芯片戰，美國無法一手遮天

趙菀瀅 雷墨

在國際輿論關注佩洛西竄訪臺灣制造了多大危機前，美國國會通過了一項被某些媒體稱為科技競爭“核彈”的法案。

7月27日，美國參議院以64票贊成、33票反對的結果，通過了總額為2800億美元的《芯片和科學法案》。此前一天，該法案已在眾議院以243對187票獲得通過。這樣的投票比例，雖然談不上壓倒性多數，但在美國政治極化，重大問題鮮有共識的情況下，這個投票結果，的確能反映華盛頓政治精英們的集體焦慮。

尤其是“精英”的代表拜登，更是焦慮已久。美國塔夫茨大學學者克里斯·米勒，在去年的文章中寫道：“78歲的拜登，可能看起來不是世界上最懂科技的領導人，但其政府的大政策都集中在一個小技術上—半導體。”

值得注意的是，這個法案，幾乎“完美”演繹了今年5月美國國務卿布林肯對華政策演講的核心—投資、聯盟、競爭。也就是說，以投資國內提升美國半導體制造實力，以所謂“友岸外包”把生產布局在對美國友好的國家或地區，目的是為了在與中國的戰略競爭中絕對掌控高科技優勢。

集體焦慮之后，是否會有彈冠相慶？從目前的情況來看，拜登政府的如意算盤，大概率不太妙。

“難產”往事

這個法案，有一段不長的“前世今生”。

據美國媒體的報道，參議院民主黨領袖查克·舒默稱，他是在2019年與印第安納州共和黨參議員托德·楊在參議院健身房健身時，第一次討論這個問題。2020年5月21日，兩人提交了法案的最初版本，并參照前總統羅斯福1945年委托美國著名科學家萬尼瓦爾·布什撰寫的《科學：無盡的前沿》報告，將法案命名為《無盡前沿法案》（Endless Frontier Act）。

75年前的那份報告，曾被譽為美國科技政策的“圣經”。它不僅為二戰后美國的科學發展規劃了藍圖，促成了美國國家科學基金會（NSF）的誕生，在一定程度上也幫助美國從戰前的世界工業強國，轉型為戰后在尖端科技領域的先鋒國家。舒默和楊也對其提出的同名法案頗為得意，提議在NSF內設立一個新的技術和創新理事會，并在未來5年內向該理事會劃撥1000億美元的資金。

20天后，美國參議院情報委員會副主席馬克·華納和得州共和黨參議員約翰·科寧提出了《為芯片生產創造有益的激勵措施法案》（CHIPS），提議為美國本土企業提供520億美元的資金以投資國內芯片行業。不過，從國會政務網的法案追蹤信息來看，該法案在當天由參議院提交給財政委員會后就不了了之。

名為CHIPS的法案看似與剛剛通過的法案脫離了關系，但在一年后兩者有了交集。2021年，《CHIPS》“分身”為《2021年國防授權法案》（NDAA）的一部分，《無盡前沿法案》則在被捆綁打包后，搖身一變為參議院的大型中美競爭法—《美國創新和競爭法案》（USICA）。

而事實上，國會在去年1月通過NDAA時，也間接性批準了《CHIPS》（里面包括對半導體企業的補貼）。但在過去的一年內，國會并沒有為其正式分配任何預算。沒有預算，也就等同于沒有生效。同年6月，美國參議院也投票通過了《USICA》，但卻被眾議院版本的《美國競爭法》（America COMPETES Act of 2022）半路卡喉。有關芯片法案的談判也陷入了僵持。

轉機出現在今年7月。當參眾兩院仍在為各自的法案爭得面紅耳赤時，美國高科技巨頭英特爾突然宣布，將推遲其在俄亥俄州耗資200億美元芯片工廠的破土動工，并將矛頭直接指向了國會對立法補貼的拖延。包括格芯在內的幾家頭部芯片制造商也警告，如果法案再度推遲，他們可能會縮減在美國的新工廠計劃。更令芯片法推動者擔憂的是，國會將在8月休會，如果不能在那之前挽救芯片，進入中期選舉后再推進大型法案立法的可能性幾乎為零。

