地區競爭下縣域政府治理偏好與差異

2022-08-15 12:17:40李世林

經濟科學 2022年4期

章韜李世林蘇慧

(1.上海對外經貿大學國際經貿學院上海 201600)

(2.上海財經大學金融學院上海 200433)

一、引言

改革開放四十多年來開展的一系列機制設計和財政制度改革有效保證了中央財政在國家治理中的主導作用,極大增強了地方政府推動本地發展的動力和能力。這一系列制度創新激活了地方政府爭取預算收入的動機,也加強了中央財政目標的約束力和協調能力。相關研究發現,在對上負責、以GDP為中心的政績考核制度下,地方政府存在生產性支出偏好(尹恒和朱虹,2011),導致地方政府的治理績效在內容和結構上可能偏離民眾偏好,給國家治理帶來風險。

近年來,國家將服務型政府作為政府建設目標,強調通過財政體制改革促進區域協調發展。建立服務型政府的核心在于增強財政的回應性,尤其是要確保地方財政直接回應居民公共物品需求(尹恒和楊龍見,2014)。但是,在財政收入有限的前提下,地方政府需要權衡如何使用財政收入:是優先投資能夠促進當地經濟發展的項目還是投資長期公共品如教育、醫療等?是優先投資能夠提高當地人均收入的領域還是增加投資基礎設施?需要“花錢”的地方越多,“投入”績效的差異越大。在人事晉升激勵的制度安排下,投入方式會直接影響“顯性”的治理效果。一些學者發現,地方政府傾向于優先選擇能夠促進本地經濟增長的生產性投入,對于可能存在溢出效應的公共品供給積極性不足(呂冰洋和臺航,2018)。

基于縣域政府間財政增收競爭約束,本文分析了縣域政府對社會治理不同維度的治理偏好。研究發現,財政激勵下縣域增收競爭促進了當地產業轉型,提高了居民收入水平,改善了基礎設施,但也導致了部分福利性公共品供給不足。

二、文獻綜述與理論分析框架

(一)文獻綜述

已有文獻對改革開放以來我國財政制度及其對經濟發展的影響進行了廣泛研究。政治集權、財政分權的方式構成了我國基礎治理制度,即地方政府主要治民,中央政府主要治官,上下分治(曹正漢,2011)。對地方政府治理的激勵方式主要依循財政激勵與政治激勵這兩條思路(魯建坤和李永友,2018),而這兩種激勵方式形成了政治上對上負責、經濟上對本地負責的“中國式財政聯邦主義”。

從激勵主體來看,財政分權的激勵研究大致可以分為本地政府和地方政府間兩個層面。關于財政分權制,Gordon(1983)從中央政府和地方政府兩個角度分析稅收結構和公共品供給問題上的最優決策模型,發現本地政府只考慮本地居民利益而忽視了具有外部性的社會福利產品。在中國,財政分權激勵增強了地方政府的預算調節能力和事權自主性,使其承擔了較多本地發展的事權和責任(鄧慧慧和趙家羚,2018)。同時,財政分權也直接導致了地方政府間的財政競爭。從地區競爭的效果來看,Qian和Weingast(1997)、周黎安(2004)發現地方政府間的稅收競爭存在總量正向增長推動作用和區域間負向替代效應兩種結論。另外,地區間的發展競爭還會導致資源錯配(陳碩,2010)和市場分割(范子英和張軍,2010),從而帶來區域發展不平衡。因此,我國需要建立政府間協調機制來促進資源流動,提高生產效率(張學良等,2017)。

目前,從治理偏好角度分析縣級財政收入對經濟發展和公共品供給影響的實證研究相對較少。本文以1994年分稅制改革作為一個準自然實驗,使用縣域數據研究縣域政府對公共品供給和社會發展的治理偏好,為當下財政改革的社會服務目標提供經驗證據。

(二) 理論分析框架

從1994年開始分稅制改革到2003年逐步實施省管縣政策期間,中央政府和地方政府的委托代理關系相對穩定。中央政府的目標是在激勵地方政府自主性的同時確保整體協調發展,即有效、有序地推動地方政府間競爭與合作。中央政府可以通過調節地方政府對“財政剩余”的支配權影響地方政府之間的互動與競爭,從而提高地方治理水平。本文基于Acemoglu等(2015)政府網絡分析框架,分析1994—2003年分稅制下受到中央政府約束的縣域政府治理行為偏好。

