公共數據授權運營機制探索

陸志鵬

(中國電子信息產業集團有限公司，廣東 深圳 518000)

0 引言

隨著社會經濟發展和信息技術日新月異，行政機構、企事業單位等在履行公共管理與服務職能過程中積累了規模龐大的數據資源。這些數據資源兼具“治理要素”與“生產要素”雙重屬性，具有極大的公共效用和市場價值。前者通過公共數據開放的可信治理，向社會公眾開放內容更為多樣、應用價值更高的數據；后者則通過公共數據增值性挖掘利用，進一步盤活公共數據資源，探索出公共數據市場化配置的可行路徑。2021年3月，中共中央、國務院出臺的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2023年遠景目標綱要》(簡稱“十四五”規劃)明確提出“開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘和利用”，顯示出黨和國家對公共數據增值性開發利用的高度重視，并提出以授權運營為手段的解決思路。本文將以公共數據授權運營為核心，在理清其法律邏輯與公共數據開放關系等基礎性和客觀性問題的同時，結合國內現有公共數據授權運營的實踐探索，創新性地提出以數據元件為流通形態的新型公共數據授權運營路徑，以期對未來各地推動公共數據開發利用提供借鑒意義。

1 公共數據授權運營的法律邏輯與政策表達

當前，國家機構及中央立法機關對公共數據的內涵未予界定[1]，公共數據的法律屬性不清導致公共數據授權運營缺少必要的法理基礎。從各地陸續出臺的法規規章中對公共數據的定義來看，公共數據內涵的擴張已成為主要趨勢[2]，公共數據不再局限于政府機關的數據，其主體還涵蓋了事業單位和提供公共服務的企業等。針對公共數據的法律屬性及其授權運營的法律邏輯，主要存在兩種解釋路徑：其一是將公共數據作為公共資源[3-5]，全體人民均可基于公共利益對其進行非競爭性與非排他性的使用。在此前提下，公共數據的授權運營構成對公物的特別使用[3]。這種特別使用行為不會對公眾的一般使用產生妨害[6]，并且不應排斥通過公物使用獲取正當收益的可能[7]。作為公物的提供者，公共數據管理機構享有公法意義上的國家所有權。其二是將公共數據作為國有資產來看待，公共數據授權運營構成國有資產運營行為[8]。而通過行使私法上的財產權，公共數據管理機構對公共數據進行增值性開發利用。盡管傳統司法意義上的所有權強調對所有權客體的排他性權利，但仍然可以通過施加法律約束，來實現公用目的與營利目的的并行不悖[8]。

盡管公共數據授權運營的法律邏輯尚未明晰，但國家和地方政府通過出臺相關政策，積極鼓勵開展公共數據授權運營的實踐探索。國家層面出臺的相關政策最早可追溯到2004年出臺的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》，提到“對具有經濟和社會價值、允許加工利用的政務信息資源，應鼓勵社會力量進行增值開發利用。有關部門要按照公平、公正、公開的原則，制定政策措施和管理辦法，授權申請者使用相關政務信息資源，規范政務信息資源使用行為和社會化增值開發利用工作”。該文件對公共數據中政務數據的授權使用率先進行了政策性探索。2020年國家出臺的“十四五”規劃，明確提出開展政府數據授權運營試點，并明確了第三方利用公共數據的政策合理性。此后，公共數據授權運營也被寫入地方陸續出臺的公共數據管理辦法中。2021年11月出臺的《上海市數據條例》在全國范圍內首次以地方立法形式提出建立公共數據授權運營機制。2022年1月浙江省出臺了全國首部公共數據領域的地方性法規《浙江公共數據條例》，對公共數據授權運營相關主體的權利義務做出了一定程度的界定。

2 公共數據授權運營與開放的關系

公共數據開放是當前公共數據開發利用的主要方式。而授權運營作為對公共數據的增值性利用方式勢必會在利益驅動下對公共數據開放帶來一定的沖擊。因此，為兼顧公共數據的公共效用和市場價值，有必要厘清公共數據授權運營與開放之間的關系。