這個法案是個“大拼盤”，并非外界所稱的耗資2800億美元的“科技核彈”。

在重重壓力下，“芯片法”終于在歷經3年的爭議和周旋后迎來了見光之日，并最終被敲定為《芯片與科學法》。其中，“芯片”指的是協助廠商擴大生產和研發，也就是《CHIPS》的延續；“科學”部分則呼應了《USICA》的部分內容，將推動半導體等高新技術領域的革新及相關培訓。

與眾多美國法案一樣，在長達1054頁的立法里，《芯片與科學法》也被加塞了一些并不相關的項目。比如重新授權國家的太空計劃，撥款2000萬美元以保護最近受到“威脅”的最高法院法官及其家人等。所以即使芯片法的預算高達2800億美元，涉及芯片的預算依舊是最初提議的520億。

根據參議院商務委員會的聲明，其中390億美元將用于廠商生產和研發的財政補貼，110億美元將用于推進半導體制造研究和勞工培訓。另一項20億美元的基金，被稱為“微電子公域”，將加速科研成果轉換為實體應用，例如軍事裝備等。

美國媒體稱，這既是一個研究和開發法案，又是一個短期和長期的就業法案，還是一個制造業法案和一個半導體法案。總之，這個法案是個“大拼盤”，并非外界所稱的耗資2800億美元的“科技核彈”。

緊盯盟友

剝開該法案外衣，不難發現它的本質是一個對華競爭法。至少從目前拜登政府的邏輯來看，中美競爭的核心是高科技競爭，而高科技的核心就是半導體。

在芯片法還是最初版本時，提案的對華鷹派議員托德·楊就直言，這是一項意義非凡的法案，目的是在對美國家安全至關重要的關鍵新興技術領域超越中國。美國布魯金斯學會高級研究員馬克·穆羅稱“芯片法案是美國競爭力政策的一個潛在里程碑”。拜登則在推特上毫不掩飾競爭心態：“中國如此密切地關注芯片法案是有原因的。它試圖在制造芯片領域領先于我們，不想被打敗。”

美國的競爭“芯”并非來得毫無緣由。據美國半導體行業協會（SIA）的統計，2020年美國生產的半導體占全球12%，比30年前下降了25個百分點。SIA指出，當其他國家的政府在頒布制造芯片的激勵措施和鼓勵投資時，美國政府卻無所作為；在其他國家大力增加科研基金時，美國還在原地踏步。“如果再不采取任何行動，美國在全球半導體產業中的所占份額將在2030時，減少到10%。相比之下，中國的半導體制造產能將達到24%。”

克里斯·米勒在意大利國際政治研究院（ISPI）網站上的文章中指出，半導體行業的競爭在過去主要考慮的是技術和市場，并非當下的政治。“在供應鏈深度全球化的今天，美國想重回競爭賽道，在戰略上就不得不做出調整。”他認為，拜登政府的戰略核心之一，是與美國盟友們協調對半導體關鍵“咽喉”技術的多邊控制。

5月訪問韓國時，拜登下了飛機就直奔三星在平澤的半導體工廠，大談美韓科技合作的前景。美財政部長耶倫在7月19日抵達韓國后，也前往了LG科技園。8月3日，不顧中方反對深夜竄訪臺灣的美國國會眾議長佩洛西，抵臺后做的第一件事，是與臺積電董事長會面，討論芯片法案對半導體工業的影響。日經新聞還預測，芯片法的大部分補貼將流向已經宣布在美國建廠的海外公司，包括臺積電和三星電子。

“美國的戰略已經很明確。”韓國《中央日報》分析稱，拜登政府正試圖通過“朋友圈”來重新調整全球供應秩序，以遏制中國和俄羅斯等國。而這種外國工廠來美落戶的操作模式，最近在拜登政府內也有了名字—“友岸外包”（friend-shoring）。