1.縣域政府治理函數

在中央區域協調發展的目標下,縣域政府之間存在鄰里溢出效應,同時存在鄰里競爭或合作行為。縣域地區的治理效果,由自身治理能力和鄰居治理能力共同決定:

2.縣域政府競爭行為分析

其中,是治理效果加總。根據縣域政府治理效用關于治理能力s最大化的一階條件可以得出本地政府和鄰居政府的最優反應,發現政府間屬于競爭還是合作關系:

由于本地政府治理能力s大于0,本地政府治理能力受鄰居政府行為的影響為:

其中,是本地政府治理能力s和鄰居政府治理能力N()間交互項的系數,意味著策略性互補或者替代關系。本地特征反應系數κ刻畫了本地歷史和經濟地理特征。

本文基準模型主要討論縣域政府行為。假定縣域政府治理能力只由本地政府和鄰居政府的反應決定,因此的符號決定了政府之間的能力影響是互補(＞0)還是替代(＜0)。當＞0時,本地政府治理能力與鄰居政府治理能力存在互補影響,比如跨市執法合作等更有利于地區治安；當＜0時,本地政府治理能力與鄰居政府治理能力間存在競爭替代關系,比如地區之間招商引資乃至爭取稅源的競爭。另外,縣域政府在決策問題上存在互相影響的同群效應。縣域政府財政來源包括兩個部分:一是上級政府的總體定額預算撥付限制,因此縣域政府間在分配上級財政額度時存在相互競爭的關系,但也可能存在共同爭取更高總體財政預算額度的需求；二是縣域經濟基礎限制,本地和鄰居經濟可能存在此消彼長或者協調共進的關系。總結來說,本地政府和鄰居政府的治理能力建設決策可能存在互補或替代關系,而中國治理體系“向上負責”的委托代理體制在一定程度上鼓勵中央政府協調下的縣域政府間相互競爭。

3.縣域政府的治理偏好分析

縣域治理受區域稟賦、本地政府和鄰居政府治理行為的共同影響,縣域政府根據本地政府綜合發展最優的原則進行社會治理。在中國垂直管理與分級管理相結合的制度下,本地政府利用制度賦予的有限自主權應對上級政府的治理績效考核,產生了不同的治理偏好。縣域政府在理性追求治理效用最大化目標時,有限治理能力被有選擇地使用,縣域政府治理效果如下:

命題1:縣域政府積極利用本地治理能力促進經濟發展、提高本地居民消費水平,私人部門消費能力與政府治理能力強弱和經濟治理效能密切相關。

命題2:縣域政府傾向于優先促進本地生產性公共品供給,公共品發展具有俱樂部效應。

公共治理需要各個地區的協調發展,而生產性公共品供給也需要本地政府和鄰居政府的共同供給。若地方政府認為鄰近地區生產性公共品的治理責任與本地無關,則會產生一些供給責任缺位的現象,比如省界、市界、縣界交接處地方公路道路質量水平差異巨大,這時τ=0。縣域治理效果如下:

命題3:福利性公共品供給有低回報和強外部溢出特點,本地政府和鄰居政府在福利性公共品供給中動力不足。

結合三個命題,如果沒有對縣域政府事權邊界做出明確規制,中央政府和縣域政府都只有預算軟約束,縣域政府有動機利用自己所掌握資源和有限稅費征收自主權來擴充本地政府財力,實現當地生產發展和財政持續增收。

三、實證設計

根據前文理論分析,縣域治理效果模型(1)依賴于縣域政府間關系模型(4)的機制,這種同群效應(Manski,1993)的理論框架可以分析具有網絡特征的相互影響(Bramoullé等,2009)。鄰里競爭效應通過政府間關系模型(9)進行估計；縣域政府治理效果通過模型(11)得到估計。

(一) 實證策略

在實證中可以通過縣相對于鄰縣地區N在財政收入方面的相對占比變化(ds/dN(),每個鄰居對本地治理能力的邊際影響)來反映政府間鄰里競爭關系。當加總所有鄰居N()的影響后,實證估計中政府間關系表達如下:

本文使用的回歸模型實際是理論分析模型(4)的展開,模型(4)中的κ為一個關于歷史和地理特征變量的待估函數(·)。通過設定κ的線性表達,本文控制了不同縣域地區的發展稟賦:

將式(9)代入式(1),替換式(1)中的N()得到治理效果模型(1)的待估形式:

