固定源排污許可合規制度研究

賈冊，宋國君，陳臻

（1.中國人民大學環境學院，北京 100872；2.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190；3.中國科學院大學公共政策與管理學院，北京 100049）

引言

2016 年11 月，國務院辦公廳印發了《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發〔2016〕81 號）（以下簡稱《實施方案》），開始實施排污許可制度。截至2020 年年底，我國已有273.44 萬家固定源企業納入排污許可管理范圍，基本實現固定污染源排污許可“全覆蓋”[1]。雖然當前改革的排污許可制度完成了《實施方案》中要求的固定污染源全覆蓋任務，但離將排污許可制度建設成為我國固定污染源環境管理核心基礎制度還有較長一段距離，要想充分實現該目標，需要調整和優化現有生態環境部門對固定污染源企業的監管方式和企業在污染減排中所需承擔的責任及落實情況[2]。

當前國內對于排污許可制度的研究主要還集中在具體的法律實施[3,4]和技術細節操作層面[5,6]。對于固定源的合規管理，更多的是從如何加強環境執法和督察人員執法力量、改進執法手段和提升執法能力建設等方面進行分析研究，缺少對于將排污許可證管理和固定源合規管理相結合的研究[7,8]。雖然有學者從法律角度對企業合規管理進行了分析研究[9]，但少有學者能從環境監管的角度去分析固定源企業的合規管理。排污許可制度被定位為我國固定污染源管理的核心制度，但就如何更加高效地推動排污許可制度實施與環境執法相銜接，實現對于固定源排污企業的合規監管等方面研究較少。本文按照環境政策分析的一般模式[10]，通過借鑒國外經驗并充分考慮國內排污許可制度實施現狀設計了排污許可合規監管制度的基本框架和主要內容。

1 合規制度的理論依據和美國經驗

1.1 理論依據

中國政府在行政管理的過程中，始終貫穿著科層制邏輯，但由于環境問題存在外部性、區域性、系統性等問題，不同于其他社會治理，傳統的事權配置模式已經不能滿足環境監管的實際需求[11]。雖然在生態環境系統監測監察執法領域進行了垂直管理制度改革，但原有的環境監管事權配置互相沖突重疊、監管職能過度依賴地方政府等問題仍然存在。究其原因，主要是當前環境監管職權配置的碎片化和行政監管的非常態化的體制性障礙促使生態環境監管體制的法律規范的體系化疏失[12,13]。就法律層面而言，在環境監管的過程中存在行政機關對立法干預較多、原則性條款過多等問題，從而使得在環境監管過程中出現監管可操作性差、嚴格執法存在相對失范，以及司法領域受到行政機關不當干預所導致的獨立性不足等情況[14]。

為能夠有效解決行政管理過程中出現的碎片化管理、重復監管以及目標沖突等問題，英國學者佩里·希克斯等提出了整體性治理理論（Holistic Governance），該理論強調以整體性為價值理念、以公民需求為導向，通過協調、整合和合作為治理機制，彌補傳統官僚制和新公共管理理論的缺陷，提供全方位、合作化、無縫隙的服務供給，構建整體性政府體制[15]。整體性治理理論是在新公共管理和數字時代信息技術的廣泛發展下提出的[16]，它能夠有效提供互動信息、一站式服務和靈活的政府管理。當前是信息化的時代，信息技術的進步使信息在獲取與利用方面更加容易和便捷，促使政府在管理的過程中與各方聯系更加緊密，加強了政府之間的信息共享、科學決策，有助于有效緩解部門壁壘、克服部門主義等，促使政府組織結構和治理層級扁平化管理等。在這樣的情況下，政府在管理過程中必須轉變思路，以整體性治理的思維進行組織的變革，以便更有效地提供公共產品和服務[17]，相關經驗已經成功運用于食品安全監管等領域[18]。由于所面對問題的相似性，整體性治理理論同樣可以應用于環境監管領域。當前我國改革實施的排污許可制度是將對于排污企業的所有監管要求都納入許可證中，為實現對固定源排污企業的整體性治理提供了契機，本文著重探討整體性治理理論在對固定源排污許可的合規管理中的應用。

