我國海岸帶綜合管理制度、實踐及存在問題

陳克亮，高 宇,吳侃侃,3,黃海萍

(1.自然資源部第三海洋研究所，福建 廈門 361005; 2.自然資源部海洋生態保護與修復重點實驗室，福建 廈門 361005; 3.福建省海洋生態保護與修復重點實驗室，福建 廈門 361005)

海岸帶作為海洋與陸地交互作用最顯著的區域，同時包含陸地和海洋兩部分。目前學界對于海岸帶的定義依然不夠統一，海岸帶邊界的劃定尚無通用的標準[1]。各國及各部門通常依據自身的開發或其他具體需求定義海岸帶并劃分邊界[2]。《千年生態系統評估》中將海岸帶具體邊界定義為位于平均海水深50 m與潮流線以上50 m之間的區域，或者自海岸向大陸延伸100 km范圍內的低地，包括珊瑚礁、高潮線與低潮線之間的區域、河口、濱海水產作業區以及水草群落[3]。我國部分省份已頒布了相應管理條例為海岸帶綜合管理(integrated coastal zone management，ICZM)提供依據，以福建省為例，將海岸帶定義為“海洋與陸地交匯地帶，包括海岸線向陸域側延伸至臨海鄉鎮、街道行政區劃范圍內的濱海陸地和向海域側延伸至領海基線的近岸海域”[4]。

海岸帶綜合管理概念最早由美國舊金山灣自然保護與發展委員會于1965年提出[5]。1992年《21世紀議程》正式提出了海岸帶綜合管理的概念[6]。在海岸帶綜合管理的實踐過程中，國內外學者對海岸帶綜合管理的定義提出了很多自己的看法。Khakzad等(2015)認為海岸帶綜合管理是海岸帶管理的進程之一，是平衡和整合海岸帶地區環境、經濟、社會、文化和娛樂等方面，以實現海岸帶可持續發展的途徑之一[7]。Pérez-Cayeiro等(2015)認為海岸帶綜合管理是以人類發展和自然與文化資源保護為目標的管理過程[8]。鹿守本(2001)認為海岸帶綜合管理作為海洋綜合管理的一個組成部分，是沿海區域可持續發展目標的核心[9]。

科學合理的海岸帶法律法規為有序的海岸帶綜合管理的實施提供重要幫助[10]，歐美發達國家對海岸帶立法的起步較早，美國政府1972年頒布了《海岸帶管理法》，標志著海岸帶綜合管理正式成為國家實踐[11]。歐盟通過頒布諸多涉海相關政策和指令，圍繞包括海岸漁業資源、海洋空間規劃、沿海國家合作機制、海岸帶地區生活保障、海岸帶數據收集和海洋法律框架等要素開展海岸帶綜合管理立法[12]。英國于2013年制定的《英格蘭海岸帶協議》通過協調規劃編制、協調部門間和部門與利益相關者間關系、簡化海岸帶工作的審批流程以優化英國海岸帶綜合管理制度[13]。日本為應對海洋環境惡化頒布的《日本海岸法》(1999)作為海岸保護基本政策，為海岸環境的整治與保護、海岸帶的合理利用、海岸帶區域的可持續發展等方面提供指導[14]。

隨著人口壓力以及海岸帶開發活動強度的增大，海岸帶面臨的問題也日益增多，如生態環境破壞、環境污染加劇、生物資源匱乏、海洋災害頻繁等[15-18]。海岸帶綜合管理被視為解決這些難題的重要方法之一，實施海岸帶綜合管理已成為沿海區域達成可持續發展目標(sustainable development goal， SDG)的重要途徑[19-20]。

1 我國海岸帶綜合管理制度與實踐

國內關于海岸帶綜合管理立法方面雖然已經開展了多年的實踐[21]，但至今仍未頒布全國性的海岸帶管理法規[22]；據不完全統計，與海岸帶綜合管理相關的法律法規情況見表1。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中明確提出編制海岸帶等專項規劃，以強化國土空間規劃對專項規劃的指導和約束作用[29]。當前我國關于海岸帶綜合管理的相關規定零散記錄于其他單行法律法規和行政文件中，缺乏統一性。《中華人民共和國憲法》中明確海岸帶作為自然資源的一類，其所有權屬于國家[65]，《中華人民共和國海洋環境保護法》等法律同時對海岸帶開發活動與環境保護執法做出了細致的規定[25]。