日本經濟新聞稱，在涉及未來在中國的投資時，接受這些補貼可能會束縛他們的手腳。而美國的“盟友”們，會愿意為此放棄另一個巨大的市場嗎？

2020年7月，美國所謂“保護民主基金會”的高級顧問伊萊恩·德贊斯基和密歇根經濟中心的負責人約翰·奧斯汀，在《新聞周刊》聯合撰文稱，前美國國際發展署副署長的邦尼·格里克私下里使用了“友岸外包”一詞，意為“與我們價值觀和戰略利益一致的國家建立經濟伙伴關系”。

2021年6月，拜登政府在供應鏈報告中正式采用了該詞。報告稱，由于一些關鍵材料在美國根本無法獲得，因此“友岸外包”對增強供應鏈復原力來說很有必要。德贊斯基和奧斯汀對此大為贊賞，并指出“共同生產新興行業的高科技產品，將有助于重建受挫的聯盟，穩固美國在全球經濟和政治中的領導地位，遏制中國”。

為確保“朋友圈”的一致性，芯片法案也對盟友們提出了條件。法案規定，作為中美競爭的“護欄”，如果公司在中國或其他潛在的“不友好國家”（即中俄朝等）建立或擴大先進的半導體制造廠，那么該公司將不會獲得該法案的補貼。此外，接受了美國政府補貼的公司，將被限制在10年內，不得為了擴大其在中國或在任何被“關注”的國家的芯片制造能力，進行任何“重大交易”。

目前許多芯片巨頭的產品都集中在中國生產：臺積電在南京有一家工廠，目前生產16納米和28納米的芯片，三星在西安有一個大型的存儲芯片生產基地，SK海力士在無錫和大連有存儲芯片工廠，美國的英特爾和美光公司在中國也有芯片封裝和測試設施。

“這讓芯片廠商們不得不在中美之間做選擇。”日本經濟新聞稱，在涉及未來在中國的投資時，接受這些補貼可能會束縛他們的手腳。而美國的“盟友”們，會愿意為此放棄另一個巨大的市場嗎？

韓國國際貿易協會的數據顯示，中國是韓國最大的貿易伙伴，在2021年韓國690億美元的內存芯片出口中，對中國的出口占到48%。另一個信號是：在面對由美國牽頭的“Chip 4”半導體聯盟的邀約時，韓國已經表現出了猶豫。

韓外交部長樸振在尹錫悅政府的第一次交涉會議上承認，“我們還沒有就是否參加該聯盟做出決定”，“我們將根據國家利益全面考慮這個問題”。7月29日，韓國產業通商資源部長官李昌洋在國會的一次會議上重申：“我們無法評估Chip 4的直接影響，因為聯盟的細節還沒有決定，聯盟的議程也沒有確定。”

“安全”被濫用了

眾議院通過芯片法案后不到一個小時，美國最大芯片制造商英特爾公布了第二季度的業績。從數據上看，幾乎是一場災難：收入同比下滑22%至153億美元，調整后的營業收入也暴跌78%至14億美元，遠低于華爾街的預測。根據投資研究機構FactSet的數據，這是英特爾業績至少這5年來最嚴重的一次滑坡。

“這真是莫大的諷刺。”《華爾街日報》稱，就在美國立法者拯救了一個巨大的半導體行業補貼計劃時，芯片巨頭的滑鐵盧恰好證明了這種措施的局限性。彭博社的評論指出，新的芯片法很有可能成為2800億美元的無用功。“就目前的情況來看，該法案不太可能有成本效益，因為美國根本沒有足夠的勞動力來維持這種新產能。”

有分析指出，為了滿足關鍵半導體應用的產能需求，美國需要增加約5.5%的全球產量。這將意味著大約18到20個工廠，以及大約7萬至9萬個工作崗位。為滿足這些，美國需要將其在目前該行業的勞動力增加約50%。

