我國危險廢物處置收費政策的問題與建議

張箏，王夏暉，霍慧敏，武娟妮＊

（1.生態環境部環境規劃院，北京 100012；2.生態環境部環境規劃院無廢社會創新中心，北京 100012；3.生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029）

引言

2003 年“非典”疫情發生后，國務院批復實施《全國危險廢物和醫療廢物集中處置設施建設規劃》，規劃建設綜合性危險廢物處置中心31 個。為推動危險廢物處置產業化發展，國家發展改革委等五部委聯合發布《關于實行危險廢物處置收費制度 促進危險廢物處置產業化的通知》（發改價格〔2003〕1874號），開啟了我國危險廢物處置收費的序幕。價格機制是市場機制的核心，是市場機制中最敏感、最有效的調節機制，建立健全危險廢物處置收費政策將對提升危險廢物處置能力、促進行業產業化發展起到積極推動作用。十多年來，我國危險廢物經營許可證數量和危險廢物實際利用處置量均大幅增長，許可證數量由2006 年的881 份增長到2019 年的4195 份，增加約3.8 倍，實際利用處置量由2006 年的207 萬t 增長到2019 年的3558 萬t，增加約16.2 倍[1]。較之醫療廢物，工業源、社會源危險廢物數量龐大、種類繁多，涉及主體甚眾，因而影響收費政策制定的因素更為復雜，政策實施和行業發展的關聯也更為密切。新冠肺炎疫情發生后，習近平總書記給出“加快補齊醫療廢物、危險廢物收集處理設施方面短板”的重要指示，危險廢物處置行業面臨新一輪較大規模的調整升級[2]。同時，作為經濟體制改革的重要部分，價格改革持續深化，《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》（中發〔2018〕17 號）等文件中均要求完善助力綠色產業發展的價格、財稅、投資等政策[3]。目前關于危險廢物處置收費政策相關研究較少，梳理政策制定和執行情況，明確政策完善路徑，對推動危險廢物處置行業的健康發展、降低危險廢物環境風險意義重大[4]。

1 危險廢物處置收費政策發展歷程

不同于美國等發達國家的市場主導型發展方式[5]，我國危險廢物處置產業在起步階段由國家統一規劃建設處置設施并配套出臺相關支持政策。2001 年以來，國家層面發布了一系列危險廢物處置收費相關政策（表1），并在20 年的實施過程中根據產業發展環境對其不斷調整細化。從危險廢物處置收費政策的發展歷程來看，大致分為兩個階段：2015 年前的主要目標為推動省級層面建立收費政策，這段時期出臺的相關文件明確了收費政策的制定主體、制定原則等；2015 年后的主要目標為加速完善收費政策，這段時期出臺的相關文件提出了“明確動態調整收費標準”、在全流程監控條件下“處置收費標準可由雙方協商確定”等內容。國家層面發布的相關文件為省級、市級的危險廢物處置收費政策指明了方向，促進了我國危險廢物處置收費制度的建立及完善。目前全國絕大部分省份制定了危險廢物處置收費政策，2018 年前后十余個省份對收費政策進行了完善。

表1 危險廢物處置收費相關文件及要求一覽

2 危險廢物處置收費政策現狀

2.1 定價主體

危險廢物處置收費的定價方式根據定價主體分為政府定價、政府指導價和市場調節價三類。政府定價的定價主體為政府的價格主管部門。政府指導價具有雙重定價主體，由政府按照定價權限和范圍規定基準價格及其浮動幅度，同時市場活動的供需雙方可在規定的浮動范圍內協商定價。市場調節價的定價主體為市場活動的供需雙方。目前，僅有內蒙古實行政府定價，甘肅自2021 年1 月由政府定價調整為政府指導價，絕大多數省份實行政府指導價，僅有山西實行市場調節價[6]。根據《關于實行危險廢物處置收費制度 促進危險廢物處置產業化的通知》（發改價格〔2003〕1874 號），危險廢物處置收費的具體原則和辦法由省級價格主管部門制定，具體收費標準由市級價格主管部門商有關部門制定。按照具體收費政策制定主體的行政級別，分為省級，市級，市、縣級政府主管部門三類（表2）。