合規，即滿足法律和法規所規定的要求，也可引申到倫理規范層面。合規作為制度，需要從兩個角度進行分析，一個是監督管理者，即法律法規的制定者；另一個是被監督者，即法律的遵守者。合規實際上有兩層含義：第一是阻止非法行為；第二個是引導被監管者走向正價值規范[19]。作為監管者，政府提供規范并引導被監管者遵守，加強違法行為的制裁，以監管激勵為契機提升企業的合規性，有效降低政府監管成本[20]。從被監管角度來說，企業合規應該包含經營過程中要遵守法律和遵循規則，避免或減輕因違法違規經營而可能受到的法律責任，通過建立合規計劃而在經濟等方面獲得良好的企業財務績效等[21]。

1.2 關鍵內容

1.2.1 以合規報告為監管的主要手段

公司在生產過程中是否合規通常取決于它們在違規情況下被檢查的可能性以及被檢查后受到制裁的嚴重程度。具體來說，經濟理論表明，只要違規的預期成本超過預期收益，企業就會遵守環境法規。相關研究表明，在沒有合規報告的情況下，執法通常會分兩個階段進行：一是政府傾向于投資可以發現潛在違法行徑的監測設備等，該種方式雖然投資較高，但發現企業特定違規行為的可能性也較高；二是對已查明的違法行為進行處罰[22]。處罰的意義在于對潛在的違法者形成震懾，使其不敢實施違法行為，或采取可能減少違法行為發生的措施。而合規報告的提交具有節約執法費用、快速識別有嫌疑的企業[23]、更容易發現不提交合規報告的違規者、減少監管機構對污染物監測等技術的依賴以及低成本地獲得企業的污染排放情況等優點[24]，使得許多學者將其宣傳為執法機構在資金短缺情況下的有效監管方式[25-27]。

也正是因為以上優點，美國、歐洲等國家和地區對于固定污染源的環境合規監管，基本上是基于企業所提交的合規報告并結合現場檢查來判斷企業的合規情況。目前，我國對固定源企業污染物的合規監管往往還在采用大量執法人員進行現場摸查的方式[28]。

1.2.2 合規報告的主要內容

雖然，使用合規報告可以作為監管企業合規行為的一個環節，但Friesen 等[25]和Iwasaki 等[29]的研究表明，幾乎所有企業都會在報告任務中存在一定的作假行為，只有4%的參與者會根據要求提交違規報告，大約一半的參與者從不報告。企業只有在預期成本不超過因虛假報告而導致的罰款時，才會真實地報告企業的相關情況[30]。這些研究表明，合規報告不是靈丹妙藥，需要仔細設計報告內容才有可能實現令人滿意的監管結果，只有設計得當的合規報告，才有可能增加發現企業違規的可能性。

企業的排放水平使得企業違規動機的假設看似合理，但在實踐中，環境法規的執行也取決于其他有關變量的信息。例如，在美國，執法機構的合規性評估過程可能涉及生產和減排設備的檢查、對公司生產和環境記錄的審查，以及對員工的采訪。收集這些信息的原因各不相同，其中一個重要的原因是，企業的排放可能取決于部分難以控制的隨機因素，比如設備故障、原輔料重要元素波動以及操作員的誤操作等。通過收集更多信息，監管機構可以更好地評判企業是主觀上故意違規，還是客觀上無法合理控制。另一個原因是，企業排放的監測成本很高，預算受限的監管機構可能試圖通過更便宜的手段來推斷公司的合規狀況，例如檢查公司的工廠和設備狀況，審查其記錄或目視煙囪等排污口來評估其排放合規性[31]。所以，對于企業提交的合規報告，不僅要求企業提交與排放有關的內容，同時也要提交能夠佐證排放數據真實性的內容，從而能夠更加便捷地鎖定某些違規企業。

1.2.3 合規監管目標需要科學選擇

對于企業開展現場檢查有助于確保合規報告的準確性并能夠有效驗證污染治理設施的運行狀態[32]。當執法人員面對一批具有不同特點的公司時，通常需要制定一個最優的政策，更加有效率地識別存在違規行為的企業。