近年來我國開展的海岸帶綜合管理實踐已在海岸帶制度建設、規劃編制和生態修復等方面取得諸多成效。我國沿海省市區探索建立了一系列海岸帶管理制度，不斷推進海岸帶規劃，并以“多規合一”實現統籌規劃、動態調整、協調發展，推動區域協調可持續發展[66]。我國海洋生態保護和修復成效突出，近岸海域生態環境狀況總體趨勢向好。目前我國已實施了36個“藍色港灣”整治項目、15個海岸帶保護修復工程、61個渤海綜合治理攻堅戰生態修復項目、紅樹林保護修復專項行動等[67]。截至2018年底，我國累計修復岸線約1 000 km、濱海濕地9 600 hm2、海島20個[68]。目前我國海岸帶綜合管理正探索建立沿海、流域、海域協同一體的綜合治理體系，海岸帶綜合管理能力逐步提升[69]。

沿海部分省份已經制定了相應的海岸帶法規或規劃。2018年福建省出臺了《福建省海岸帶保護與利用管理條例》，并在全國范圍內率先建立了由海洋行政主管部門牽頭的海岸帶綜合管理聯席會議制度[46]。山東省所有沿海地級市已全部制定海岸帶保護條例或海岸帶保護和利用條例，成為我國第一個實現沿海地級市全部制定海岸帶綜合管理法規的省份[52-58]。此外部分省份出臺了相關的管理細則，如《海南經濟特區海岸帶保護與開發管理規定》[51]。在海岸帶管理規劃方面，山東省2004年在國內首先開展《山東省海岸帶規劃》編制工作，江蘇、河北、遼寧、福建和廣東等海岸帶相關規劃編制工作陸續開展[70]。

市級層面，青島、深圳、北海等地市因地制宜，結合各自海岸帶開發和保護情況，從海灣保護、油氣開發監督、科學利用海洋資源、整治海水養殖污染、海域開發使用和海洋保護區監管等方面進行規范與約束。

表1 我國海岸帶綜合管理相關法律法規概況

2 我國海岸帶綜合管理地方實踐

海岸帶綜合管理的理論、方法以及實踐需要順應新時代發展的要求予以優化，同時關注人與自然的協調發展、海洋文化以及地方特色等方面[71]。我國海岸帶綜合管理示范和經驗從省級和地市級兩個層面進行分析，省級以山東、福建、海南為例，地市級以青島、廈門、三亞等為代表的沿海城市為例，通常各地實施海岸帶綜合管理包含以下幾個步驟：①制定海岸帶管理法律法規，②編制海岸帶保護與利用規劃，③優化海岸帶綜合管理體制，④開展海洋環境保護與生態修復，⑤建立海岸帶基礎信息數據庫與決策服務系統。

2.1 省級示范與經驗

山東半島作為我國最大的半島，其海洋資源豐富程度與海洋經濟發展潛力均位于全國前列[72]。山東省在《山東省海域使用管理條例》[41]和《山東省海洋環境保護條例》[42]的管理實踐中結合實際開發情況進行了適時修訂；組織開展了《山東省海岸帶保護與利用規劃》的編制工作；在2018年國務院機構改革的背景下，山東省積極創新海洋與海岸帶綜合管理機制，組建了山東省委海洋發展委員會和山東省海洋局，領導與統籌協調全省海洋與海岸帶工作，結合灣長制與陸海統籌理念開展海岸帶環境管理與修復工作。