但是，美國安全和新興技術中心2020年的一份報告指出，美國半導體領域的勞動力中大約40%是外國人。自1990年以來，在相關的研究生課程中，外國出生的學生數量幾乎增加了兩倍。“然而目前的移民政策使企業留住這些人才變得異常困難，而美國的教育系統也沒有培養出足夠的具有相應技能的國內畢業生。”

更為關鍵的是，對于建廠動輒耗資百億的半導體公司來說，520億美元的補貼還談不上是“高福利”，如果不是杯水車薪的話。貝恩咨詢公司估計，美國的芯片產能僅增加5%至10%，就需要約400億美元。而為未來10年的新技術發展提供資金將更加昂貴，需要花費約1100億美元。從事芯片和制造業的咨詢公司合伙人彼得·漢伯瑞表示，520億美元或許能幫助到半導體的制造和研發，但并不能為這兩項工作買單。

一百多年前的1848年，英國政治家帕默斯頓在為其外交政策辯護時曾說：“沒有永遠的朋友，也沒有永遠的敵人，只有永遠的利益。我們的職責就是為國家謀求這些利益。”香港-亞太經合組織貿易政策研究小組的執行主任大衛·多德維爾認為，這段話同樣適用于現在的美國及其“友岸外包”的盟友。“朋友總是來了又走，建立長期穩定的外交政策并不需要他們。”

“就目前的情況來看，該法案不太可能有成本效益，因為美國根本沒有足夠的勞動力來維持這種新產能。”

“出于各種動機，很多國家都堅持說他們想保持中立。但事實是，每個主要國家都在爭奪其在供應鏈中的地位。”克里斯·米勒認為，為了支持本國的產業，韓國、歐洲和日本都宣布了各自的芯片法。8月4日，韓國《國家尖端戰略產業法》正式實施。據韓國國際廣播電臺報道，該法將通過指定特色園區、支援基礎設施、放寬核心規制等，大幅加強對半導體等戰略產業領域企業投資的支援。

對于美國的盟友們競相提升科技核心競爭力，克里斯·米勒指出了問題的核心，“這不僅具有經濟價值，還為各國提供了新的地緣政治影響力，是一個在中美競爭關系中的談判籌碼”。其中的動機不難理解，能影響或決定國家在國際競爭力中排序的關鍵領域，會完全交給美國的戰略去“安排”？

此外，對于企業來說，政治并不能一手遮天，“利潤”才是根本。

“多邊主義聽起來不錯，但這可能嗎？”克里斯·米勒認為，鑒于韓國在經濟上對中國的依賴性，美國要完全得到韓國的支持是很困難的，韓國的經濟80%依賴于國際貿易，而中國市場約占其貿易總額的25%。SK集團會長崔泰源在7月的記者會上表示，“不管是否喜歡中國，它都是一個相當大的市場，并不存在放棄的問題。兩國盡可能在經濟上繼續合作，取得進展是有必要的。”

再回到美國重振芯片產業的初衷之一—維護國家安全。美商務部長吉娜·雷蒙多在今年1月的聲明中表示：“解決芯片供應鏈危機既是經濟的需要，也是國家安全的需要。”美國智庫戰略與國際研究中心的報告也認為，許多戰略性技術，如量子計算和人工智能，都依賴于先進的半導體，而美國的經濟和戰略競爭力需要一個安全的本土芯片制造力。

但“安全”被濫用了。正如芝加哥大學布斯商學院學者拉詹所說，由于保護主義的抬頭，現在的“必需品”被他們夸張的上升到不同領域，滲透于各行各業，甚至開始泛濫。“而一旦更多的行業開始采用‘友岸外包的政策，這將對國際貿易產生破壞性的影響。畢竟，美國的朋友圈交易，不僅意味著與具有相似價值觀和制度的國家進行交易，還意味著與發展水平相似的國家進行交易。”

問題是，這樣的國家，在世界范圍內又有幾個？