已經走到了理論的前面,為此,我們必須進行經濟學理論創新,創建具有中國特色、中國風格、中國氣派的經濟學理論體系。2022年4月25日,習近平總書記在中國人民大學考察時指出:“加快構建中國特色哲學社會科學,歸根結底是建構中國自主的知識體系。要以中國為觀照、以時代為觀照,立足中國實際,解決中國問題,不斷推動中華優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展,不斷推進知識創新、理論創新、方法創新,使中國特色哲學社會科學真正屹立于世界學術之林。”中國經濟學不同于國別經濟學,它作為一門自成一體的經濟學理論體系應該具有一定的研究范式。中國經濟學的核心內涵就是以中國為觀照、以時代為觀照,立足中國實際,在馬克思主義政治經濟學的指導下,在繼承與光大中華傳統優秀文化及吸收現有經濟學分析體系中有用成分的基礎上,直面中國改革和發展中面臨的難點與重點問題,在解決實際問題中形成規律性認識,進而形成系統性的中國自主的經濟學知識體系。中國自主的經濟學知識體系包括基于對中國實際科學認識的規律體系,基于規律性認識提煉出來的范疇體系,基于范疇的累積及范疇之間邏輯關系的梳理而形成的理論分析體系,基于理論分析體系之上的一套學術體系、學科體系與話語體系,以及理論聯系實際的方法論體系。

基于實踐邏輯與理論邏輯的相統一,中國經濟學是基于對“中國道路”、“中國模式”的研究而提煉出一般的經濟學理論體系。中國模式大體具有以下主要特征:關于改革目標,建立社會主義市場經濟體制；關于基本制度框架,堅持以公有制經濟為主體、多種所有制經濟共同發展的所有制結構；關于經濟運行機制,發揮市場機制的決定性作用與更好地發揮政府作用；關于改革方式,堅持在黨中央領導下漸進推進改革,處理好頂層設計與“摸著石頭過河”之間的關系；關于改革的環境,處理好改革、發展與穩定之間的關系。中國經濟學的核心命題就是要揭示社會主義與市場經濟之間的邏輯關系,因此,它同樣需要一個扎實的微觀經濟分析基礎,以揭示在社會主義市場經濟體制下微觀主體的行為方式與行為特征,以及市場機制發揮作用的條件與方式。

對微觀主體行為的分析顯然是傳統政治經濟學的短板。傳統政治經濟學認為社會主義條件下由于商品貨幣關系的消亡,計劃是配置資源的唯一方式,不僅企業的所有權歸屬于政府,企業的決策權也由政府控制,企業行為完全從屬于政府。因此,事實上沒有獨立的市場主體,市場機制也不發揮作用,從而缺失對微觀主體行為的分析。西方主流經濟學能較好地解釋以私有制為基礎的市場配置資源的事實,其揭示市場經濟運行的一般規律可以為我們所借鑒,但一成不變地照搬照抄是不互取的。因為我國在以公有制為主體、多種所有制共同發展的條件下發揮市場機制在資源配置中的決定性作用,如果把西方的微觀經濟學作為中國經濟學的微觀分析基礎,那么私有化就是大前提,這顯然與中國的具體國情不相符合。

我們在構建中國經濟學的微觀分析基礎時必須考慮以下事實:第一,中國處于社會主義初級階段；第二,中國是一個超大型發展中國家；第三,中國正處于市場化、工業化、城市化的轉型時期；第四,中國是一個開放型經濟體；第五,中國在數字經濟方面后來居上。這些約束條件是生產者、消費者和政府以及其他行為主體在做出微觀決策時必須考慮的外部因素。這些約束條件也是中國微觀經濟學區別于傳統西方微觀經濟學的關鍵要件。中國特色微觀經濟學的核心命題是基于中國的改革實踐,揭示在社會主義基本經濟制度下市場機制是如何在資源配置中發揮決定性作用的經濟學邏輯。