福建省作為我國較早開展海岸帶綜合管理實踐的省份之一，率先在廈門市進行海岸帶綜合管理的試點工作，并將其成功經驗推廣至其他沿海城市。2018年1月1日起《福建省海岸帶保護與利用管理條例》[46]開始施行，條例將福建海岸帶劃分為嚴格保護區域、限制開發區域和優化利用區域，三類區域被規定不同的開發強度標準，突出了保護優先的原則。同時創新海岸帶綜合管理體制，建立起各級政府部門主導的海岸帶監督管理聯合聯動機制。通過建立福建省與沿海各地市海岸帶綜合管理聯席會議，以加強海岸帶綜合管理的組織領導；編制并出臺了《福建省海岸帶保護與利用規劃(2016—2020年)》，以區域統籌為主，從海陸、區域、城鎮間的統籌能力，基于陸海統籌與生態系統的理念，開展海岸帶生態環境保護、整治和修復工作，達成海岸帶可持續發展的目標。

海南省分別于2005年和2007年制定出臺了海南省實施《中華人民共和國海域使用管理法》辦法和《海南省海洋環境保護規定》，以指導海南海岸帶區域的開發與保護；2013年《海南經濟特區海岸帶保護與開發管理規定》[51]以陸海統籌的理念推進海岸帶綜合管理的實施；2017年出臺了《關于加強海南省海岸帶和近岸海域污染防治的指導意見》。此外海南省組建海南省自然資源和規劃廳，整合了原海南省海洋與漁業廳海洋經濟、海洋自然資源調查和確權登記職責，加掛海南省海洋局牌子，進一步理順了海岸帶綜合管理機構的權屬問題。

2.2 地市級示范與經驗

青島市作為第二批國家級海洋生態文明建設示范區，以自身海洋科技優勢及實踐經驗建立起較為成熟的海岸帶綜合管理機制[73]。1995年頒布的《青島市海岸帶規劃管理規定》對海岸帶區域使用管理、開發項目審批、漁業資源利用進行了規定；2009年頒布的《青島市海洋環境保護規定》在海洋環境保護、海洋資源養護與利用、污染防治、促進海岸帶可持續發展等方面提供了指導性意見；2019年頒布的《青島市海岸帶保護與利用管理條例》[52]作為海岸帶保護法規，對青島市海岸帶保護利用管理做出了全面系統的規定。2015年頒布的《青島市海域和海岸帶保護利用規劃》構建了海岸帶保護利用規劃體系，為青島市藍色經濟的發展奠定了基礎；2017年青島市率先進行“灣長制”模式實踐，設立市、區(市)、鎮(街道)三級灣長體系以提升海灣管理保障能力。

自1994年成為“東亞海域海洋污染防治與管理”項目示范區以來，廈門市開始了海岸帶綜合管理的探索，并逐漸形成了具有特色的“廈門模式”[74-75]。從建立由市長領銜、涉海部門官員和海洋專家共同組成的海岸帶綜合管理聯席會議制度[76]，到針對生態環境重點區域(筼筜湖、五緣灣、馬鑾灣、大嶝島和九龍江河口等)開展海洋生態修復與管理項目，廈門市積極構建海洋生態文明建設新格局[77]。廈門市積極參與海岸帶綜合管理經驗國際交流活動，成立海岸帶可持續發展國際培訓中心，并在管理過程中借助媒體宣傳海岸帶綜合管理與保護工作，以增強社會公眾的參與意識。目前廈門市已經進入了以陸海一體化管理和發展藍色經濟為目標的新階段[77]。以“立法先行、集中協調、科學支撐、綜合執法、財力保障、公眾參與”為核心的“廈門模式”，也成為國內外沿海區域進行海岸帶綜合管理的參考對象[78]。

三亞市逐步建立起適合自身的海岸帶綜合管理體系，2016年頒發的《三亞市海岸帶保護規定》[62]對海洋部門職責、海岸環境保護治理與修復等方面內容做出了規定，還相繼出臺了相應海洋行業的管理規定，如《三亞市海水浴場管理辦法》《三亞市潛水旅游活動用海管理規定》《三亞市水上旅游管理辦法》等，對海岸帶開發活動進行約束。在經過機構改革后，由三亞市自然資源和規劃局、三亞市生態環境局分別作為海岸帶資源與環境行政管理機構。三亞市成為第二批國家級海洋生態文明建設示范區后，海岸帶保護與管理在三亞城市規劃中始終占據重要地位，以推進其可持續發展。三亞市還積極開展海洋環境監測、近岸海域污染防治、污染物排海總量控制以及海洋生態修復，很大程度上改善了三亞市海洋環境質量狀況。