表2 各省份危險廢物處置收費政策制定主體[6]

2.2 分檔方式

危險廢物處置收費主要按照處置方式或（與）危險廢物種類進行分檔計價。內蒙古、湖南、海南、廣東汕頭等地主要按照處置方式進行分檔，處置方式主要包括直接填埋、固化填埋、物化填埋、焚燒處置等。四川、安徽合肥等地主要按照危險廢物種類進行分檔，危險廢物種類與各省份產業類型密切關聯，分檔方式差異較大，如四川省將危險廢物分為可進行綜合利用的特殊危險廢物類、劇毒化學品類、廢棄電器電子產品類、工業廢水處理污泥類、其他危險廢物類、危險廢物包裝物包裝容器類六類。絕大多數地區的處置收費類型劃分較為粗略，僅有浙江麗水和衢州、廣東汕頭等少數發達地區的地市進一步細化了熱值、酸堿度、灰分的相關要求，根據危險廢物處置的難易程度實行差別化收費。這種分檔方式對所在區域危險廢物分類水平、鑒別能力及處置利用能力的要求較高。廢礦物油、廢鉛蓄電池等具有利用價值的危險廢物，海南、四川等省份明確收費標準可由供需雙方協商確定。廢棄劇毒化學品等特殊危險廢物通常單獨作為一類，處置收費標準遠高于其他類別的危險廢物。收費標準未能覆蓋的危險廢物類型，可根據處置方式確定收費標準，也可由供需雙方協商確定。

2.3 收費標準

危險廢物處置收費標準遵循“補償成本，合理盈利”的原則。采用市場指導價的情況下，各地收費政策較多規定收費標準上限或上浮上限，下浮不限。部分省級管理部門確定了收費標準的大致范圍，另由市級或市、縣級管理部門確定具體收費標準。各省份危險廢物處置收費標準差異較大（表3）。總體而言，填埋處置的收費標準普遍低于焚燒處置，內蒙古、海南直接填埋處置的價格約為焚燒處置價格的一半。部分地區在收費政策中對成本構成或收費標準涵蓋內容進行了界定，四川、湖南的收費標準中明確不包括危險廢物的收集、運輸費用，海南的收費標準中明確包含危險廢物運輸、貯存、處置過程中發生的相關費用。

表3 部分省份危險廢物不同處置方式收費標準 單位：元/kg

2.4 調整情況

2018 年以前，全國大多數省份未對收費政策進行調整，僅有內蒙古、海南、甘肅等少數省份近年來對收費政策進行不定期更新。近年來，部分省份建立了收費政策調整機制，廣西、江蘇、湖南明確政策有效期為5 年，甘肅明確政策有效期為1 年。內蒙古于2016年、2017 年、2019 年更新收費政策，直接填埋、固化填埋、焚燒處置價格分別由2016 年的0.6 元/kg、1.6元/kg、1.7 元/kg 調整到目前的1.8 元/kg、2.7 元/kg、3.5 元/kg，分別上調200%、69%、106%。海南省的危險廢物處置收費政策分別于2012 年、2016 年、2018 年進行更新，直接填埋、固化填埋、物化填埋、焚燒處置價格分別由2012 年的2.0 元/kg、3.2 元/kg、3.9 元/kg、4.0 元/kg 調整到2018 年的2.4 元/kg、3.6元/kg、3.6 元/kg、4.5 元/kg，除物化填埋外，處置價格均有不同程度上調。