重構中國經濟學的微觀分析基礎的理論難點主要有:第一,如何在堅持社會主義基本經濟制度的同時重塑市場主體?關注的重點問題包括國有企業改革與民營經濟的發展,特別是如何在堅持國有經濟為主導條件下通過改革把國有企業改造成為自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。第二,如何構建適應社會主義市場經濟內在要求的分配體系?兼顧公平與效率、實現共同富裕是社會主義分配關系的重要體現。在社會主義市場經濟條件下,不同的所有制構成了不同的生產條件,生產條件在不同社會成員之間分配和在不同生產部門之間分配的狀況直接影響收入的公平分配。與這樣一種所有制結構相匹配,中國采用按勞分配與按生產要素分配相結合的分配制度。第三,如何解讀具有中國特色的市場取向改革道路?其主要任務是在深入研究中國改革經驗的基礎上,解釋中國漸進式改革道路為什么有可能完成向社會主義市場經濟過渡的現實路徑與原因。第四,如何揭示在非同質性微觀基礎條件下市場機制配置資源的方式?中國經濟正處于轉型之中,它的微觀基礎具有明顯的非同質性,具體表現為區域發展不平衡、城鄉發展不平衡、收入分配不平衡、結構不平衡等。當微觀基礎不同質時,市場機制配置資源就會呈現復雜的過程,我們不能照搬照抄西方主流微觀經濟學,而應根據中國的具體實際,揭示市場機制配置資源的具體方式與路徑。第五,如何揭示中國特色的政府與市場之間關系?中國增長模式與改革經驗既不同于西方微觀經濟學強調的政府不干預理念,又有別于傳統的發展型國家理論所強調的政府干預理念,實際上是追求政府和市場的合作雙贏。因此,我們既要發揮市場機制在資源配置中的決定性作用,同時也要更好地發揮政府的作用。

二、國有企業與市場經濟的兼容性是中國經濟學微觀分析基礎的核心命題

中國體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制,其遵循的基本原則是在以公有制為主體、多種所有制共同發展的條件下發揮市場機制在資源配置中的決定性作用。為此,我們需要通過國有資本在公益性及有關國計民生行業中的主導地位來確立公有制的主體地位。事實上,市場并非是萬能的,外部性、信息不對稱等因素會導致市場失靈,國有企業因其不僅追求微觀效應,還承擔了比較多的社會責任,從而可能成為解決市場失靈的有效途徑。此外,中國正處于體制、結構等全面轉軌過程中,市場難以實現跨越式經濟發展任務,而國有企業則有助于將有限的資本、技術等稀缺資源投向關鍵行業,為經濟發展提供基礎性條件。特別是在全球化的競爭格局下,企業競爭的背后是國家之間的競爭,因此通過國有經濟的戰略性調整和混合所有制改造,做強做優做大國有資本,培育具有全球競爭力的一流國企,對于在世界競爭格局中實現中國整體的競爭優勢和國家意志具有很重要的作用。

在發揮國有經濟主導地位的條件下,我們必須通過改革讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用。市場機制配置資源必須具備以下基本條件:一是微觀主體具有硬的預算約束；二是在產權明晰化條件下,行為人在市場交換中對他所買賣的商品或勞務有著充分的選擇自由,并在市場上展開平等的競爭；三是行為人必須對其自由選擇的后果承擔完全的責任；四是在決策權分散化的條件下,市場價格體系為行為人的自由選擇提供信息和激勵,并自發地協調他們的理性選擇行為；五是更好地發揮政府的作用。也就是說,市場交易本質上是產權交易,市場機制發揮作用的前提是具有硬預算約束的市場主體對市場信號的變動做出靈敏及時的反應,這就必須解決國有企業與市場經濟的兼容性問題,而解決的思路就是要在積極發展民營經濟的同時推進國有企業的產權制度改革,把國有企業改造成為自主經營、自負盈虧的市場主體。

然而,我們在回答國有企業如何與市場經濟相兼容時遇到了理論上的難題。西方主流經濟學告訴我們,交易本質上是產權的交換,只有私有產權,才能硬化市場主體的預算約束,從而才有明確的預期與目標。沒有產權明晰的市場主體,就沒有市場機制,也就沒有市場效率。有一個非常著名的理論叫作公地悲劇,即一旦產權歸屬不清楚,一定會造成產權的擁擠。因此,用此理論來指導國有企業改革就只有非國有化一條路可走。顯然,只要在社會主義的基本經濟制度下發展市場經濟,私有化是一條無法走通的改革道路。經典政治經濟學在勞動價值論和剩余價值論基礎上揭示了無產階級與資產階級之間階級矛盾的不可調和性,勞動者的個體利益只有在整個工人階級獲得整體解放時才能實現最大化,而這只有通過消滅私有制、建立公有制才能達到。伴隨著公有制替代私有制,計劃經濟也將替代市場經濟,計劃經濟的所有制基礎就是公有制。按照這一理論邏輯,堅持社會主義,就應堅持公有制,市場經濟只能與私有制相兼容。