(二) 內生性處理

(2) 工具變量。本文在實證分析中通過一組歷史特征工具變量處理這種潛在的內生性問題。這些歷史特征變量主要是近代中國基層治理能力體系的代理,包括官學配額、本地出身省級官員數、水運條件。本文進一步分析歷史工具變量與內生變量之間的關聯,它們與解釋變量之間的無關性以及歷史變量的空間特征。

第一,歷史變量與縣域治理能力有關。這些近代歷史變量可以影響當代政府利用縣域發展稟賦進行社會治理的效果(式(10)中的),以及改變當代政府治理能力(式(9)中的)。近代政府基層治理能力體系可以通過政治觀念和文化傳承影響當代政府治理能力。官學配額(秀才)和出身于當地的省級官員都有利于當地將歷史名人作為本地文化符號,本地政府在基層政策引導上易獲得響應、提高治理績效,因此用來作為當代政府治理能力的工具變量。這種文化的影響可以通過書籍、習俗等形式代代傳承,在特定社會環境中長期影響人們的行為偏好(Giuliano和Nunn,2017),潛移默化地影響當代社會治理觀念。

(三) 數據描述

自變量:政府治理能力變量包括縣域財政收入和轉移支付指標。本文治理能力數據來自1998—2003年的《全國地市縣財政統計資料》,使用本地財政收入、所有財政收入來測度縣域政府治理能力,使用一般補助與專項補助之和表示轉移支付。本文的研究需要一個準確時間段來檢驗政府偏好差異,保證治理效果與其他事件沖擊無關。實際上,1994年開始實行的分稅制改革是一個逐步調整和全面覆蓋的過程,截至1997年年各個縣級單位的財稅分成結構逐步穩定下來。從《全國地市縣財政統計資料》中可以看出,1998年之前幾年一些地縣財政分成結構開始呈現出從無到有、逐步全國統一化的過程。此外,2003年后中國在一些省份開展了“省管縣”財政政策。該政策改變了“省—市—縣”三級行政管理關系,并且改變了分稅制的激勵關系和政府偏好。因此,本文聚焦于財政政策相對穩定的1998—2003年。

因變量:包括縣域地區經濟增長、發展水平和公共服務產品供給等指標,數據來自2000—2005年《中國縣(市)社會經濟統計年鑒》。考慮縣域發展的滯后性,本文采用滯后兩年的中國縣域經濟數據進行檢驗。發展水平和公共服務產品供給變量分別包括人均存款對數、每千人固定電話數量的對數、每千人床位數的對數、每千人中學生數的對數以及GDP年均增長率。

工具變量:本文采用1850年前后官紳科舉數據,以及縣府到江河距離等指標。歷史特征變量包括該縣所在省1850年前后官學配額(秀才)以及清代時期出身于該縣所在省的副省級以上官員數量(Bai和Jia,2016)。1900年前后該縣到最近的江河/海岸線距離來自《1901—1920年中國基督教調查資料》。本文用這些歷史數據構建工具變量來處理經濟發展與地區政府治理能力的內生性。工具變量主要用于對治理能力的估計。在政府間關系模型(9)的估計中,本地政府的治理能力是被解釋變量,鄰居治理能力N()是解釋變量。關于鄰居政府的治理能力N(),本文使用“鄰居的官學配額”、“鄰居清代高官數”、“鄰居到江河海岸線的距離”、“鄰居的鄰居官學配額”、“鄰居的鄰居清代高官數”以及“鄰居的鄰居到江河海岸線的距離”等六個變量作為工具變量。

其他變量:包含縣域鄰接關系、地理特征以及歷史經濟地理特征。其中,所有縣域之間的距離、鄰接關系和高程是三個可以相乘的矩陣,用來刻畫鄰接網絡中的溢出強度。自然地理和人文地理特征主要包括縣域面積、1998—2003年平均人口、經緯度、平均高程、該縣到省會的距離、年均降雨量(mm)、土地特征(適合種植各類作物的程度,包括水稻、小麥、棉花、茶樹、糖料作物、油料作物,適宜指數為0—10)、流經該縣的河流長度以及河流密度等。這些地理特征和歷史特征變量作為控制變量以應對遺漏變量和內生性問題。