2.1 公共數據授權運營是對公共數據開放的市場化補充

公共數據開放是基于服務公共利益的目的對公共數據進行開發利用，是以政府機構為主體面向社會公眾開展數據價值釋放的活動，其本質是對公共信息資源配置產生根本性變革，不僅對政府現代化治理影響深遠，而且有效回應了社會公眾在大數據時代的數據化生存需求。但實際上公共數據開放對公共數據價值的釋放往往停留在表層，由于其背后涉及的巨大運營成本需要長久強大的經濟支撐，多地的公共數據開放已呈現停滯、下行甚至倒退的困頓局面[9]。公共數據授權運營則在此基礎上引入市場主體參與，擴展了公共數據開發利用的空間和深度。通過引入市場主體為社會公眾提供更加高質量和個性化的數據產品和服務，充分釋放公共數據的市場價值。公共數據授權運營是帶有營利目的對公共數據進行創新應用，一方面運營主體可以彌補公共管理和服務機構對市場需求了解不足，或不擅長提供專業數據產品和服務的缺陷；另一方面“運營”獲取的利益可以反哺“開放”。通過授權市場主體對公共數據的價值進行深度挖掘和利用，公共管理和服務機構將日益成為數據要素市場的重要組成部分。

2.2 公共數據授權運營的“特殊利用”與公共數據開放的“平等利用”之間存在矛盾

公共數據授權運營相較于公共數據開放更容易產生顯著的價值反饋，公共數據管理和服務機構在履行“開放”和“授權運營”的職責間可能無法保持公正，造成公共數據授權運營的“特殊利用”與公共數據開放的“平等利用”之間的矛盾[8]。公共數據授權運營激發了公共數據作為數據資產的增值空間，不僅能為市場主體自身創造收益，也為公共管理和服務機構帶來利益，包括不局限于稅收、某類公共數據治理的公權力上升等。由于被授權運營的公共數據應是被列為開放（無論是無條件還是有條件）的數據，其中屬于有條件開放類別的公共數據應是授權運營的核心對象。為此，市場主體對公共數據的增值性“特殊利用”將影響公共管理和服務機構對公共數據開放的優先級排序，公共管理和服務機構可能會為了獲取更大利益，優先治理納入授權運營范圍的公共數據，拖緩用于開放的公共數據處理運行效率[10]，進而影響社會公眾對公共數據的“平等利用”。

3 國內公共數據授權運營的現狀分析

雖然公共數據授權運營在實踐層面存在“規制缺位”的問題，但現階段數據的傳輸和交換已經能夠獲得相對成熟的大數據、物聯網、云計算、人工智能和區塊鏈等技術保障。因此，在中央層面的政策引導和鼓勵下，各地相繼開展了諸多探索。從驅動因素的角度分析，當前國內開展的公共數據授權運營實踐可以劃分為兩種模式，如表1所示。

表1 公共數據授權運營模式對比

3.1 場景驅動模式

該模式通常由公共管理和服務機構的數據管理部門牽頭，以某一或幾類場景為突破口，著力推動垂直領域公共數據的開發利用。公共數據管理部門負責制定相關管理制度，統籌建設特色化公共數據管理平臺，并通過一次或多次分類授權引入垂直領域高質量數據運營方。數據運營方基于公共數據管理平臺開展相關數據服務。例如通過與中國航信集團簽訂協議的方式，航旅縱橫獲得民航數據的運營資格，一方面將被授權運營的航空公司、機場、分銷渠道等各類數據進行開發利用，形成專業化產品或服務；另一方面基于自身在數據獲取渠道和實效性方面的天然集聚優勢，打造不局限于航班管理、機場保障、群智機場三大場景的產品和服務，有效提高民航領域公共服務效能。

場景驅動模式的優勢在于通過“場景找授權”，一方面數據運營方在業務場景中的數字化程度較高，不僅積累了海量的高價值數據，而且支持人工智能等技術在該領域的深度應用；另一方面授權主體通過控制公共數據供給，分行業授權給不同的公共數據運營方，既可有效保障各細分領域數據服務質量，還有利于降低數據運營方單一帶來的“數據壟斷”風險。但該模式主要適用于公共數據授權運營起步階段的小范圍、單一業務場景的情形，無法適應大規模交叉場景應用的需求。

