中國控制危險廢物越境轉移管理現狀與展望

王兆龍，張喆，賈佳，鄭洋，曹宏斌

（1.生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029；2.中國科學院過程工程研究所，北京 100190）

引言

《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》（以下簡稱《巴塞爾公約》）是一項控制危險廢物國際間跨境轉移的公約，旨在促進危險廢物在產生地實現環境無害化處理，減少危險廢物在國家之間越境轉移，特別是遏制發達國家向發展中國家出口和轉移危險廢物[1]。中國于1991 年正式加入該公約，按照環境無害化管理原則嚴格限制危險廢物越境轉移活動，體現了中國全面履行公約要求的負責任大國形象[2,3]。

近年來，中國通過從嚴審慎核準境內危險廢物出口行為，全面禁止固體廢物進口和禁止經中華人民共和國過境轉移危險廢物，控制危險廢物越境轉移取得積極成效[4,5]，但也面臨著公約管控要求趨嚴、危險廢物非法越境轉移案件頻發等挑戰[6-8]。本研究在對比分析《巴塞爾公約》關于控制危險廢物越境轉移要求和中國履約現狀基礎上，提出中國控制危險廢物越境轉移面臨的形勢和對策建議，為中國全面履行《巴塞爾公約》要求、控制和防范危險廢物越境轉移環境風險提供支撐。

1 中國履行《巴塞爾公約》和控制危險廢物越境轉移現狀

1.1 《巴塞爾公約》關于控制危險廢物越境轉移的主要規定

公約涉及控制危險廢物越境轉移的規定主要包括：①受公約管控的廢物范圍涵蓋危險廢物和其他廢物，前者包括公約附件一和附件八清單中列明的危險廢物，以及締約方國家立法確定的危險廢物，后者包括從住家收集的廢物及其焚化殘渣。②要求締約國對危險廢物越境轉移做出限制性規定，包括締約國有權禁止危險廢物的進口；禁止締約國與非締約國間的危險廢物越境轉移；締約國間的危險廢物的越境轉移必須滿足一定的前提條件。③明確危險廢物越境轉移必須執行“事先知情同意”（Prior Informed Consent,PIC）程序，即只有在出口國向進口國和過境國主管部門遞交事先書面通知，并得到進口國書面同意后，出口國才能進行危險廢物的越境轉移。同時，從越境轉移起始點至利用處置點，危險廢物的每次裝運必須伴有轉移文件，否則視為非法轉運[1,9]。

1.2 中國履行《巴塞爾公約》和控制危險廢物越境轉移立法情況

表1 為《巴塞爾公約》關于控制危險廢物越境轉移的主要規定與中國立法情況對比。可以看出，中國從危險廢物管控范圍、進出口控制措施、越境轉移執行程序、法律責任等方面已全面落實公約要求[3,10]。在控制危險廢物入境方面，中國已通過立法禁止經中國過境轉移危險廢物，且明確國家逐步實現包括危險廢物在內的固體廢物零進口；控制危險廢物出境方面，主要通過實施危險廢物出口核準管理制度，由生態環境部代表中國政府履行事先知情同意程序，并向符合出口條件的申請單位簽發危險廢物出口核準通知單[11]。

表1 《巴塞爾公約》的主要規定與中國立法情況對比

1.3 中國危險廢物越境轉移管控現狀

危險廢物越境轉移行為的驅動力主要包括兩個方面，實現廢物中有價資源回收的經濟效益，或是規避危險廢物在產生國境內的無害化處置責任[6]。前一因素主導下，發生越境轉移的危險廢物本身通常蘊含有較高的回收利用價值，如廢電路板、廢鉛蓄電池等，在越境轉移過程中發生傾倒、非法處置等環境違法行為的風險相對較低；后一因素驅動下，由于產廢企業等利益相關方主要是出于廢物處置成本考慮，通過將危險廢物越境轉移至欠發達國家實現所承擔廢物處置經濟責任的最小化。因此，對于一些產生量大、利用價值低、處置成本高的危險廢物向欠發達國家越境轉移的行為，通常存在較高的非法傾倒、處置風險，是當前危險廢物越境轉移環境風險管控的重點[10]。

