人口城鄉區域流動和空間集聚的特征趨勢與對策建議

連欣

習近平總書記指出,“不平衡是普遍的，要在發展中促進相對平衡。這是區域協調發展的辯證法”。人口的數量、結構變動和空間集聚變化引導了城鄉形態、結構和功能變動，對區域的協調均衡發展也具有深刻的影響。深刻認識和把握當前及今后一段時間人口流動的空間新特征新趨勢，對完善實施區域協調和區域重大發展戰略、以人為核心的新型城鎮化戰略，促進實現共同富裕目標具有重要意義。第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）顯示，過去十年，我國人口流動更加活躍，空間集聚趨勢更加明顯。當前我國城鎮化進入由高速度增長轉向高質量發展的轉型關鍵時期，立足現代化建設目標，促進人口—產業—資源—環境的良性互動和耦合發展更加關鍵。要深刻把握人口在城鄉、區域、城市和縣城變動的空間趨勢特征，引導人口要素在流動中促進相對集聚、在發展中促進相對平衡，進一步推動城鄉區域協調協同和高質量發展。

一、科學認識把握我國人口流動與空間集聚的新特點

（一）城鄉人口變動特征

從城鄉結構看，人口流動進一步活躍，“人戶分離”現象加劇值得高度關注。2020年，我國常住人口城鎮化率達到63.89%，從2010到2020年，城鎮化率年均提高1.42個百分點，城鎮人口新增總量2.36億人，城鎮常住總人口規模達到了9.02億人。2020年全國流動人口總規模達到3.76億人，相較2010年增加了1.5億人，增長近70%；其中，省內流動人口和省際流動人口分別為2.51億人和1.25億人，比2010年分別增加1.15億人和0.39億人。省內流動人口占全部流動人口的比重由61.2%提升至66.8%，表明省內流動人口約占總流動人口的三分之二。全國“人戶分離”總人口共4.93億人，較2010年增長了近90%，意味著我國總人口中有超過三分之一在戶籍地之外的異鄉、異地長期工作、生活。

（二）四大區域板塊人口變動特征

從區域結構看，人口集聚度與經濟集聚度的區域分化有所收斂。東部地區人口、經濟集聚度呈現“一升一降”特征，即“人口集聚度上升、經濟集聚度下降”。2020年，東部地區人口總規模為5.64億人。對比分析可知，十年之間東部地區人口占全國的比重上升了2.15個百分點，經濟占比則下降了1.16個百分點，人口集聚度與經濟集聚度之差從15.31個百分點縮小到11.81個百分點。中部地區人口、經濟集聚度呈現“一降一升”，即人口集聚度下降、經濟集聚度上升。2020年，中部地區人口總規模為3.65億人，占全國總人口的比重為25.83%，十年間下降0.79個百分點，經濟占比21.95%，上升2.25個百分點。西部地區人口集聚度、經濟集聚度“雙升”。

2020年，西部地區人口總規模3.83億人，占全國總人口的比重為27.12%，十年間上升0.22個百分點，經濟占比21.26%，上升2.44個百分點。在西部大開發以及全面推進鄉村振興戰略的背景下，西部一些地區獲得了較好的發展機遇，使得“留住本地人”和“吸引回流者”成為可能。東北地區人口集聚度、經濟集聚度則“雙降”。從人口總量看，2020年東北地區人口0.99億人，占全國總人口的比重為6.98%，十年間下降了1.2個百分點。黑吉遼三省共減少1099萬人，黑龍江和吉林人口負增長超過10%。除沈陽、大連、長春分別增加96萬人、76萬人和31萬人之外，其余34個城市人口全部減少，特別是勞動年齡人口和科技人才流出多，“結構性流失”特征明顯。從經濟總量看，東北地區經濟總量占全國的比重為5.05%，下降了3.53個百分點。