理論上的沖突無法掩蓋一個基本事實,那就是兩大理論體系對于國有企業在社會主義市場經濟體制中到底應該扮演什么樣的角色都難以做出清晰的判斷。但是,實踐遠遠走在了理論的前面。自從20世紀80年代初改革的重心從農村轉向城市后,我們就確定了國有企業改革是城市經濟體制的關鍵環節,并一直在探索國有企業不同的組織方式,總體思路就是在保持國有獨資或控股的條件下,通過選擇不同的企業組織方式讓國有企業成為自主經營、自負盈虧的市場競爭主體,從而找到國有企業與市場經濟相兼容的方式與途徑。

(一) 第一階段的改革探索(20世紀80年代初中期):放權讓利邏輯下的國有企業改革

改革之前,我國實行的是高度集權的計劃經濟體制,國營企業成為全民所有制的實現形式。國營企業制度是一種生產資料歸屬于政府并由政府來直接經營的企業制度,它構成了高度集權型計劃經濟體制的微觀基礎。國營企業對政府的縱向依賴導致企業的軟預算約束,企業既不能自主經營又不能自負盈虧的后果使得企業具有強烈的擴張沖動與投資饑渴癥,從而重復制造出排隊、等待、強制性替代、票證等短缺現象。

黨的十一屆三中全會拉開了我國改革開放的大幕,從最初要把計劃建立在價值規律的基礎上,再到要構建有計劃的商品經濟體制,初步承認商品經濟是社會主義經濟中不可逾越的發展階段。我國吸收了東歐經濟學關于集權與分權的改革思想,試圖通過國家向企業的放權讓利,把國營企業改造成為能夠自主經營、自負盈虧的相對獨立的商品生產者與經營者。這一時期主要通過以下幾個方面“擴大經營自主權”:一是允許國有企業在生產計劃、產品銷售、資金使用等方面擁有部分自主權；二是首創于四川的利潤留成制度,包括基數利潤留成加增長利潤留成、利潤包干、超計劃包干和虧損包干等；三是國家從“收”和“支”兩個方面采取了“兩步利改稅”和“撥改貸”的改革。這一階段改革的特點是在不改變國營企業原有的隸屬關系與產權歸屬的前提下,通過擴大企業自主權特別是增量收益的處置權,引入物質利益刺激機制,調動企業的生產經營積極性。企業對市場信號及對利潤的敏感度明顯增強,企業的經營績效也有所提升。但是,放權讓利改革只賦予了企業一部分增量收益支配權及部分經營權,沒有從根本上改變政府擁有企業所有權及絕大部分經營權的現實,因此國有企業的軟預算約束并沒有得到根本的改變。

(二) 第二階段的改革探索(20世紀80年代中后期):“兩權分離”邏輯下的國有企業改革

黨的十三大明確提出了要建立社會主義商品經濟體制,構建“國家調節市場、市場引導企業”的經濟運行機制。1988年2月國務院發布了《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》,按照所有權與經營權分離的原則,通過簽訂承包合同,確定國家與企業之間的責、權、利關系,其基本原則是包死基數、確保上繳、超收多留和欠收自補。其基本形式有:上繳稅利遞增包干；上繳利潤基數包干,超收分成；微利企業上繳利潤定額包干；虧損企業減虧包干。這一階段改革的特點是在不改變企業所有權歸屬的前提下,通過承包合同下放企業經營自主權以及相應的責任,重建國有企業的微觀利益機制和權利主體。同時,在一些改革先行地區,一部分具備條件的國有企業按照所有權與控制權相分離原則試行股份制改造。