四、實證分析

(一) 關于縣域政府治理能力的地區競爭估計

本文用本級財政收入、所有財政收入兩個指標交替地衡量政府治理能力。表1是政府間關系模型(9)的估計結果。總體上兩種測度標準下縣域政府治理能力之間負向替代效應的斜率方向和大小一致。表1第(1)、(3)列表示縣域政府間是否存在治理能力的鄰里競爭關系,結果顯示本地與鄰居財政收入存在負向相關性。本地的歷史特征尤其是縣域地區歷史政治特征也與本地財政收入負相關。表1第(2)、(4)列進一步顯示政府治理能力與歷史政治特征顯著負相關。同時,一階段估計結果發現政府治理能力與鄰居政府的歷史變量有較弱且不顯著的關聯,這是因為縣域地區歷史文化特征沒有跨地區影響,佐證了使用歷史特征變量作為IV的合理性。表1中整體估計結果顯示鄰里競爭對本地財政收入有負向影響。

表1 縣域政府治理能力的鄰里競爭估計

IV回歸中系數變化主要是因為被解釋變量被替換為加總后的所有財政收入,而所有財政收入主要包括本級財政收入、轉移支付和稅收返還(來自央地分享稅種,央地分享稅主要是消費稅、增值稅和所得稅)。由于被解釋變量發生了變化,變化后的系數主要反映稅收結構的劇烈變動。ds/dc1(秀才)的系數顯示基層歷史治理經驗與當代縣域治理能力負相關。第(4)列中ds/dc2(高官數)系數為正,意味著治理觀念、近代化的文化意識能積累下來,并促進治理能力的提高。

(二) 縣域治理能力與私人部門消費能力的估計

本文進一步考慮本地政府和鄰居政府治理能力對本地發展的溢出效應,主要探究財政增收競爭關系中政府治理能力對縣域治理偏好的影響。本文在實證中逐個替換模型(11)中的被解釋變量以估計政府治理能力對不同維度治理效果的影響。《國民經濟與社會發展統計公報》采用人均可支配收入指標來衡量私人部門消費能力。在《縣域經濟年鑒》數據中,最接近的度量指標是城鄉居民儲蓄存款余額,因此本文采用人均存款衡量私人部門消費能力。根據命題1,私人部門消費與本地政府經濟治理目標緊密相關,本文探究政府治理能力對居民人均存款的影響。

本文以人均存款對數測度縣域生活水平,在表2中報告了縣域政府財政收入對縣域經濟產出的回歸結果。第(1)—(3)列都顯示出本地政府財政收入對本地人均存款的顯著正效應,說明本地政府治理能力是消費能力提高的重要條件,但鄰居政府治理能力則對本地消費能力存在負向影響。不同維度的政府治理能力對本地發展影響不同,其中最能體現本地政府治理能力的本級財政收入對發展影響較小,而所有財政收入對發展結果影響較大。

本部分有兩個內生變量,一個是縣域財政收入的擾動(式(11)中治理能力的二次項),另一個是鄰居的財政收入。前者估計本地財政收入對本地發展的影響,以反映本地政府治理偏好；后者估計鄰居對本地發展影響,以反映競爭中的政府治理偏好差異。表2使用的工具變量與表1相同,并且還額外包含了工具變量的高次項來探查歷史特征與政府治理能力之間的非線性關系。表2顯示本地政府治理能力對消費的正向貢獻遠遠大于鄰居治理能力的負向溢出作用。

表2 縣域政府治理偏好:人均存款

(三) 縣域治理偏好與公共品供給差異

隨后,本文將被解釋變量替換為其他維度的公共事業發展指標。除了可以直接量化的經濟增長和個人消費指標,縣域政府治理偏好也與各類經濟發展指標有關。考察縣域治理偏好需要探究縣域政府對公共品的差異性供給。基建設施等公共物品因為能促進生產,被稱為硬性公共品或生產性公共品,教育醫療等福利性公共品由于強溢出效應、長期投入、緩慢產出等特點,被稱為軟性公共品。在縣域政府競爭中,硬性公共品能更直接地貢獻當地經濟增長,比如電信服務設施。2000年前后20年中,電話的普及和電信基礎設施的發展極大促進了我國服務業發展和社會生產。電信業的快速發展離不開中央政府和地方政府的治理努力,尤其是地方政府充分利用財政配套資金推動本地電信服務的普及。本文將樣本期間電話普及情況作為生產性公共品的代表分析縣域競爭與縣域治理偏好。此外,基本公共服務(比如教育、醫療等公共品)的供給關乎居民福利的改進。這些福利性公共品的特點是投入長期、產出緩慢和外部性強,一般由中央政府和地方政府按照一定比例承擔。我國一度將公共支出責任下放或局部實行市場化改革,比如教育與醫療。20世紀末以來我國的城市化進程同樣包含地方基本公共服務均等化的覆蓋過程,強調了醫療保障和教育的充分平權。因此本文用縣域醫療、教育發展水平研究縣域競爭對縣域福利性公共服務的影響。