3 存在的問題

我國海岸帶綜合管理實踐已經開展多年，部分沿海區域在進行海岸帶綜合管理實踐過程中取得了顯著成效，在海岸帶管理立法與規劃、海岸帶管理機構改革、海岸帶環境治理與修復等方面均取得了豐富的經驗；同時，在海岸帶綜合管理實踐中也存在仍未解決的問題，如陸海二元分割、行業部門分割和行政轄區分割的問題[79]，本文從以下幾個方面進行進一步分析。

3.1 海岸帶管理法律法規尚不健全

目前，我國仍未出臺國家層次上的海岸帶管理法律法規。海岸帶管理法律法規是進行海岸帶綜合管理活動的法律依據，同時也是海岸帶開發的行動指南。但我國僅有部分省市出臺了海岸帶管理法律文件，多數省份海岸帶綜合管理過程中無法可依，缺少全國范圍的海岸帶管理法規，不利于協調區域間的海岸帶綜合管理問題。

3.2 海岸帶綜合管理權屬不清

海岸帶區域作為生產與開發活動最密集的區域，也是各職能部門管理交叉、重疊的區域[80]。2018年國務院機構改革中，將海岸帶空間規劃和生態修復的職權統一到自然資源部，將海岸帶環境污染防治的職權統一到生態環境部，由于國家層面海岸帶綜合管理方面的法律法規處于缺失狀態，在管理和實踐過程中仍將存在矛盾與沖突，不利于海岸帶的可持續發展。

同時，我國部分區域也存在著行政轄區權限不清問題，在進行海洋行政區劃歸屬劃分時，由于海上難以利用有效的邊界進行劃分，導致沿海各級行政區毗鄰的海域沒有明確的管理范圍，在海岸帶資源開發和生態保護過程中存在矛盾與沖突。

3.3 海陸統籌不能兼顧

海岸帶作為一個復雜的系統，兼具海洋和陸地的特性，既不同于陸地系統，又區別于海洋系統。在往常的海岸帶管理實踐中，海岸帶部分常被視為陸地部分的附屬，政策規劃的制定存在著“以陸觀海”這一誤區，未能從海岸帶的角度出發進行考慮。將海岸帶視為陸地附屬時，其規章制度及規劃缺乏足夠的統籌能力，不能充分利用和保護海岸帶。

3.4 海岸帶規劃尚不完備

作為國土空間規劃的重要組成部分，海岸帶規劃不可或缺。堅持“多規合一”的規劃導向，基于陸海統籌的理念，運用生態系統的方法，遵循“自然”的解決方案，對海岸帶地區自然資源利用、生態環境保護、經濟社會發展進行綜合規劃，約束海岸帶地區開發利用活動和程度，引導集約化和生態化過程，力求形成“一張圖”管控海岸帶的保護與利用，為維持生態系統服務、加強岸線保護和提升近岸海域環境質量提供保障；目前，部分地區存在海岸帶整體規劃缺失或處于制訂過程中。

3.5 海岸帶管理技術亟待升級

海岸帶管理已經遠遠超越了傳統海洋學的范疇，其具有獨特的研究對象與研究方法。海岸帶綜合管理作為支持海岸帶地區可持續發展的必要手段，作為相互作用和相互聯系的一個整體系統，包含地理、生態、環境、資源、生物、信息、災害、經濟、管理等多個領域，需要融合多個領域的技術手段開展管理和實踐，前沿性與應用性相結合的多學科交叉技術亟待加強和升級。