3.2 數據驅動模式

該模式主要出現在政府數據的授權運營中，由地方政府指定的數據主管部門負責統籌規劃公共數據授權工作。數據主管部門依托政務信息資源共享平臺，將匯聚起來的各部門數據集中授權給一家國有(控股)企業。該企業承擔公共數據運營服務平臺的建設與運營，通過對數據進行加工處理，對外提供數據產品與服務。成都市政府授權成都市大數據集團股份有限公司開展公共數據運營是該模式下的典型案例[11]。成都市政府指定市網絡理政辦負責指導、監督和協調匯聚各部門和有關單位的數據；市政府各部門和有關單位負責確認數據運營需求，并基于風險評估結果對可以運營的數據進行授權確認；市大數據集團負責建設和維護政府數據運營服務平臺，該平臺主要提供數據報告和數據核驗服務，并通過可信云平臺為數據應用開發提供安全可信的開發環境。

該模式的主要特征是通過“數據找需求”，其并非為了適配單一的應用場景而發起授權，并且通常是在未出現明確需求的情況下發起，通過被授權主體的市場化運作發現市場需求并予以響應。該模式的優勢體現在運營主體能夠以較低的成本和較少限制獲取公共數據資源，降低了公共數據的運營成本，同時由于只存在單一運營方，政府的監管壓力減小。但該模式面臨壟斷運營權的風險。

4 新型公共數據授權運營機制設計

綜上兩種模式的利弊，結合公共數據的公共屬性與作為生產要素的價值屬性，需要探索出一條兼具公共數據的高效利用與公平配置的新型授權運營之路。

4.1 基于新型權利分割，實現精細化授權

鑒于上位法尚未對公共數據權屬予以明確界定，而明晰的權屬是數據安全高效流通的基本保障，故本方案在借鑒清華大學與中國電子聯合提出的數據要素“三階”確權方案的基礎上，設計了適用于公共數據授權運營的權屬方案。在公共數據采集階段，為公共數據的產生主體配置公共數據的所有權，而公共數據的持有主體即公共管理與服務機構享有公共數據的用益權[12]。涉及個人信息的公共數據采集需要征得個人授權同意，即數據產生主體將數據的用益權授予公共數據采集和持有主體。當公共管理與服務機構將公共數據授權給運營單位時，公共數據的用益權從公共管理與服務機構轉移至運營主體。在這一過程中，公共管理與服務機構需要再次獲得涉及個人信息的數據主體的授權。進入數據開發利用階段后，數據產品開發商基于公共數據運營服務平臺對公共數據進行開發利用，形成數據產品。數據產品開發商對于其開發形成的數據產品享有財產性權益。通過上述對數據所有權與用益權的分割，實現了公共數據授權運營的精準授權，為公共數據的開發利用奠定了法理基礎。

4.2 構建多元組織架構，實現“監、管、運”協同

建立多元的組織架構是確保公共數據運營體系安全高效運行的重要前提。公共數據的管理權限雖然相對集中，但從行政層面看，有省市縣等多個級別；從行業劃分看，涵蓋金融、醫療、交通、財政、稅收、安全等多個行業；從技術角度看，授權運營服務平臺的搭建需要長期的迭代完善，涉及到的區塊鏈、隱私計算、數據沙箱等多項創新技術門檻更高、更新、更快；從市場需求角度看，跨行政級別、跨行業領域的需求日益成為主流趨勢，因此要構建覆蓋公共數據授權運營各階段各環節的多元化權責分工體系，實現“監、管、運”的高效協同，如圖1所示。