在廢物入境管控方面，1995 年全國人大常委會首次頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》就已明確禁止經中國過境轉移危險廢物，且禁止中國境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置[12]。特別是2017 年固體廢物進口管理制度改革以來，海關總署等部門持續加大執法力度，先后開展了“國門利劍”“藍天”“綠籬”等專項行動，保持對“洋垃圾”走私的嚴打態勢。其中，2020 年兩輪次“藍天”行動共打掉走私犯罪團伙64 個，抓獲犯罪嫌疑人141名；全年立案偵辦走私廢物犯罪案件217 起，與2019年同期相比下降41.7%；查證涉案廢礦渣等涉案廢物1.631×104t，同比上升114.2%[13]。核準危險廢物出口方面，根據《巴塞爾公約》秘書處統計，2016—2020年中國生態環境主管部門已累計核準危險廢物出口申請110 份，總核準出口量約1.5×105t，2019 年和2020 年核準出口量出現明顯下降（圖1）[14]。如圖2、圖3 所示，2016 年以來中國核準出口的均為再利用價值高、傾倒風險低的危險廢物，主要包括含貴金屬的污泥和除塵灰、廢電池、電子廢物、廢電路板等，進口國的利用企業主要是將這些廢物作為工業原材料，回收其中的有價金屬組分，從而實現經濟效益。從出口去向來看，這些廢物的出口目的國均為利用技術和環境保護水平較高的經濟發達國家，主要包括新加坡、韓國、德國、比利時、日本等。

圖1 2016—2020年中國危險廢物核準出口情況變化趨勢

圖2 2016—2020年中國不同種類危險廢物核準出口重量占比

圖3 2016—2020年中國已核準出口申請的目的國分布

2 中國控制危險廢物越境轉移面臨的形勢

2.1 國際國內形勢對加強危險廢物越境轉移管控提出更高要求

“構建人類命運共同體，建設清潔美麗世界”是黨的十九大報告面向國際社會發出的莊嚴承諾，也是我國作為負責任的大國積極履行全球環境治理責任的時代擔當。我國已于2021 年全面禁止“洋垃圾”入境，強化包括危險廢物在內的固體廢物越境轉移管控，既是保護生態環境安全和人民群眾健康的必然要求，也是踐行構建人類命運共同體倡議，展現負責任大國形象的重要舉措。從國內現實情況看，如圖4 所示，與固體廢物進口量大幅降低相比，2020 年國內危險廢物產生量已達8.445×107t，與2016 年相比漲幅達55.3%[15]。中國作為積極履行公約的負責任大國，在持續深入落實好“洋垃圾”禁令的同時，理應更加關注危險廢物非法越境轉移管控。尤其是對于垃圾焚燒發電行業產生的生活垃圾焚燒飛灰、農藥生產行業產生的農藥廢物等，此類危險廢物產生量大，處置成本較高，且資源化利用的經濟性差[16]，近年來產廢企業非法轉移傾倒危險廢物，逃避廢物處理責任的案例屢見報道，輿論關注度顯著上升[17,18]。此外需要注意的是，2019年5 月召開的《巴塞爾公約》締約方大會審議通過了對公約附件九的修正案，將滿足一定條件的“混合塑料廢物”納入需要管控的“其他廢物”清單，明確其越境轉移也應執行事先知情同意程序[19]。由于我國現行環境管理制度缺乏對于此類“其他廢物”的針對性管控措施，出口單位普遍守法意識淡薄，中國落實《巴塞爾公約》修正案關于混合塑料廢物的管控要求存在挑戰[7,20]。

