浙江省象山縣 探索數字化盤活閑置宅基地的有效途徑

王玉庭

浙江省象山縣地處長三角南緣、浙江中部沿海，農業人口34萬人，其中常年外出勞動力7.5萬人，閑置宅基地和閑置農房問題比較突出。新一輪農村宅基地制度改革試點實施以來，象山縣結合宅基地基礎信息調查和浙江省全面開展的數字化改革，開發了“農村閑置宅基地盤活應用系統”。目前該系統已在線流轉閑置宅基地47宗。

一、閑置宅基地盤活應用系統的主要功能

象山縣三面環海，文旅資源豐富，閑置宅基地具有較大盤活潛力。但以往閑置宅基地多是在小范圍內點狀盤活，政府未能詳盡掌握閑置數據，未能解決農戶與市場對接等問題。為此，象山縣在農村宅基地管理信息平臺中設置盤活系統，該系統突出數據共享，貫通了農業農村、自然資源和規劃、文化和旅游等11個部門，設置了閑置感知、資源發布、資源招商、審批服務、過程監管等5大功能場景。

（一）利用電、水數據智能識別閑置宅基地，建立了真實、完整、動態的閑置資源庫。象山縣將年用電量低于200度、用水量低于30噸的宅基地和農房判別為潛在閑置宅基地。以此標準，全縣潛在閑置宅基地約3萬宗，占總量的24.1%，在系統識別潛在閑置宅基地后，有關基層網格員進行核查，并確認農戶是否有盤活意愿。

（二）對閑置宅基地合法性審核、精準畫像和多層次市場發布，提高了成交率和溢價率。一是盤活系統接入了國土空間規劃和不動產登記數據，對閑置宅基地在上網發布前進行“一鍵審核”，從源頭上杜絕“問題宅基地”入市。二是對閑置宅基地量化評分、精準畫像，方便投資主體篩選。三是盤活系統接入縣產權交易平臺，同時對接了第三方發布平臺，輻射省域和全國市場。多層次立體化發布增強了閑置宅基地的網絡曝光度，提高了成交率和溢價率。之前，象山縣閑置宅基地租賃價格穩定在每平方米每年50～80元，目前在線成交價格可達每平方米每年100元左右。

（三）對盤活相關業務“一站式”審批，顯著縮短審批時限。宅基地流轉及后續的資源開發、產業運營涉及諸多審批事項。象山縣開展跨部門業務流程優化，盤活系統集成合作建房審批、民宿經營審批、營業執照辦理、抵押貸款申請等審批事項，為用戶提供“一站式”服務，并可在線查詢流程進度。在此之前，申辦民宿需要跑多個部門，填寫各種表格，進行逐項審批。系統上線后，足不出戶即能辦領證照，審批時限也從60天縮短至15天。

（四）利用“大數據”全程監管，實現監管閉環。在前期實踐中，象山縣針對閑置宅基地交易、簽約環節，探索建立了鄉鎮、村級閑置宅基地交易服務站和“三方協議、一方鑒證”（在鄉鎮政府的鑒證下，村集體、農民和投資方簽訂三方協議）等較為完備的監管體系。但在合同糾紛多發的履約環節，監管力度依然較為薄弱。現在，通過盤活系統實時監測行政處罰、抵押貸款、經營收益等數據，可以實現對履約付款、經營不善、權屬糾紛、用途變更等方面的智能預警，確保政府提前介入和及時處置。

二、政策“組合拳”保證了盤活系統順利運行

（一）抓住“人”的要素，健全宅基地收益分配機制，激發了集體和農民開展盤活利用的內生動力。調研發現，單個農戶盤活閑置宅基地難度大、效益差，但如果村集體能積極參與，就能與農戶形成合力。象山縣通過宅基地“三權分置”改革，完善宅基地集體所有權行使機制，在確保農民權益基礎上，通過盤活閑置宅基地拓寬了村集體增收渠道。一是集體開發直接獲益。支持有實力的村集體對閑置宅基地統一規劃、統一經營，也可采取租賃、入股、合作建設等方式，與社會資本共同開發。二是開展社會化服務收取合理報酬。農戶自主經營民宿、農家樂等，村集體提供對外推介、環境衛生保潔、游客入住登記管理等服務，并向經營戶收取一定管理服務費。如墩岙村是民宿大村，村集體根據盤活系統中動態監測的民宿入住數據，按照12元/人次的標準收取管理服務費。村集體收益增加，可進一步完善公共服務設施，吸引更多游客，形成良性循環。

（二）抓住“地”的痛點，拓寬宅基地用途，顯化了宅基地財產性價值。象山縣在依法合規的前提下，積極拓寬宅基地的多重用途。在盤活系統中，村集體或農戶可以自主選擇閑置宅基地盤活方式和利用業態，盤活方式主要有租賃、合營等，利用業態以鄉村旅游和現代農業為重點，主要有“閑置宅基地+民宿經濟”“閑置宅基地+現代農業”“古宅回收+活態傳承”“集體資產+招商引資（物流、電商等）”等多種模式。閑置宅基地流向出口的打通，顯化了財產性價值，促進了資源向資產轉化。

（三）抓住“市場”的邏輯，重構和規范宅基地流轉市場，提振了市場需求和信心。長期以來，在限制宅基地流轉的政策下，難以形成有序、規范的市場，但“隱性流轉”廣泛存在，各方權益得不到保障。象山縣適度放活宅基地使用權，重構和規范了宅基地流轉市場。一是擴大宅基地使用權流轉范圍，提振市場需求。結合宅基地制度改革試點，探索宅基地跨集體轉讓，但要求受讓人為縣域范圍內符合宅基地申請條件的村集體成員。此外，允許并鼓勵宅基地資格權人將宅基地（農房）使用權作價入股，與投資者合作建房、合作經營。二是率先探索“三權分置”登記頒證，增強投資人信心。當宅基地和農房使用權流轉時，農戶和流轉對象可以憑借流轉協議申請變更登記，并分別獲得不動產權證書。農戶的權利類型登記為宅基地資格權和房屋所有權;流轉對象的權利類型則登記為宅基地使用經營權和房屋使用經營權。目前，象山縣已累計發放“三權分置”不動產權證書125本。三是制定標準化流轉合同，建立定價議價機制。推出宅基地使用權流轉三方合同（樣本），實施“三方協議、一方鑒證”，明確投資者權益、使用期限、用途范圍、權利處分等，強化履約增信。此外，根據交通區位、資源條件、供需關系等要素，分區域動態調整流轉基價，確保流轉價格在合理范圍。

三、思考和啟示

象山縣閑置宅基地盤活利用，以數字技術為矛、政策體系為盾，是“數字宅改”的有益探索，其做法有一定借鑒意義。一是盤活系統實現了農戶與市場對接，提高了閑置宅基地成交率和溢價率。這也符合國際上治理農房閑置的一般經驗，如日本國土交通省于2018年建立了國家“空房·空地銀行”（即空房、空地數據庫和在線交易系統）。二是利用電、水數據智能識別閑置宅基地，具有動態性、準確性和完整性優勢，也大幅降低了基層工作負荷，可作為閑置宅基地調查的重要補充手段。三是在宅基地“三權分置”改革框架下，抓住“人、地、市場”的牛鼻子，制定了“激勵主體、扶持產業、規范市場”的盤活政策體系，針對性和可操作性強，保障了盤活系統高質量運行。