若監管者通過合規報告等掌握了企業的一些信息，監管機構可以根據合規報告的結果以及企業的特點或許可條件，重點對某些行業或類別的企業進行檢查[33]。相關研究表明，相對于隨機檢查，根據過往行為或行業特點等選擇企業可以大大提高整體合規性[34]。只要環境問題持續存在，企業將迎來更頻繁的檢查。然而，一旦問題得到解決，企業只需接受例行檢查。此外，監管機構根據可調配的資源確定對企業的檢查頻率也很重要[35]。監管機構應該根據企業歷史違規情況將企業的檢查頻率分為高、中、低等三組，促使中高等檢查頻率的企業更頻繁地進行自我報告，爭取返回低等檢查組中。

如果監管者沒有掌握企業的情況，那么在監管資源有限的情況下，隨機檢查機制是減少排放的最有效方式，即可以根據公司規模、行業和其他因素等可觀察到的特征來制定每個公司的審計概率[36]。相關研究表明，監管部門在面對核查難易程度不同的公司時，可優先核查難度較低的公司。隨著核查預算的增加，監管部門將監測更多的公司，對被檢查企業的核查力度也將加大，此時監管政策最佳的執行方式是將精力集中在那些污染排放大的固定源企業[37]。

1.2.4 梯度處罰違規行為

合規報告是許多執法制度的一個共同特點，特別是在合規監管方面。如果對自愿披露違法犯罪行為給予較低的處罰，則會使得企業在提交合規報告的過程中更多地披露自身的違法行為[26]。然而，企業使用自我報告程序并不總是有效的。缺乏承諾會在自我報告與調查工作和威懾力之間造成負面關系[38]。為了促使企業進行自我報告，通常應要求監管機構降低企業的違法處罰力度。例如，美國聯邦量刑指南手冊允許在企業自愿披露“不太可能被發現”的行徑時減少對其的處罰，而司法部的“企業寬大政策”，則減少了對自愿披露違反反壟斷法的公司的罰款。同時，在發現企業違規行為后，監管機構通過警告來替代處罰，也能很好地促進企業合規。

有學者通過分析加拿大馬尼托巴省石油儲存環境法規執行情況的數據發現，如果某公司在前一時期被發現不遵守規定，則該公司可能在本期面臨更嚴格的懲罰措施[39]。因此，如果公司不是短視的，警告也可能阻止企業未來做出違規行為。Telle[40]和Livernois等[41]學者的研究也支持了該結論。此外，降低罰款會提高違規企業對其違規狀況進行報告的比例，從而使得監管機構能夠更早地檢測到不合規者。Franckx[42]發現對于不合規企業的罰款越高，社會總的企業違法成本就越低，檢查機構發現違規企業的成本就越高。這些結果都表明，傳統的執法活動和信息都屬于合規監管的武器庫。

1.3 美國固定源排污許可合規制度經驗

在美國，由聯邦、州或地方的環保機構在給固定源企業發放排污許可證之后，需要通過一定的執法手段確保持證的企業達到合規。合規監管是美國國家環保局用來確保受監管的固定源企業遵守環境法律法規的關鍵手段之一。固定源排污許可合規監管的活動一般通過非現場合規核查（Off-site Compliance Monitoring）和現場合規核查（On-site Compliance Monitoring）來進行[43]。同時，美國國家環保局還提供合規激勵和審計（Compliance Incentives and Auditing）政策，鼓勵企業自行發現并向政府管理部門報告所發現的違規行為，并制訂改正計劃。另外，公眾也可以向政府管理部門揭露所發現的環保違規行為。若通過以上任何一種方式，即政府監管、企業匯報、公眾監督，發現企業存在違規的情況，執法部門都可能會采取進一步的執法行動。

美國在非現場合規核查和現場合規核查中有兩種類型的檢查方式，即全面合規性評估（Full Compliance Evaluations，FCEs）和部分合規性評估（Partial Compliance Evaluations，PCEs）。FCEs 是對設施的全面評估，涉及所有受管制的污染物和排放單位，PCEs 側重于對污染物的排放或排放單位的某一個工藝環節進行評估，可用于解決特定關注問題。一般而言，監管機構通常至少每2 年對主要固定源執行一次FCEs，對小的固定源每3 年執行一次FCEs。這主要是由于執行FCEs 所需的時間各不相同。對于較小的設施，檢查可以在一天內進行。對于較大、較復雜的設施，如煉油廠，檢查員可能持續開展長達一年的核查。當有投訴、持續違規或設備故障報告時，各州通常會進行PCEs[44]。