3.6 海岸帶基礎數據問題尚不系統

我國自20世紀80年代初開展“全國海岸帶和海涂資源綜合調查”以來，對海岸帶區域自然環境和社會經濟方面展開全面調查，當前的海島、海岸帶基礎數據已經初具規模，但部分地區數據不能及時更新，數字與信息海岸帶的構建仍然處于發展階段，海岸帶基礎數據尚不完備。

4 建議

我國海岸帶綜合管理已經發展了近30 a，但至今尚未形成系統的海岸帶綜合管理制度、理論體系和實踐案例。因此有必要進一步完善符合我國國情的海岸帶綜合管理制度與實踐，促進我國海岸帶地區的可持續發展，實現我國海岸帶自然資源與生態環境的科學和有效管理。

(1)立法和規劃方面。應盡快完成全國性與地方性的海岸帶管理立法工作，以便海岸帶地區的科學管理實現有法可依。在進行立法工作前應充分梳理審查現行涉海法規間存在的沖突與空缺，統籌全國或區域海岸帶綜合管理，達成海岸帶區域可持續發展的目標。作為海岸帶資源開發與產業布局、海洋生態保護與修復等海岸帶活動綱領性文件的海岸帶規劃與海岸帶管理法規相輔相成；在進行海岸帶管理立法和海岸帶規劃編制時應充分考慮到氣候變化等自然因素，做好氣候適應規劃，避免后續因海平面上升、岸線退縮等引起的自然災害對沿海產業布局與生態系統健康造成損失。

(2)管理機構方面。以當前海岸帶管理機制為基礎，構建高層次海岸帶綜合管理協調機制是解決目前海岸帶管理機制缺陷最現實有效的措施。沿海各地市及其所屬省份應借鑒青島、廈門等地海岸帶管理經驗，建立類似“海洋發展委員會”、“海岸帶管理辦公室”等形式的由相關部門領導人組成的海岸帶管理領導小組負責協調海岸帶管理工作；在協調各部門有關海岸帶開發管理事務時應明確海岸帶發展戰略總目標，厘清各相關部門職權并加強分工協作，避免部門間存在執法管理盲區，促進海岸帶區域協同發展。

(3)陸海統籌方面。陸海統籌作為海岸帶綜合管理的重要指導思想，應貫徹落實在海岸帶發展的各個層面。在規劃層面，應加快推進陸海統籌“一張圖”，將海洋功能區劃等海洋主體規劃納入國土空間規劃中，推進陸海規劃一體化，改變傳統“以陸定海”或“以海定陸”的觀念；在產業布局層面，綜合考慮海岸帶區位條件，優化陸海產業布局，促進陸海經濟一體化；在環境污染治理層面，加快推進陸海統籌的環境管理與污染防治，將沿海區域環境容量作為陸源污染物總量控制的約束條件，促進灣長制、灘長制與河長制的有機結合，構建流域-海域生態保護補償機制，形成陸海保護一體化。

(4)管理評價方面。對海岸帶綜合管理實踐進行效果和跟蹤評價，可有效地衡量管理是否達成預期目標。海岸帶規劃編纂時不僅要闡明規劃的目的與具體實施步驟，更需要在后續的工作中建立起適宜的評價指標，對規劃的實施效果予以評價，以促進規劃的有效實行；對海岸帶管理進程中的各類開發、保護和修復工程項目，根據設定的不同層次目標，開展效果和跟蹤評價。

(5)管理技術及數據建設方面。海岸帶綜合管理需要大量的海岸帶基礎數據作支撐，海岸帶數據的獲取、儲存、分析與發布就顯得尤為重要。在數據獲取與儲存方面，沿海省份應完善海岸帶監測體系，建設建成海岸帶環境數據實時監控平臺，實時數據與定期普查數據及時上傳至海岸帶數據庫中，同時完善部門間的數據共享機制；深入推進3S技術在海岸帶評價、規劃等方面的應用，并加強新技術與海岸帶綜合管理的結合。目前發展迅速的大數據、5G等技術在海岸帶綜合管理中擁有巨大的發展潛力，如何加快推進這些高新技術與海岸帶管理進程相結合并發揮其技術優勢也將成為我國海岸帶綜合管理未來研究的熱點問題。