第一,縣域治理與生產性公共品發展。改革開放四十多年來,電信發展對中國經濟增長有重要作用,鄭世林等(2014)指出在電信業發展早期電話基礎設施普及顯著促進了地區經濟增長。因此本文在樣本區間內用電信事業發展作為生產性公共品來檢驗縣域政府治理能力與縣域發展的關系。表3報告了政府財政收入對公共品供給的回歸結果,以每千人固定電話數量對數體現本地電信服務產品供給。表3第(1)—(3)列顯示本地政府有自主裁量權的本級財政收入對本縣每千人固定電話數量有顯著正效應,第(4)—(6)列顯示上級調整后的所有財政收入對每千人固定電話數量有顯著的正效應。無論是將人口作為外生控制變量的IV(1)還是視作內生變量的IV(2)都顯示出一致的估計結果,因此各維度的本地政府財政收入對電信服務發展水平有強促進作用,同時各維度鄰居政府治理能力則對本地電信服務發展水平沒有顯著效應。長期以來,政府以電話初裝費、郵電附加費的形式將財政收支與電信建設掛鉤,并且2000年國務院出臺《中華人民共和國電信條例》要求縣級政府將電信服務建設納入地方建設規劃,因此本地政府不得不提供充足的電信服務,促進電信事業建設。命題2中縣域政府存在生產性公共品供給偏好的邏輯得到驗證。

表3 縣域政府治理偏好:電信服務普及率

第二,縣域治理與福利性公共品發展。根據命題3,教育和醫療作為基本公共服務的重要內容,在地區之間具備強溢出效應,存在較強替代性,縣域政府可能會忽視這種福利性公共品的發展。從表4 Panel A結果可以發現,縣級政府本級財政收入與所有財政收入均沒有顯示出本地與鄰居政府治理能力對公共醫療供給有顯著影響。2000年前后全國大范圍的撤鄉并鎮減輕了地方政府基層教育財政負擔,也使得縣域政府忽視了教育公共品的提供責任。直到2006年,國家將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍,建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制,才使得基礎教育供給得到保障。2006年以前,教育作為長期投入的公共產品難以在短期內對本地經濟與社會發展有顯著效果,縣域政府對教育公共品供給缺乏足夠的動力。表4 Panel B第(1)—(6)列的結果沒有顯示出本地政府治理能力和鄰居政府治理能力對本地醫療服務供給的顯著作用。這是因為醫療體制改革后,醫療機構預算支出中財政補貼比重長期低于10%。縣域政府承擔醫療服務供給的支出負擔減少,縣域政府沒有動力主動改善醫療供給。結合對教育供給的分析,本文理論假說3得到驗證,即受到公共產品屬性和有限財力的約束,縣域政府對于福利性公共品的供給缺乏動力。

表4 縣域政府治理偏好:福利性公共品

(四) 機制分析②此部分回歸結果請見《經濟科學》官網“附錄與擴展”中表A4—A6。

本部分要進一步分析縣域競爭與治理關系的細節:第一,發展條件更好的縣域地區會受到更大的晉升激勵與政治關注,在縣域發展競爭中有更多的主動性,縣際財政競爭可能不是普遍現象,治理是由競爭推動,而縣域政府沒有服務本地的內生動力。因此本文通過刪除省會所轄縣樣本檢驗縣域競爭和治理偏好是否由政治偏好引起。第二,我國官員晉升與考核激勵和財政激勵兩種激勵制度是并行的,縣域地區政府間財政增收競爭不應該干擾政治激勵推動的“GDP錦標賽”,本部分將驗證縣域財政增收競爭與GDP增長率無關。

第一,“首府縣”與縣域政府治理。賈俊雪等(2011)指出省會所轄的“首府縣”更容易獲得政治關注和經濟資源,獲得更多的經濟項目和轉移支付。因此,省會所轄縣有可能是參與競爭的重要主體,本文剔除“首府縣”樣本,驗證這一猜想。結果發現,鄰居政府治理能力對本地政府治理能力的負向影響不再顯著。“首府縣”的作用說明中國的縣域發展與激勵制度存在緊密關聯。“首府縣”承接了更多高行政級別城市的經濟資源溢出；同時,由于政府“偏愛”作用,“首府縣”有機會獲取更多的政治資源,有條件爭取到更優惠的行政政策實現財政增收(王垚和年猛,2015)。