所有權與經營權分離的改革模式改變了傳統國營企業的性質,在承包或租賃合同期限內,只要企業沒有違法或違規行為,企業就能夠根據自身的利益目標,獨立地對市場信號的變化做出反應,并對決策后果承擔責任,政府不能隨意干預企業的經營活動。兩權分離的改革使國營企業演化為國有企業。國有企業與傳統國營企業的重大區別是企業不再是政府的行政附屬物,而是擁有經營自主權的相對獨立的商品生產者與經營者。但是,兩權分離的改革并沒有真正解決國有企業政企不分、產權模糊等問題。國有企業既依賴政府又依賴市場的雙重依賴特征,使得國家能夠下放權利但難以下放責任,即企業能負盈但不能負虧。特別是較短的承租期使企業在經營中具有明顯的短期行為傾向,承包人一般只考慮承包期內的事情,較少關心企業長期發展,甚至出現竭澤而漁的短期行為。

(三) 第三階段的改革探索(鄧小平南方談話后的90年代):產權多元化邏輯下的國有企業股份制改造

20世紀90年代初,鄧小平南方談話把計劃與市場看作是資源配置的不同方式,改革目標是建立社會主義市場經濟體制。黨的十四大明確了國有企業的改革方向是建立適應市場經濟和社會化大生產要求的現代企業制度,其具體內涵是“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”。其改革的重點為:一是規范股份制改造,通過公開透明的資產評估確認國家在股份制企業中擁有的股權,并憑借股權擁有相應的收益權與控股權；二是其他投資者入股股份公司,形成國有股權與其他投資主體共存的混合所有制企業,以產權多元化實現產權關系明晰化；三是公開上市,相當一部分國有企業改制后,在國內主板、香港證交所以及國外公開上市,通過公開上市來規范兩權分離的法律形式；四是完善公司法人治理結構,提高國有資產的運營效率。

過去我們定義國有企業的重要標準就是國家對企業擁有完整的所有權,而股改后的國有企業則呈現三種形態:國有獨資企業、國有控股企業、國有參股企業,后兩種是典型的混合所有制企業,國有企業不僅指國有獨資公司,也包括國有控股公司。黨的十四大明確提出了混合經濟是公有制的實現形式,從宏觀上看,只要國有企業對國民經濟命脈及關鍵行業保持控制力,我們就可以判斷公有制在國民經濟中仍然占據主體地位；從微觀上看,只要國有股權在企業內保持控制力,就可以認定該企業的國有制性質。

針對國有企業虧損面擴大,我國于20世紀90年代末在構建“現代企業制度”的同時展開了“抓大放小”和“戰略性重組”改革。為實現“三年脫困”計劃,中央推出了包括兼并重組、主輔分離等在內的一系列政策措施,尤其是成立了四家專門的金融資產管理公司,對部分符合條件的重點困難企業實施“債轉股”改革。

(四) 第四階段的改革探索(21世紀初開始):優化所有權約束邏輯下的國有資產監管體制改革

為了優化國有資本所有權的約束方式,確保國有資產的保值增值,我國于2003年專門成立了國有資產監督管理委員會(以下簡稱“國資委”),在政資分開的基礎上實現政企分開,使國資委真正履行一個出資人的職責。成立國資委后,國有資產管理監督制度的改革主要圍繞以下幾個方面展開:第一,完善所有權主體的功能。由國資委代表國家行使國有資產所有權職能,形成權利、義務、責任相統一,管資產、管人與管事相結合的國有資產監管主體。第二,實行國有資產分級管理。中央政府與地方政府分別代表國家行使國有企業的所有者職能,國資委負責監管中央政府所屬企業的國有資產,地方政府的國有資產管理機構負責監管地方所屬企業的國有資產。第三,規范股份制改造,防止國有資產流失。第四,國資委對國企的監管從“管資產”為主向“管資本”為主轉變。第五,規范與完善公司治理結構。第六,進一步實現國有企業的主輔分離、輔業改制。

十八大前,經過三十多年的艱辛探索,國有企業通過改革逐漸走向市場,國有制的組織形式伴隨著改革的深化而發生變化。從國營企業向國有企業轉變,從國有企業向混合所有制企業轉變,國有經濟不僅通過實物形態的國有企業體現,也可以通過價值形態的國有資本來體現。深化國有企業改革,明顯提高了國有企業與市場經濟的兼容性。