2 排污許可合規制度主體內容設計

2.1 合規管理制度目標

固定源合規制度的目標是確保固定源企業能夠按照排污許可證中所載明的要求進行合規生產和污染排放，并確保監管是以較高的效率開展的。這就要求合規制度手段的設計既要依靠已有的理論，也需要結合我國當前的實際，并具有與時俱進的升級和改進能力。為了更好地對固定源企業的合規性進行監管，有效實現實施方案中所提出的以排污許可為核心的固定污染源管理，鑒于國外經驗并結合我國當前排污許可制度實施現狀，應建立基于排污許可合規報告下的固定源企業監管模式，更多的著眼點應為已發放排污許可證的固定源企業，通過核查其所提交的排污許可合規報告中所填報的相關信息和運行記錄信息，以固定源企業的污染物排放（包括排放量和排放濃度）情況為核查主要切入點，同步核查排污許可證中所載明的設施設備運行和污染物排放監測、內容記錄等要求的執行情況及現場產控污設施設備的合規運行情況，綜合評價固定污染源的合規情況。

2.2 合規管理制度框架設計

在合規管理的過程中需要從監管者（政府）和被監管者（固定源企業）兩個角度進行設計。由于排污許可證中涵蓋了當前生態環境部門對固定源企業在生態環境領域的所有要求，所以對固定源企業在生態環境領域的合規性監管必然通過排污許可證實施“一證式”監管。

首先是固定源企業依據排污許可證要求向生態環境部門提交合規報告，合規報告中需要報告的內容應經過詳細的論證。其次，合規管理的流程不應有過多交叉管理部門，管理過程要多應用大數據管理平臺，通過技術將人力從繁雜的業務中解放出來。最后，由于環境問題的復雜性和專業性，在管理過程中應實現專人專崗，確保具備相關專業能力。

我國合規管理部門在對固定源企業進行合規監管的過程中，從成本有效性的角度考慮，并結合美國等發達國家經驗，可以分為兩個步驟實施。首先，合規管理部門需要日常性地對固定源企業所提交的合規報告等書面材料進行合規性核查，判斷固定源企業的合規程度，并給出相應的核查結論，判斷是否需要進一步進行現場核查。其次，如果通過合規報告等書面材料判斷固定源企業可能存在違規造假行為時，則需要對固定源企業現場的產控污設施設備進行評估，以判斷其合規性。在進行現場核查的過程中，由于核查內容的專業性，核查成員應依據所需要核查的問題由不同背景的專業人員組成。當然，合規管理部門在接到公眾關于該固定源的違規舉報情況時，也需要對該固定源的書面報告進行核查，如果書面資料不能回答或者解釋該固定源所被舉報的問題時，也需要開展相關的現場合規核查。在核查過程中對于企業所發現的問題，排污許可管理部門可通過其嚴重程度來決定對其進行警告、通報，或者移交執法部門對其違法違規行為進行行政或刑事處罰。

固定源合規管理制度框架如圖1 所示。

圖1 固定源合規管理制度框架

2.3 干系人責任機制設計

由于國內固定源企業行業繁雜且數量較多，在固定源合規管理的過程中人員應該相對固定，否則將大幅增加合規監管成本。首先，在生態環境監管部門設立排污許可專員制度，負責合規管理的所有內容。排污許可證管理部門是固定源企業合規監管的主體部門，排污許可證管理部門需設置專員負責對接固定源企業一切與排污許可證有關的事項，每個排污許可專員負責有限數量的企業，在進行合規管理的過程中只負責其所管理的固定源企業。其次，在固定源企業內部應該設立專門的排污許可管理工程師，專門負責對接和排污許可證制度相關的一切合規管理內容，所設立的專職排污許可工程師需要有相對應的資質確保其能勝任該工作，同時該工程師的人員替換和流動均應受到政府管理部門的批準。

