地級市監委為何給副部級央企發監察建議書？

│文 本刊全媒體記者 舒煒 楊智淋 通訊員 盧小偉

“雖然有些意外，現在回過頭來看，還是很感謝自貢市監委客觀地幫我們指出了問題，這對我們堵住漏洞、完善治理很有幫助。”近日，當廉政瞭望·官察室記者問及如何看待地方監察機關給中國東方電氣集團有限公司（以下簡稱“東方電氣集團”）發出的監察建議書時，該公司紀檢監察組副組長焦毅這樣告訴記者。

一方是四川一個地級市的監察機關，另一方是國務院國資委直接管理的副部級在川央企，兩者并無監督上的隸屬關系，但因辦案產生了工作交集。

2020年10月，在室組地協作機制下，自貢市監委按照四川省監委的指定管轄，對東方電氣集團原市場部副部長王某、東方鍋爐電站服務事業部原總經理黃某某涉嫌職務違法犯罪問題進行監察調查。

將案件查清本可告一段落，但針對該案暴露出的“乙方腐敗”等系列問題，自貢市監委想到向東方電氣集團發出監察建議書。結合該監察建議書，東方電氣集團也有針對性地開展了以案促改工作，取得了積極的治理效果。

對此，北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認為，首先應肯定自貢這種敢于擔當的魄力，同時在持續深化國企領域反腐敗治理的當下，這兩家單位的合作，也在做實室組地聯合辦案“后半篇文章”、完善腐敗治理機制等方面，為業務范圍廣、管理對象多的央企探索了有益經驗。

“砸飯碗”的“乙方腐敗”問題

事情還要從一次中央巡視說起。

2019年6月，中央第一巡視組向東方電氣集團移送反映王某、黃某某的問題線索后，該集團紀檢監察組迅速開展初步核實，掌握了一些有價值的線索，但也面臨著難題。

“雖然監察體制改革后，賦予了紀檢監察組一定的監察權，但我們也面臨著能力不足、內部查處威懾力不夠等問題，尤其是缺乏有效的監察措施和條件保障，要把案情查深查透難度較大。”焦毅坦言。

隨后，按照四川省紀委監委與東方電氣集團紀檢監察組之前的合作機制，經四川省監委指定管轄，自貢市監委旋即對該案開展了監察調查。

結合東方電氣集團紀檢監察組提供的前期查辦情況和有關信息，以及四川省紀委監委第九紀檢監察室的統籌協調，自貢市監委很快在內審上就取得了突破，可外調工作卻讓參與該案查辦的自貢市紀委監委第七紀檢監察室主任劉勇犯了難。

“該案涉及的關聯公司和證人遍及全國多個省市，要做實證據鏈，就必須要想方設法找到這些關鍵人，通過證據之間的相互印證，才能把案情查實。”劉勇說。

據劉勇回憶，當時辦案人員把與該案相關的70余個關聯人的姓名和聯系方式謄寫到一張A4紙上，挨個打電話進行通知，結果到自貢當地的只有30余人。其后，在東方電氣集團采購、財務等部門的聯系下，到成都又找到了20余人。剩下在外地的關聯人要么不愿意配合調查，要么直接失聯。

面對這一難題，自貢市監委組織辦案人員克服疫情影響兵分兩路，一路北上到北京，一路到浙江、江蘇、上海等地調查取證，最終逐步夯實了證據體系。該案以“乙方腐敗”為典型特征的新型腐敗問題也逐漸浮出水面。

據辦案人員盧小偉介紹，東方電氣集團的采購部門作為甲方，掌握了較多的權力，一般被認為廉潔風險較高。本案發生的領域恰好是看似權力較小、需要四處開拓市場的營銷部門，呈現出較為明顯的“乙方腐敗”特征。

比如，王某和黃某某利用前期與某些大型電力集團開展技術交流、商務談判等工作便利和熟悉市場信息的優勢，直接向某些大型電力集團有傾向性地推薦產品，幫助與自己關聯的供應商中標，從而收取好處。在東方電氣集團自己開展的配件采購工作中，王某等人甚至利用前述關系，游說那些大型電力集團以推薦函的方式影響本單位采購部門對配件供應商的選擇，也可以達到幫助特定供應商中標的目的。

依靠上述作案手法，王某和黃某某兩人非法收受他人財物合計800余萬元，最終兩人也因犯受賄罪分別被判處有期徒刑六年六個月、五年六個月。

對于這種發生在營銷領域的“乙方腐敗”問題，焦毅認為，其后果甚至比采購領域的腐敗更為嚴重。

“采購領域的腐敗更像是‘碗里刨食’，把本屬于企業自身的利益違規轉移到特定群體身上，而營銷領域的腐敗則是直接‘砸飯碗’的行為。”焦毅說，這不僅破壞了企業與廣大客戶的良好關系，增大了企業違規違法經營的風險，還腐蝕了干部職工，扭曲了公平競爭的市場環境。