如果治理激勵完全由獲得政治“偏好”引起,那么鄰里競爭消失的同時政府間治理效果的交互影響也不會存在,我們通過估計治理效果模型(11)檢驗這個猜想。以縣域政府治理能力與人均存款的估計為例,本地政府財政收入仍對本地人均存款有促進作用,而縣域地區間也存在顯著的負向溢出,結果穩健。無論縣域是否屬于“首府縣”等政治關注度較高的地區,縣域政府仍然積極承擔治理責任。

第二,治理機制的相容性:縣域治理與GDP錦標賽。GDP是政府治理的核心目標,它不同于本地居民關注的私人消費水平和公共品偏好,比如收入、教育等,而是與縣域地區總體社會發展相關。在我國行政領導任命制安排下,縣域政府的治理目標函數不僅包括縣域地區社會經濟發展和公共品部門的治理責任,還包括地區GDP指標的考核競爭(喬寶云等,2014)。本文通過估計財政增收競爭與縣域地區GDP之間的關系,探討財政激勵與GDP錦標賽二者是否存在相關性。本文采用2000—2005年縣域經濟年鑒中的地區GDP數據計算縣域年均增長率,估計縣域地區政府治理能力對經濟發展的影響。結果發現,本地財政收入、所有財政收入與GDP年均增長率都沒有顯著關聯,說明分稅制下縣域財政競爭格局與GDP錦標賽激勵制度互不干擾。

(五) 拓展性分析:轉移支付與縣域治理①此部分回歸結果請見《經濟科學》官網“附錄與擴展”中表A7—A8。

財政轉移支付是中央政府調節地區財力差異、協調區域發展差距的制度安排,地方政府無法就財政轉移支付進行增收競爭。本文將解釋變量替換為轉移支付額的對數,檢驗中央分配是否能協調縣域競爭,財政資源再分配是否促進了縣域地區協調發展。

本文檢驗發現本地政府轉移支付收入與鄰居政府轉移支付收入沒有顯著相關關系,說明縣域政府無法對轉移支付進行增收競爭,轉移支付能在一定程度削弱縣域間競爭。同表2相似,本文將縣域政府治理能力指標替換為轉移支付對數,將被解釋變量替換為人均存款的對數,重新估計治理效果模型(11)。IV估計結果顯示鄰居政府轉移支付收入對本地人均存款仍存在顯著的負向溢出效應。一方面,縣域政府爭取上級政府轉移支付是有現實意義的,如果本地政府獲得較少的轉移支付,則本地將會面臨的發展差距會更加嚴峻。另一方面,中央政府可以通過分配地區財力調控地區發展差距。結合上文對縣域財政增收競爭加劇縣域發展不平衡的討論,以財政轉移支付方式調節縣域地區發展差距、從縣域地區層面“先富帶動后富”的理念是合理有效的。

本文還檢驗了以轉移支付額對數衡量的縣域政府治理能力對生產性和福利性公共品的影響,發現除鄰居政府轉移支付對本地政府生產性公共品有負向溢出效應,本地政府與鄰居政府轉移支付對本地公共品供給都沒有顯著促進作用。

五、結論

本文發現央地財稅的制度性安排可以影響縣域政府治理能力建設和區域發展偏好；同時,縣域政府為了持續擴大本地政府自主管理的財力,傾向于強化經濟發展。有限財力和政治績效考核的共同約束使得縣域政府治理更偏好生產性公共品,而非福利性公共品。

基于分析結果,本文認為財政體制改革需要更明晰的治理責任和預算管理,保障具有可替代性強的福利性公共品的供給。為了避免縣域競爭導致縣域政府忽視公共服務建設,降低縣域地區福利水平,中央政府應該遵循事權與財權相一致的原則,推進省級以下政府機構職能變革,加強上級政府責任,增加財力性轉移支付,促進區域協調發展。上級政府在進行財政職能調整時,除了考慮轉移支付能力和支配財政動機,也需要將地方政府間的相互關系考慮在內,做好不同領域內多級別資源調配和同層級相協調作用的職能建設工作。