國有企業改革所取得的成績是有目共睹的,但以上改革尚沒有真正解決國有企業與市場經濟的兼容性問題,距離改革目標尚有一段距離。第一,尚沒有真正解決政企不分問題。國有企業若要成為真正的市場競爭主體,就必須實現政企分開,避免政府對企業的行政干預,但國有制的性質決定了只能由政府代表國家來行使所有權,如果政府完全不履行所有者職能,將可能使國有制名存實亡。第二,尚沒有真正解決所有權的自由轉讓問題。國有企業要成為真正的市場競爭主體,所有權就必須能自由轉讓,這不僅是市場機制配置資源的必然要求,也是保證股東能通過行使退出權對公司實施有效股權約束的條件。但是,一旦國有股可以自由轉讓,國有制就難以保持。在政企不分及所有權不可轉讓條件下對國有企業進行股份制改造,就不僅難以解決產權明晰、權責明確等問題,而且容易發生“內部人控制”現象,導致國有資產流失。

十八大以來,國有企業改革進入新階段,通過分類改革實現國有經濟布局優化與大面積推廣混合所有制改革成為國有企業改革的重點。習近平總書記一再強調,國有企業要搞好就一定要改革。推進國有企業改革,要有利于國有資本保值增值,有利于提高國有經濟競爭力,有利于放大國有資本功能,要理直氣壯地做強做優做大國有資本與國有企業。國有企業改革模式與方式要符合國情,遵循市場經濟規律。必須加強黨對國有企業的領導,把黨的領導嵌入公司治理之中。通過改革真正確立國有企業的市場主體地位,增強國有企業內在活力、市場機制力、發展引領力。

三、以分類改革邏輯構建國有企業與市場經濟相兼容的微觀基礎

構建中國經濟學微觀分析基礎的核心命題是國有企業與市場經濟兼容性。本文認為,可以遵循分類改革的邏輯來解決國有企業與市場經濟的兼容性,構建社會主義市場經濟有效運行的微觀基礎。

(一)分類重構微觀基礎,實現國有經濟與民營經濟的共同發展

自從我國確立了市場化改革方向,有關國有企業與民營經濟關系的爭論一直沒有停止過,究竟應該“國進民退”,還是應該“民進國退”,眾說紛紜。盡管主張“國進”或“民進”的觀點針鋒相對,但這些觀點背后隱含了相似的邏輯,那就是發展民營經濟與堅持國有經濟的主導地位是相互矛盾的,發展民營經濟必將動搖國有經濟的根基,或者做大做強國有企業必將傷害民營經濟的生存環境。其實這種非此即彼的觀點恰恰因為沒有正視中國特色社會主義在經濟體制上的最大特色就是社會主義市場經濟體制。

我國堅持在社會主義基本經濟制度下發展市場經濟,以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的所有制結構構成了社會主義市場經濟的所有制基礎。發展壯大國有經濟,國有經濟控制國民經濟命脈,對于發揮社會主義制度的優越性,加強黨的領導,增強我國的經濟實力、國防實力和民族凝聚力具有關鍵性作用。因此,“民進國退”的改革方向是不足取的,更不能選擇私有化的改革道路。

建立社會主義市場經濟體制意味著要讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用,而市場機制有效配置資源需要相應的微觀基礎,包括產權關系明晰的企業具有硬預算約束,并能夠自主經營、自負盈虧；自由、平等的市場競爭秩序與市場體系；由市場供求關系決定的價格具有充分的彈性；市場的開放性；政府主要運用經濟手段調控經濟；等等。市場交易本質上是產權交易,因此推進產權制度改革是建立社會主義市場經濟體制的關鍵。產權制度改革一方面包含大力發展民營經濟,另一方面包含通過國有企業的改革把國有企業改造成為自主經營、自負盈虧的市場主體。因此,事實上,民營經濟是社會主義市場經濟的有機組成部分,“國進民退”不應該是我們選擇的改革方向。