由于專業性分工的問題，排污許可專員在進行現場設施設備合規性評估的過程中，需要環境監測部門和環境監督核查部門的配合，從而更加科學地進行合規性評估。環境監測部門可以通過專業設備和儀器監測污染物的排放情況，而環境監督核查人員可以通過專業的稽查手段去判斷設施和排放是否合規，并有權進入固定源企業要求其提供合規證據，或指出可能違規的監測等。由于有排污許可專員前期工作的鋪墊，環境監測部門、環境監督核查部門的工作人員在配合其工作的過程中，可以直接根據問題和疑點，有針對性地對固定源企業進行有目標性和針對性的監測和監察執法。最后，環境監測和監督核查部門將所監察的結果反饋給排污許可專員，通過綜合分析后對固定源的合規性進行判定，并將固定源的違規行為移交行政執法部門進行處罰。

2.4 關鍵內容設計

2.4.1 企業合規報告

企業的合規（執行）報告種類應包括季度報告、年度報告以及違規報告等。企業按照季度提交報告的頻次與當前環境保護稅征收、上市公司信息披露等頻次基本相同，而且也可以為這些工作的開展提供相應數據，保證了相關工作的一致性。雖然當前所實施的排污許可制度要求固定源企業提交執行報告，但當前所要求固定源企業提交的執行報告多停留在類似環境統計表格的數據收集，未對固定源企業排污的整個過程進行分析。監管人員僅對當前所要求提交的執行報告開展檢查，無法有效發現固定源企業存在的問題。根據前文所進行的總結，年度報告應該對固定源企業從生產、污染物控制、污染物排放、監測情況、臺賬記錄、報告期的合規情況、違規及糾偏情況等內容進行總結。其中生產設施和污染治理設施應涵蓋報告期內關鍵運行指標參數合規性分析、啟停及故障等特殊情況下的操作記錄分析等；對于污染物的排放應涵蓋污染物排放過程中各項污染物濃度和總量的合規情況，同時應對連續在線監測（CEMS）等污染物監測設備的儀器校準、數據質量保證的操作進行總結；同時也應在年度合規報告中分析報告期的合規情況，挖掘固定源企業的減排潛力或值得在行業進行推廣的經驗。對于整年度的違規情況，也應該在年度報告中進行總結，并分析糾偏措施的合理性以及糾偏后運行的合規性等。

季度報告和半年度報告從監管效率的角度來說，可以從年度報告的模塊中選取比較重要的內容，如對污染物排放情況進行報告，以便監管部門及時掌握固定源企業的排放情況。固定源企業生產運行過程中不可避免會出現違規情況，在此情況下，固定源企業應在規定的時間內提交違規報告，對出現的違規行為、糾偏措施及對環境造成的影響等進行總結。當然，有些違規行為不可能通過及時調整設施設備的運行狀況就可以合規，而是需要重大工程的方案設計和建設等。例如，設施設備的升級改造等可以先在規定的時間內，在違規報告中說明相關情況，待方案制定、建設完畢后及時進行報告。固定源企業所提交的合規報告及違規報告中均應有相關責任人及排污許可管理工程師的簽名及聯系方式等信息，以便于更好地厘清責任。

2.4.2 政府核查報告

對于監管部門在對固定源企業進行合規監管的過程中，需要有規范的程序，在收到固定源企業所提交的合規報告等材料后，則應該及時對其報告的合規性進行評估，編寫核查報告，并反饋固定源企業及向公眾公開核查結果。對于由合規監管部門主動發起的現場核查和隨機抽查也應該出具現場核查報告和隨機抽查報告，并及時反饋。

合規管理部門在開展合規核查的過程中，應該針對固定源企業所提交的不同類別的合規報告內容、現場核查內容及隨機抽查內容建立詳細的核查清單、核查方法和核查程序，并及時出具對應環節的核查報告。合規管理部門所出具的核查報告應有對應固定源企業的排污許可專員、合規管理工程師等專職人員的簽名，這樣的管理模式可以更好地規范核查過程，將核查內容和核查程序標準化，有效避免標準不統一、隨意性過大的問題。

2.4.3 核查類型及任務

我國在《排污許可管理條例》中要求生態環境部門給固定源企業所發放的排污許可證有效期為5 年。可以借鑒美國經驗，對于已發證的固定源企業，其5年有效期內，現場核查至少每2 年開展一次。即使固定源企業所提交的所有材料都合規，也沒有群眾進行舉報，現場產控污設施設備的合規性評估都需要完成，從而在根源上杜絕固定源企業存在弄虛作假的動機。