反復思量的監察建議書

查清基本案情，按規定程序移送檢察機關依法審查起訴后，自貢市監委的工作基本告一段落，但當地并不止步于此，還籌劃在以案促改、規范治理上多做一些工作。

“一來我們一直就有查辦典型案件后深入開展以案促改工作的傳統。同時，由于我們在辦案過程中對該案暴露出的問題很了解，如果我們不及時與東方電氣集團溝通，可能后續整改的效果不會很好。”時任自貢市紀委監委主要負責人向記者道出了初衷。

在內部多番討論后，一個給東方電氣集團發監察建議書的想法被提了出來，但這也面臨較大爭議。

有人認為，監察建議書作為具有法律效應的規范性文件，有著明確的條文規定，一家地方監察機關給一家副部級央企發監察建議書，這個還沒有先例，在法律程序上是否可行？也有人信心不足，認為兩家單位級別都不對等，又沒有隸屬關系，就算自貢肯發，對方也未必肯接。

排除阻礙，首先從查找法律條文解釋開始。據辦案人員介紹，此案的關鍵爭議點在于，指定管轄對象是否屬于監察對象？按照監察法實施條例有關規定，監察建議書是監察機關發給監察對象所在單位的，王某和黃某某原本并不是自貢市監委的監察對象，但經指定管轄后，自貢市監委又有了對兩人進行監察調查的權力。

同樣，監察法第四十五條也提出，監察機關根據監督、調查結果，依法可對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議。

“這個在法律界定上存在一定的模糊空間，既沒有說可以發，也沒有說不能發。”自貢市紀委副書記、市監委副主任楊熙琳說，在請示四川省紀委監委后，本著推動問題整改、幫助完善治理的初衷，自貢市監委達成給東方電氣集團發放監察建議書的共識。

但畢竟此事沒有先例，自貢將這一想法與東方電氣集團紀檢監察組進行了積極溝通，得到了對方的積極響應，該紀檢監察組還主動提供了一些有效信息，幫助完善建議內容。

2021年4月，自貢市監委將這份涵蓋構建科學有效的“乙方腐敗”治理體系等四點建議的2021年第1號監察建議書，發給了東方電氣集團。

“這其實是一次很好的契機，從第三方的角度給我們提出了中肯的意見，讓我們有了整改的機會。”東方電氣集團有關負責人說，作為肩負保障國家能源安全重大責任的央企，公司任何領域和環節出現的腐敗問題都無法容忍，必須高度重視、從嚴整改。

為此，同年6月，結合自貢市監委監察建議書的內容和日常問題發現情況，東方電氣集團黨組部署開展以案促改工作，并將后續整改情況及時與自貢市監委進行溝通。隨著162條整改措施的制定，以及營銷、咨詢等領域30余項各類制度的修訂完善，查處一案的震懾逐步轉化為警示一片、規范一方的良好效果。

從制度層面探索規范查案與治理

在合作推進以案促改工作的同時，針對這樣一起通過多方協作聯合查處央企地方公司腐敗問題，并取得積極效果的案例，自貢和東方電氣集團也從查案和治理兩個維度及時開展了案后總結剖析工作。

通過復盤分析，劉勇認為，對于這種管理權限在上級、工作地點在地方的央企領導干部腐敗案件來說，單一主體力量都有所欠缺，室組地的聯動協作和深度融合，是查清此案的重要保障。“比如，在四川省紀委監委第九紀檢監察室的全程統籌協調下，東方電氣集團紀檢監察組發揮熟悉企業政治生態、干部人員信息等方面優勢，在調取書證、通知證人等方面起到了重要作用，我們充分用足監察措施多、辦案人員紀法理論功底好等強項，推動案件迅速打開了局面。”

在莊德水看來，室組地聯合辦案模式最大的作用就在于把上級的優勢和屬地的優勢整合起來，既避免出現多頭管理，也避免管理真空的存在。但如果從個案上升到經驗的層面來講，還需要處理好室組地三方誰為主誰為輔的問題，以免出現相互“打架”的局面。對此，他建議，應結合具體個案特點，以一案一策的方式來劃分重點，明確室組地三方的責任邊界和協同范疇，以解決好運行過程中的力量配合問題。

從治理的角度來看，此案具有一定的偶然性。正如焦毅所言，如果自貢沒有主動發監察建議書的責任意識，東方電氣集團沒有歡迎別人挑錯的大局意識，此案便很可能只停留在查處具體責任人的程度，不會上升到面上整改，更不會取得推動治理的效果。

從制度層面進行規范，是降低人為依賴性、提升工作有效性的重要手段。

近日，四川省紀委監委辦公廳與東方電氣集團紀檢監察組辦公室聯合印發通知，對東方電氣集團“雙管人員”（工作地點或組織關系在四川、管理權限在東方電氣集團的公職人員）問題線索移送、案件管轄確定、案件協調指導等進行明確規定，進一步提高了雙方協作的制度化水平。

雖然與四川協作程度較高，但焦毅認為，對于像東方電氣集團這樣業務范圍遍及全國的央企來說，僅靠地方的積極主動參與是不夠的。“如果在中央層面能夠出臺有關文件，在深化室組地聯合辦案的同時，從‘三不腐’一體推進的高度，明確參與各方推進以案促改的責任和義務，這對完善央企腐敗治理機制將發揮積極作用。”