3 主要問題分析

3.1 部分省份尚未出臺有效危險廢物處置收費政策，危險廢物處置收費無章可循

河北、遼寧、黑龍江、陜西等省份發布的危險廢物處置收費政策僅包含醫療廢物處置收費標準。部分省份將定價權限下放至市級或市、縣級管理部門，僅在《政府定價目錄》等文件中列出危險廢物處置收費政策制定主體、定價范圍等內容。在這種省級層面未對收費政策進行指導的情況下，尤其對于青海、寧夏等西部市、縣級管理部門力量較為薄弱的省份，收費的政策制定和落實可能存在較大難度。山西自2015年起實行危險廢物處置收費市場定價，然而并不具備充足的處置能力、全流程監控等實行市場定價的先決條件，政策名存實亡。此外，跨市、跨省處置危險廢物的收費政策較為鮮見，區域內危險廢物的合理流動缺乏政策指導。

3.2 危險廢物處置收費政策內容存在若干缺失，難以較好指導市場行為

一是大多省份對具有利用價值的危險廢物未能明確收費辦法，或收費辦法不盡合理，僅有少數地區在收費政策中予以明確。山東省規定有利用價值的危險廢物，其回收價格由供需雙方協商議定；南通市規定對委托方不能明確危險廢物特性和污染物成分指標的，或者有利用價值的危險廢物，處置收費標準和方式由雙方自主商定。對廢礦物油、廢鉛蓄電池等具有利用價值的危險廢物，部分地區仍遵循“誰委托，誰付費”原則，這種背離市場規律的做法令此類廢物更易流入非法渠道。

二是各地收費政策普遍未能涵蓋水泥窯協同處置方式。水泥窯協同處置是危險廢物處置能力的重要補充[7]，截至2019 年6 月，我國23 個省份具有水泥窯協同處置核準經營規模476 萬t/a，占危險廢物處置能力的28.1%[8]。水泥窯協同處置危險廢物成本為500～600 元/t，僅為傳統回轉窯焚燒處置成本的四分之一[5]，此外水泥企業還可因協同處置危險廢物享受相關稅費優惠政策。缺乏合理的收費政策引導，極易導致水泥窯協同處置能力的盲目擴張，對危險廢物焚燒處置設施的生存空間造成擠壓。

三是缺乏系統科學的危險廢物填埋處置成本核算方法。危險廢物填埋場退役資金預提缺乏科學測算方法，危險廢物填埋場長期以來僅一次性繳納了較小金額的保證金，遠不能滿足退役后幾十年間的維護需求[9]。填埋場退役后的實際維護費用并未納入運行成本，導致填埋處置的收費價格偏低。在監管不到位、入場標準執行不嚴格的情況下，委托者往往傾向于采用更為經濟的填埋處置方式。

3.3 危險廢物處置收費政策的動態調整機制尚待完善，部分省份政策沿用十多年之久

危險廢物處置收費政策的動態調整機制普遍未能建立，2018 年前，大多數省份的收費政策已沿用十多年，目前也僅有少數省份明確了政策調整周期。一方面，危險廢物分類、鑒別、處置相關政策標準體系加速完善，管理水平及鑒別能力不斷提升，而大部分地區的收費政策分檔方式仍然較為粗略，在收費標準協商空間有限的情況下，不利于提升危險廢物產生單位加強危險廢物精細化管理的積極性。另一方面，危險廢物處置污染控制標準的趨嚴和人工、原料等成本的上漲不可避免地導致危險廢物處置成本上升，收費標準長期不調整可能使得處置企業難以獲得合理回報，從而影響處置設施的正常運營。

3.4 危險廢物處置收費政策的制定和執行過程缺乏有效監管，收費亂象時有發生

危險廢物處置收費政策的信息公開狀況不佳，收費價格核算與交易過程的透明度較低。目前僅有上海等少數地區在生態環境局網站上對持有危險廢物經營許可證的企業及其經營價格進行了公開。江蘇等省份的收費政策中雖提出了在收費場所醒目位置公示收費項目和收費標準的要求，但大多企業對于各類危險廢物處置費用核算方法、處置收費價格等信息以商業機密等為由未公之于眾。與此同時，一段時期內我國東部地區危險廢物的市場供需嚴重不平衡，處置企業哄抬價格、漫天要價現象屢禁不止，大多數收費亂象游離監管之外，僅有少數得到了處罰[10]。