在實踐中之所以產生“國” “民”沖突的思維定式,除了存在一些理論上的偏見,更重要的是國有經濟與民營經濟發揮作用的領域發生了一定程度的錯位,即該國有經濟發揮作用的領域過度市場化,導致市場失靈現象的發生,不能滿足社會需要；該市場化的領域國有經濟又過度參與,導致與“民”爭利的現象產生,扭曲了市場機制。適應社會主義市場經濟內在要求的微觀基礎既不能“國進民退”也不能“民進國退”,而應該“國民共進”,即國有經濟與民營經濟之間的關系應該是相互促進、相互融合、相互滲透的協調發展關系,而不是相互割裂、相互排斥的關系。黨的十九大報告再次強調,必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟,毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。習近平總書記對兩個“堅定不移”做出了精辟的闡述:“在功能定位上,明確公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分,都是我國經濟社會發展的重要基礎；在產權保護上,明確提出公有制經濟財產權不可侵犯,非公有制經濟財產權同樣不可侵犯；在政策待遇上,強調堅持權利平等、機會平等、規則平等,實行統一的市場準入制度；鼓勵非公有制企業參與國有企業改革,鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業,鼓勵有條件的私營企業建立現代企業制度。”構建一個“國民共進”的社會主義市場經濟體制的微觀基礎,關鍵是實現國有經濟的布局優化,讓國有經濟與民營經濟在不同的領域發揮各自優勢,相互促進,共同發展。

(二)推進國有企業的宏觀分類改革,實現國民經濟布局優化

如何既能有效發揮國有經濟的主導地位又能發揮市場機制在資源配置中的決定性作用,關鍵是要實現國有經濟布局優化。國有經濟布局過寬,可能不利于發揮市場機制的決定性作用；國有經濟布局過窄,可能不利于發揮國有經濟的主導作用。國有資本應該有所為、有所不為,有進有退。國有經濟應該通過布局優化和結構調整,推動國有資本向重要行業和關鍵領域集中,包括涉及國家安全、國民經濟命脈的行業；提供公共服務、應急能力建設和公益性等關系國計民生的行業；前瞻性戰略性新興產業；新型基礎性設施建設。應培育一批世界級龍頭企業,加強國家在經濟、科技、國防、安全等領域的競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力。國有企業不僅通過改革成為具有核心競爭力的市場主體,還應該在創新引領方面發揮更大的作用,在提升產業鏈供應鏈水平上發揮引領作用,在保障社會民生和應對重大挑戰方面發揮特殊保障作用,在維護國家經濟安全方面發揮基礎性作用,特別是要著力抓好實業主業發展,推動國有企業追求高水平、高層次、高效率的經濟價值和社會價值的創造,筑牢國有企業高質量發展的堅實根基。而那些效率低下、規模較小、市場競爭度高、市場需求變化快、產業重要性和關聯度小、國家對其承擔的風險大于其上繳的收益的競爭性國有企業,則適宜采用民營化的方式實現國有資本的退出。

實現國有經濟布局優化的關鍵是明確國有資本進入或退出的門檻或標準,從而可以分別界定國有經濟與民營經濟不同的投資及經營領域。本文作者20世紀90年代中期發表在《經濟研究》等期刊上的論文提出了國有企業分類改革的邏輯與具體改革方案。這些研究用一個委托代理分析框架證明了在國有控股條件下進行股份制改造有可能改善效率,卻很難避免國有資產的流失,主張并非需要對所有的國有企業都進行市場化改造,而是應該根據國有企業所處行業不同及所提供產品性質的不同選擇不同的改革模式。國有企業分類改革戰略的基本內容是,把國有企業所處的行業分為競爭性與非競爭性兩大類,把國有企業提供產品的性質分為公共產品與私人產品兩大類,行政性壟斷并提供公共產品的企業適宜選擇國家所有政府經營的國有國營模式,自然壟斷并提供私人產品的國有企業適宜選擇國有資本控股下的股份公司即國有國控模式,大型競爭性國有企業適宜進行產權多元化的股份制改造,中小型競爭性國有企業適宜進行民營化改造。