圖4 2016—2020年中國固體廢物進口量和危險廢物產生量變化趨勢

2.2 控制危險廢物出口法律基礎和跨部門履約機制有待強化

表2 從法律、行政法規和部門規章三個層級列示了中國控制危險廢物出口的法律體系。可以看出，雖然全國人大已批準公約全文，奠定了中國履行公約的法律基礎，但與公約控制危險廢物出口相關的國內立法轉化尚不完善，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》僅明確了中國禁止危險廢物入境的要求，但未針對危險廢物出口管控做出明確規定。行政法規層面，雖然在《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》中規定危險廢物越境轉移核準為生態環境部負責的行政審批事項，但對控制危險廢物越境轉移的履約機制和工作目標，以及未經核準轉移危險廢物的懲戒措施未予明確。由于相關法律、行政法規上位法不完善，導致在國家層面的跨部門工作組織保障機制不完善，不利于公約管控要求的深入廣泛實施[21]。在部門規章層面，國務院生態環境部門頒布的《危險廢物出口核準管理辦法》雖然明確了產生、收集、貯存、處置、利用危險廢物的單位，向中國境外的締約方出口危險廢物，必須取得危險廢物出口核準，并禁止向非締約方出口危險廢物，但由于缺少上位法依據，對于未經核準擅自出口危險廢物行為，只能依照部門規章處以罰款，震懾力度明顯不足。

表2 中國控制危險廢物出口的法律基礎

2.3 危險廢物出口的風險評估和預警機制尚不完善

如圖2、圖3 所示，近年來，中國核準出口的危險廢物主要是少數幾種資源再利用價值較高的廢物，且出口的目的國主要是利用技術和環境保護水平較高的經濟發達國家。雖然中國通過審慎核準危險廢物出口，最大程度杜絕了危險廢物越境轉移可能引發的非法傾倒和不規范利用處置行為，但也間接反映出現行危險廢物出口核準審批的風險評估工具不健全問題。此外，由于《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》《危險廢物出口核準管理辦法》中未涉及海關監管要求，國務院生態環境主管部門簽發的出口核準通知單與海關等部門的聯動機制尚不完善，不利于通過加強海關通關查驗等環節管理，及時甄別查處危險廢物非法出口行為。

3 中國控制危險廢物越境轉移對策建議

（1）積極應對國內外復雜形勢，強化危險廢物越境轉移管控。我國已于2020 年全面禁止“洋垃圾”入境，強化包括危險廢物在內的固體廢物越境轉移管控，因此，在管控廢物入境方面，建議政府密切追蹤國際輿論，持續深入實施禁止固體廢物進口的各項措施。在控制危險廢物出口方面，建議進一步落實《巴塞爾公約》原則，修訂《危險廢物出口核準管理辦法》關于核準出口的許可條件，明確禁止以處置為目的向境外出口危險廢物，將國內沒有足夠的利用能力作為核準危險廢物出口利用的前提條件，促進危險廢物在中國境內實現無害化利用處置。

（2）完善法律制度體系和跨部門履約機制，嚴厲打擊非法出口行為。一方面，可通過完善法律、行政法規等頂層設計推動構建中國履約保障機制，由生態環境部門會同發改、住建、海關等部門建立日常工作協作，有效管控危險廢物出口行為，切實落實公約修正案關于混合塑料廢物等其他廢物的管控要求。另一方面，可考慮明確未經核準出口危險廢物，或者不按照危險廢物出口核準通知單擅自轉移危險廢物的法律責任，依據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第一百一十二條和第一百二十條中“擅自轉移危險廢物”予以處罰。同時，強化涉及出口的產廢單位環境監管，如在《危險廢物出口核準管理辦法》增加相關條款，明確擬申請出口單位應當嚴格執行危險廢物管理臺賬和申報制度，將其如實記錄、申報危險廢物的情況作為核準危險廢物出口的要求。

（3）構建防范危險廢物非法出口預警機制，聯合海關部門加強日常監管。可借鑒疫情期間為促進醫療廢物收集處置，各級生態環境與衛生健康等部門加強協作的經驗，由生態環境部門聯合海關部門建立跨部門監管機制，明確各級海關在職責范圍內負責所轄區域危險廢物出口監督管理工作，通過完善廢物通關查驗程序，將危險廢物出口核準通知單納入海關查驗通關的證件監管范圍，明確海關應當按照有關法律、行政法規和海關規章的規定，對出口者申報的出口貨物商品名稱、規格型號、海關編碼、數量等進行審核，及時甄別查處冒用海關編碼出口危險廢物的行為。