圖1 公共數據授權運營組織架構圖

一是設立決策機構，落實公共數據授權運營工作的統籌領導責任，牽頭建立公共數據授權運營負面清單制度，劃清底線。其中包括明確公共數據開放和授權運營的邊界，禁止未列入開放目錄的公共數據納入授權運營范疇，避免公共數據在增值利用過程中出現政治邏輯壓倒經濟邏輯，或是經濟邏輯壓倒政治邏輯的傾向[13]。二是成立公共數據運營服務機構(第三類事業單位)作為公共數據的運營方，負責公共數據的統一歸集、編目、管理等，并為公共數據的開發利用提供平臺支撐和基礎性服務。避免運營企業在利益驅動下阻隔公眾對公共數據開放享有的正當用益，并避免出現運營權壟斷的風險。公共數據運營服務機構通過政府的數據歸口管理部門獲取政務數據，通過具有公共服務業務的企事業單位獲取其他公共數據。三是引入國資網信企業為公共數據運營服務機構提供技術支撐，負責建設并維護公共數據運營服務平臺，對接數據交易門戶，有效彌補公共服務機構在專業性、技術性、安全性等方面的缺陷。四是引入數據元件開發商，以數據元件代替原始數據，為大規模授權運營、交叉業務場景的創新應用奠定基礎。五是設立公共數據授權運營的監管機構，著力實現全鏈事前、事中、事后監管溯源全覆蓋。六是引入數據治理專家組、數據研究咨詢機構和第三方評估機構，就公共數據運營、價值評估、質量評估、技術決策、制度迭代等提供共性服務和智囊支持。

4.3 實現基于“中間態”的規模化流通和普惠型利用

相比其他數據類型，公共數據除了具備無形性、非稀缺性和可重復利用等基本屬性外，還具備了外部性和公共性等特殊屬性[3]。基于公共數據的共有屬性和獨特屬性，通過引入適合大規模高效、安全流通的數據“中間態”數據元件，可以真正實現公共數據從供給側到需求側、從數據到應用的規模化流通和普惠型利用。

數據元件是對原始數據脫敏處理后，根據需要由若干字段形成的數據集或由數據的關聯字段通過建模形成的數據特征[14]。作為數據流通的中間形態，數據元件具有可控制、可計量、可定價且風險可控的特點[14]，因此數據元件可以支撐大規模的流通與應用。引入數據元件作為公共數據的流通形態，一方面可以突破以往公共數據運營產品只適用于單一業務場景的局限，有利于實現大規模交叉場景集群的應用。另一方面通過引入多家數據元件開發商，有利于繁榮公共數據創新應用的市場生態。由國資網信企業承建運維的公共數據運營服務平臺為元件開發商提供安全的開發環境，通過隱私保護技術實現“數據可用不可見，數據不動程序動”，為不同開發商提供多租戶隔離手段，在確保公共數據安全的前提下，充分挖掘公共數據價值，并最終使公共數據以數據元件的形式應用于不同數據產品的開發過程中，從而實現公共數據價值的全面釋放。

5 結論

公共數據是全社會數據資源的重要組成部分，蘊含與國計民生相關的重要信息，對公共數據價值的開發程度決定了數據要素在多大程度上影響和促進了經濟社會的發展。然而，受到專業分工和技術水平的限制，掌握大量公共數據的公共管理和服務機構對公共數據的增值性利用程度并不高，難以充分發掘公共數據所蘊藏的巨大潛能。通過導入專業化的開發能力與實現市場化的資源配置，公共數據的授權運營將有助于拓寬數據應用范圍，充分釋放數據價值紅利，有效推動城市治理體系和治理能力現代化。

當前，盡管在中央規劃文件和地方法規中均出現了對公共數據授權運營的政策部署，但尚未能從實現機制上給出明確的操作指引。公共數據授權運營面臨法律邏輯不清、與數據開放關系不明等困境。從各地已經展開的實踐探索來看，當前的公共數據授權運營主要存在兩種模式：一是在場景驅動模式下，憑借運營商在細分行業里的數據資源優勢和技術優勢，快速實現公共數據價值的釋放，但該模式卻無法適應交叉場景的應用需求，不能完全釋放數據融合應用所帶來的巨大價值；二是在數據驅動模式下，公共數據被集中授權給單一運營商，盡管可以大大降低監管難度，但該模式會面臨數據壟斷的風險。

為此，本研究構建了以“數據元件”為流通載體的新型公共數據授權運營路徑。通過引入數據元件可以實現大規模交叉場景的應用，突破以往數據只應用于單一業務場景的局限。通過設立事業單位性質的公共數據運營服務機構(即被授權主體)，選擇國資背景的信創頭部企業為公共數據運營提供技術支撐，并引入多家數據元件開發商，既避免數據運營權壟斷風險，又實現公共數據安全、高效、公平的流通與應用。公共數據授權運營是推動我國數據要素市場化配置的關鍵一環，通過授權運營實現公共數據價值的充分釋放，將為推動我國經濟社會健康與高質量發展提供強勁動力。