國有企業分類改革的思路在黨的十八大以后得到了確認。中共中央、國務院于2015年發布的《關于深化國有企業改革的指導意見》(中發〔2015〕22號)明確指出,通過界定功能、劃分類別,實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核,提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性,推動國有企業同市場經濟深入融合,促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。該文件把國有企業明確劃分為商業類和公益類,商業類分為主業處于充分競爭行業的商業一類國有企業以及主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,主要承擔重大專項任務的商業二類國有企業。其中商業一類國有企業實行公司改革,國有資本可以絕對控股、相對控股,也可以參股；而公益類國有企業則采取國有獨資形式,但允許非國有企業參與。處于商業二類的國有企業,則要保持國有資本控股地位。國務院辦公廳于2016年發布的《關于推動中央企業結構調整與重組的指導意見》(國辦發〔2016〕56號)除了上述分類改革要求,還進一步提出了國有資本運營要與產業轉型和升級聯系起來,明確了國有企業承擔的產業政策和宏觀調控的功能。進一步地,本文作者主持的研究從產品性質及行業特征完善了國有企業分類改革方案。國資委于2020年發布的《國企改革三年行動方案(2020—2022年)》進一步提出要分類分層推進國有企業混合所有制改革。我們提出的競爭性、非競爭性的劃分標準與公益類、商業類的劃分標準其實并沒有本質性的不同,只是側重點有些差別。公益類及自然壟斷行業屬于非競爭性領域,屬于商業一類的國有企業則一般處于競爭性領域。

實施分類改革的前提是明確分類標準,即到底哪些領域適宜政府發揮作用。如果按照“誰出資、誰分類”的主觀標準來實施分類改革,既可能會增大企業主管部門的自由裁量權,也可能讓企業無所適從,從而有可能會延緩國企改革的步伐。我們主張還是應該制定可客觀度量的國有企業分類標準。具體來說,可以參照國家發改委在產業政策的制定與實施中形成的細化產業劃分標準,也可以吸取國外產業規制中采用的產業細分原則,對那些“公共產品、公益類產品及國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”進行科學的細分,并作為“行業細分負面清單”向社會公布,同時對競爭性或者商業一類的產業也做出明確的界定。每一個國有企業在選擇具體的改革模式時到底更適合解決市場失靈、實現國家的產業政策或者追求社會利益,還是更適合走向市場,不再是簡單地完全由出資方說了算,而是根據這些客觀分類標準來決定企業在改制中政府是絕對控股、相對控股、參股還是完全退出。根據客觀的分類標準,除了在提供公共產品及基本公益類服務的領域主要采取國有獨資方式,對于處于自然壟斷行業的國有企業在保持國有控股的條件下,應積極推進混合所有制改革,改革國有資本的監管體制。對于處在競爭性行業的國有企業則宜控則控、宜參則參、宜退則退。通過國有經濟的布局優化,讓國有經濟與民營經濟在各自適合發展的領域相互促進、共同發展。

(三)推進國有企業的微觀分類改革,提升國有企業的市場競爭力

為了適應社會主義市場經濟的要求深化國有企業改革,我們不僅要推進國有企業的宏觀分類改革,而且也要推進國有企業的微觀分類改革。所謂宏觀分類就是根據國有企業所處行業與所提供產品性質的不同進行分類,實現國有經濟的布局優化；所謂微觀分類則是對進行產權多元化改制后的國有企業根據其不同的產權結構實施不同類型的改革。

第一,對于實施公司制改造后的自然壟斷企業的下屬公司實施不同類型的改革。《國企改革三年行動方案》提出了要分層分類深化混合所有制改革(以下簡稱“混改”)。混改的重點是國有資本投資、運營公司出資的子公司,原則上,進行商業一類的子公司混改時國有資本可以控股也可以參股,而對于商業二類子公司混改則要保持國有資本的控股地位。但我們應該看到,從20世紀90年代開始,我國大部分自然壟斷性國有企業先后改制后在海內外公開上市,上市后不僅形成了復雜的控股結構及多級委托代理關系,而且企業普遍進行多元化經營,不少央企憑借其壟斷地位所獲得的市場支配勢力與融資優勢,形成了龐大的營利性副業,使得其主業投資不足,同時在競爭性領域出現事實上的“與民爭利”。比如,大規模進入房地產行業,很多地方的“地王”都是央企,成為房地產泡沫的重要推手。因此,我們應在明確“微觀分類 ”的前提下推進央企的混改,具體途徑就是加快央企的“主輔分離”,對于央企中處于國計民生領域的主業進行國有資本占控制地位的混改,而對于處在一般性競爭領域的輔業進行產權多元化的股份制改造,也可以由民營資本控股。中共中央、國務院于2020年發布的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》要求在重點領域按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率的原則發展混合所有制經濟。換而言之,在非競爭性領域混改要強調國有資本控制地位,重點是通過混改改善經營機制。而在競爭性領域我們甚至可以讓國有股權轉化為優先股,強調國有資本的收益功能,不強調控制權。