4 政策建議

近年來，隨著危險廢物處置能力的不斷增長，以及監管能力、執法力度的不斷加強，大多數省份的處置市場基本達到供需平衡，且市場規范化程度大幅提升，危險廢物處置價格逐漸回歸至合理區間[11]。同時，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2020年修訂）要求“最大限度降低固體廢物填埋量”，《危險廢物填埋污染控制標準》（GB 18598—2019）升級了填埋處置的污染控制要求，填埋處置資源的緊缺和處置成本的提升必將導致處置價格的上漲。在此背景下，本文對“十四五”期間危險廢物處置收費政策的制定和實施提出如下建議。

4.1 因地施策健全收費政策，處理好政府與市場關系

危險廢物處置收費政策的制定主體及主導強度應依據當地市場狀況及環境管理水平確定。對于供給基本可以滿足需求、市場成熟度高、監管水平較好的東部沿海省份，收費政策宜在政府指導下，逐步增大市場主體主導空間，條件成熟的時候實現市場調節價；對于處置能力尚不能匹配需求、市場成熟度一般、監管水平仍在提升的中西部省份，宜采用政府指導價，依托收費政策維持健康的市場秩序；對于危險廢物產生量仍在快速增加、處于工業化中期的內蒙古等西部省份，一段時間內采用政府定價較為合適。長三角、珠三角、京津冀、成渝等地區應盡快出臺跨市、跨省處置危險廢物的收費政策，確保區域內危險廢物的合理流動和資源的優化配置。

4.2 科學開展處置價格核算，助力綠色價格機制形成

組織開展危險廢物處置成本調查，省級層面出臺主要危險廢物處置方式或主要危險廢物種類的處置成本核算方法指導性文件，結合各地實際采用具有可操作性的分檔方式，利用收費政策進一步凸顯資源價值及環境成本，提升企業減廢治廢的積極性。對于有利用價值的危險廢物，可由供需雙方自主協商確定價格。水泥窯等工業窯爐協同處置危險廢物達到一定比例的，應由省級層面明確處置價格范圍。各省（區、市）應基于對危險廢物填埋場剩余庫容、危險廢物填埋場退役后維護費用的調查評估結果，科學確定危險廢物填埋處置價格。

4.3 加快建立動態調整機制，激發產業創新發展活力

采用政府定價或政府指導價的收費政策應明確調整周期或適用期限。收費政策制定主體應至少每5 年開展一次較為全面的危險廢物處置政策實施情況調查評估，對當前收費政策的定價主體、分檔方式、收費標準在今后5 年的適用性進行預判。同時，充分考慮所在區域供需結構、原料供給、監管執法等對收費政策的影響，為收費政策的優化調整提供依據。收費政策執行5 年以上未進行調整的地區，應盡快開展評估工作，并根據評估結果更新收費政策。

4.4 實施部門聯動管理監督，強化收費政策執行成效

利用信息手段提升危險廢物處置收費政策制定和執行成效，要求地方生態環境部門將成本核算、合同價格等信息納入固體廢物管理信息系統。借助“無廢城市”建設推進契機，在危險廢物產生量較大的城市，將危險廢物處置收費政策的完善作為市場體系建設的重要內容，列入“無廢城市”建設任務清單。加強發改、生態環境、工商等收費政策制定、執行相關部門的協調配合，將危險廢物經營單位擅自提價、漫天要價等行為列入危險廢物聯合執法的打擊內容。各地危險廢物處置收費政策應在生態環境或相關部門的官方網站上進行公示，同時應通過固定渠道定期發布危險廢物處置企業的收費政策執行情況。將危險廢物處置企業收費政策執行情況及信息公開情況列入企業環保信用評價指標及環境違法行為有獎舉報范圍。