當然，在核查過程中，對于污染物排放量大、污染較為嚴重的行業和企業可增加其核查頻率。對排污許可載明執行情況較差、環境管理水平較低的固定源企業，同樣也需要增加核查頻次，從而更好地促使企業合規生產。在核查級別的適用過程中，應主要以書面材料審核為主，督促固定源企業持證排污、按證排污。對于書面材料存在嚴重問題的固定源企業，則需要開展現場設施的合規核查。在具體實施過程中，可以根據當地固定源企業的執行情況、相關經費預算、政府及技術支撐團隊等人力情況來決定具體的核查次數。

在進行現場核查的過程中，可以分級分環節進行評估。首先，可以核查某個污染源是否還在運行。主要包括從廠外如公共道路等對可見煙囪和通風口的排放進行觀測，以及對工廠的上風和下風進行氣味調查。其次，可以進入工廠內部對排放源、污染防治設施、臺賬記錄進行核查，并判斷該工廠是否需要更進一步的細致核查。最后，測量操作參數對污染源的合規性進行詳細的工程分析。該級別核查還包括對污染治理設施內部的運行參數進行核查。檢查員可能要求工廠人員使用便攜式儀器測量重要的操作參數，并驗證現場設施的污染物連續在線監測設備（Continuous Emissions Monitoring System，CEMS）是否正常運行。同時至少檢查半年以上的煙囪污染物排放特征，CEMS、控制裝置運行、工藝運行、燃料及原輔料等數據，對企業進行一個全面的合規核查。

2.4.4 核查評估方法

在對固定源設施的合規性進行評估的過程中，通常有三種核查方法。首先是可以直接比較。當存在頒布的法規或許可條款時，可以將儀器測得的數據直接與法規或條款規定的值比較。如果是企業所提供的數據，則需要確保數據滿足相關計量標準規定。其次是可以與其他類似的固定源企業相關信息進行比較，將其運行特性和規模大小相近的固定源運行特性進行比較。然而，這需要花費大量時間來確定哪些固定源是相似的，并且某些因素可能會直接影響設施的性能，從而導致這些假設經常出錯。與相似固定源的比較主要在極端情況下有用，可以判斷出是否存在造假等不合規的行為。最后是可以通過建模分析。許多在法規中要求控制的固定源設施設備運行參數及污染物的排放績效不能直接通過相關設備測算。在這些情況下，可以通過建模測試分析，即對固定源企業所提交的執行報告、運行記錄和監測報告，通過數學建模等診斷工具，構建核查企業守法排污的“邏輯鏈”，運用大數據比對分析，從信息的完整性和關聯性查找可能存在的不合規問題。

2.4.5 合規信息公開

合規監管部門針對固定源企業所提交的合規報告核查、現場核查及隨機抽查等核查報告需要向公眾公開。我國近些年大力開展的中央環保督查已經充分證明，發動群眾對于固定源企業進行監督能夠有效彌補政府在監管過程中出現的不足[45]。所以，為了促使公眾有效參與對固定源企業的監管，對固定源企業所進行的合規核查報告需要向公眾公開，從而促使公眾能夠參與到固定源合規管理的全過程中，更好地監督政府和固定源企業，防止出現“尋租”等行為，保證了固定源合規管理過程信息的公開透明，也為社會監督和公眾參與提供了有效參與途徑。

2.4.6 違規處罰方式

在對固定源企業進行合規管理的過程中，對于固定源企業出現的不及時提交報告或不提交報告、提交不合格的合規報告、虛假報告以及現場核查過程中提供虛假臺賬等均應該受到不同程度的處罰。在對固定源企業合規監管的過程中所發現的問題進行處罰時，應根據存在問題區別對待。對于固定源企業能夠在合規報告中主動披露并進行整改的問題，應給予減輕處罰或免罰，從而促進企業主動披露更多的違規信息。當然，如果同一違規行為發生多次，即使主動披露也應該重罰。在處罰的過程中，應有效進行梯度分級管理和處罰。按照問題的嚴重性分別給予通報、警告、行政處罰、移交司法等。這些處罰措施，一部分可以由排污許可合規管理部門直接管理，對于一些需要執法介入的問題，應將相關情況移交環境執法，由環境執法人員來判斷是自己處理還是聯合公檢法等共同處理，從而進入法律程序。這樣的做法可以有效提高行政監管效率，規避當前存在的環境執法力量不足等情況。