第二,對于處在壟斷行業不同產業鏈的國有企業實施分類改革。在自然壟斷行業保持國有經濟主導地位,這不等于在該領域排斥市場競爭。自然壟斷性行業對整個國民經濟具有支撐作用,原則上在該行業的企業應該保持國有資本的控制地位。但是,壟斷行業是由一個很長的產業鏈組成的,其中某些環節是具有競爭性的,如果由政府控制可能會導致低效率。因此,《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》強調通過在壟斷行業的競爭性環節引入市場機制來穩步推進自然壟斷行業的改革。除了繼續推進以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的壟斷企業改革,還應該加快實行壟斷行業中競爭性環節的市場化,在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面排除所有制歧視,實現各類所有制主體公平競爭,打破行政性壟斷,防止市場壟斷。比如,有序放開用電計劃和競爭性環節電價,適時放開天然氣源及其銷售價格,推進油氣管網對市場主體公平開放,不同市場主體參與鐵路運輸業務的適度競爭,放寬服務業領域的市場準入,等等。對壟斷必要的規制以及對壟斷性行業競爭性環節市場化改革的推進不僅有助于提高壟斷企業的經營效率,而且有助于保護消費者的利益。

第三,分類構建國有資產監管模式。國資委主要代表國家行使對經營性國有資產的所有權,建議公益類國有企業劃歸財政部管理,或者在國資委下設置一個相對獨立的非經營性國有資產監管部。國有資產實行分級管理,并在政資分開的基礎上實現政企分開,即國資委負責監管中央所屬企業的國有資產,監管模式從“管資產”向“管資本”轉變,不再具體干預企業的日常經營活動,而專注于實現國有資產的保值增值。為了避免國資委或者企業總部過多干預下屬企業的日常經營活動,可以推進國有資本授權經營體制改革,把集團總部改造成為承擔“管資本”職能的控股公司,建立起“國資委—國有資本授權經營公司—股份公司”的國有資本監管體系；地方國資委監管地方所屬企業的國有資產,為了減少地方政府對企業的過多干預,可以在國資委與國有企業之間成立具有獨立法人地位的國有資產經營公司,并通過股權約束實現國有資產的保值增值,并形成“地方國資委—國有資產經營公司—股份公司”的三級委托代理關系。

第四,分類完善國有企業的治理模式。考慮到現代公司治理正從過去的股東利益最大化模式向利益相關者利益最大化模式轉變,以及公有制企業更關注勞動者權益的特征,國有企業的治理結構創新不能完全照搬西方模式,而應既能夠體現現代市場經濟要求,又要具有中國特色,充分考慮到黨的領導、市場競爭要求、物質資本邏輯與人力資本分享企業所有權邏輯等。具體來說,就是要在國有企業分類改革原則的指導下,通過加強黨組織的領導作用來體現國有企業的制度屬性；通過共同治理和相機治理相結合的方式來重構具體的治理機制。共同治理模式包括兩個并行的機制:董事會和監事會。董事會中的共同治理機制可以確保產權主體有平等的機會參與企業重大決策；監事會中的共同治理機制則可以確保各個產權主體平等地享有監督權,從而實現相互制衡。相機治理機制的基礎是企業所有權的狀態依存特征,其設計目的在于確保在非正常經營狀態下,受損失的利益相關者可以有合適的制度來幫助其完成再談判。第五,根據國有資本不同的持股狀態分類優化國有企業的經營機制。除了一部分國有獨資公司,大部分國有企業在進行了混合所有制改革后形成了國有資本絕對控股、相對控股及參股的不同狀態,從而應該構建與這種不同股權結構相適應的經營機制,特別是對于國有資本相對控股及參股的企業,應該健全市場化的經營機制,包括更多采用市場化招聘方式選拔企業經營者,推行經理層成員任期制和契約化管理,全面推動用工市場化,完善市場化薪酬分配機制,對企業高管及技術人員靈活開展多種方式的中長期激勵等,從而把這類企業推向市場,使其成為真正的市場競爭主體,并不斷提升市場競爭力。