2.5 預期效果分析

本文所設計的合規管理制度整合了現有的污染源監管措施，將提高監管效率。其中包括將固定源企業與污染排放相關的所有監管納入排污許可的合規管理范疇，采用以合規報告為主的書面材料核查和現場核查，提出科學的核查頻率和合規評估方法、信息公開及處罰方式。這樣可以很好地規避現有業務管理機構、監測機構和環境執法機構對固定源企業“各自為政”的碎片化、重復性簡單合規監管；能夠有效地促進固定源企業的合規管理水平和生態環境部門對固定源的合規監管程度，實現生態環境部門內部的有效的分工協作和與持證企業的有效交流溝通，降低交易成本，達到對固定源企業以排污許可證為核心的一證式監管的目標。

該制度首先需要推進排污許可合規監管隊伍的專業化。由于全部監管要求都包含在排污許可證中，合規報告包括了全部合規證據和分析，所以該制度將促進排污許可管理的專業化。在生態環境部門設立排污許可專員制度，每名專員負責有限的企業，既負責固定源企業許可證的撰寫，也負責企業所提交報告等書面材料的核查以及現場設施設備的合規核查，從而降低管理成本。持證企業需要設立有資質的排污許可工程師對排污許可證負責，該專責工程師需要得到排污許可證管理部門的批準，以確保專業、負責任地實施排污許可制度。

其次是為排污許可管理機構的整合提供依據。生態環境部門重新設計內部管理機構，如采取以排污許可證管理部門為核心、環境監測部門和環境執法部門為輔助的管理模式，提高監管效率等。排污許可專員組成空氣固定源排污許可管理內部機構，涉及的監督性監測、抽查等合規核查，配合排污許可證管理中的抽查性監測、隨機監察，并向專員提供報告。排污許可機構根據排污許可證的數量和人物配備專員，實現了以排污許可專員為核心的排污許可管理內部機構，有效避免當前各個具有合規監管權的環境管理部門對于固定源企業同時進行的多部門多重監管，從而真正實現基于排污許可證的“一證式”管理。

3 結論與建議

3.1 結論

固定源排污許可合規制度是排污許可制度作為固定污染源環境管理核心制度的重要組成部分。排污許可制度的實施改變了以往只對污染排放進行末端監管，而是對固定源企業從污染產生、控制和排放進行全流程監管，從而實現排污許可對固定源企業的“一證式”管理。監管思路的轉變必然需要監管方式和監管手段的轉變。

本文所設計的排污許可合規管理制度，明確了排污許可合規管理的定義和基本目標。首先是運用整體性治理原理設計建立專門的排污許可合規管理部門，由排污許可專員和固定源企業的排污許可管理工程師進行對接溝通。其次是明確合規管理流程，以排污許可合規報告為主要手段，將合規管理流程分為合規報告等書面材料的核查和現場核查兩個階段。最后是對合規管理過程中所提交的合規報告、核查報告、核查類型及任務、核查評估方法、信息公開以及違規處罰方式等關鍵內容進行分析。

3.2 建議

（1）制定排污許可合規制度管理辦法。當前的《排污許可管理條例》主要是對排污許可證本身的核發做出了詳細的規定，建議針對固定污染源的合規管理制定詳細管理辦法，在法律層面明確固定源合規管理的環境管理環節中的地位和具體管理內容。

（2）設立排污許可專員制度，改變當前環境執法機構狹義的環境執法。建立排污許可合規管理部門，并設立排污許可專員專人對固定源企業的排污許可合規情況進行總體對接，承擔對固定源企業合規情況的監管責任，并界定好合規管理部門與環境執法之間的責任清單，改變當前只有環境執法部門才有合規監管權利的狹義環境執法。

（3）建立排污許可信息化合規監管平臺。當前排污許可制度要求企業所提交的執行報告只是簡單匯總固定源企業整個報告期的相關數據，無法進行深入核查。建議在現有排污許可管理平臺基礎上，增加關于原輔料及燃料使用、污染治理設施運行情況以及污染物排放數據之間的初步核查校驗功能，同時也可以通過對同行業企業橫向比較以及同一企業不同年份數據縱向比較等，有效初步識別可能存在的問題企業，提高監管效率。