（三）各區域內部人口變動集聚特征

從各區域內部看，東部地區內部人口聚集更趨均衡。從東部地區省份看，浙江、江蘇、福建、山東呈現省內均衡態勢。四省僅有五市人口凈減少，其余城市均保持了人口正增長。浙江、江蘇和福建的人均收入水平居于全國前列，實現了更高質量的省域內部均衡。浙江所有地市均實現人口正增長，浙江是全國省域范圍內地市間人均GDP差距最小的省，整體發展均衡性、區域間協調性不斷提高。廣東、河北、海南呈現局部集聚特征。廣東人口進一步向珠三角集聚，2010—2020年，大灣區內地九市增長2190萬人，超過全省人口增量，粵東五市人口凈流出；河北石家莊、廊坊增長超百萬人，合計增量占全省79%；海南海口、三亞人口增幅均超過40%，合計增量占全省84%。值得注意的是，東北地區和東部一些地區人口老齡化程度加深，部分城市如江蘇南通、泰州，遼寧撫順65歲以上人口占比超過20%，已經進入超老齡化社會。

中西部地區分化更加明顯，中西部地區省會城市“一城獨大”現象加劇。近年來，一些內陸省份做大做強中心城市取得積極成效，對優質資源的吸引能力和對周邊中小城市的輻射帶動力持續增強。2010—2020年，西安常住人口增加了448.5萬人，占全省人口的比重均提升10個百分點，“單核”效應明顯，顯示出西部省會城市的強大吸引力。2010—2020年，鄭州人口增長397.4萬人，占河南省總人口增量的74%，成為中部城市常住人口增量領頭羊。此外，湖南、湖北、陜西、四川、云南、青海等部分省份的人口增量小于省會城市人口增量。以湖北省為例，17個市州中僅有5地常住人口正增長，其余均有不同程度下降（見圖1）。

圖1 各省份六普、七普人口增量

（四）城市層面人口集聚特征

從城市集聚態勢看，人口持續向中心城市和城市群集聚。“七普”數據顯示，全國常住人口增量最多的是深圳，超過710萬人，增長了68.5%；常住人口增量超過了300萬人的城市有8個，分別是深圳、廣州、成都、西安、鄭州、杭州、重慶、長沙。2010—2020年，全國19個城市群中，常住人口實現正增長達到17個，表明中心城市帶動下的城市群主體形態發育更加成熟。珠三角城市群、長三角城市群、成渝城市群雙城經濟圈、中原和京津冀是人口總增長規模排在前五位的城市群。中西部一些城市群的經濟集聚能力有待進一步增強，以呼包鄂城市群為例，與成渝、關中、蘭西城市群對比發現，2020年呼包鄂城市群內中心城市人口占比高達68.2%，但經濟占比卻不足60%，表明呼包鄂經濟聚集能力顯著落后于人口聚集能力，亟待提升中心城市經濟集聚水平和發展效益。

超大城市的郊區人口增長遠高于中心城區，表明超大特大城市功能紓解、“瘦身健體”取得積極進展，城市發展的布局和結構更加優化。以北上廣為例，2010—2020年，北京市的中心城區總人口規模減少了72.8萬人，比重下降9.5個百分點，降至50.2%；上海中心城區人口占比從42.2%、30.3%降至26.9%，過去十年間減少30.25萬人；廣州中心城區人口占比下降5.8%，外圍城區人口占比上升6.63%。

一些城市常住人口流失現象較為突出。2020年，106個總常住人口在100—300萬人的市州中，有超過60%較之2010年常住人口規模出現了下降，吉林通化、白城等城市人口減少超過20%。再將第五次全國人口普查數據進行對比發現，2000—2010年、2010—2020年這兩個十年間，我國96個城市的常住人口規模由增轉減，54個城市常住人口持續下跌，四川資陽、內江和黑龍江伊春等城市兩個時間段人口減少幅度均超過8%。

（五）縣域人口流動和集聚特征分析

從縣域人口分布看，縣域人口規模分化較大，向縣城集中趨勢明顯。人口最多的廣東普寧市戶籍人口達248萬人，最少的新疆阿拉山口市僅1878人，兩者相差1320倍。百萬以上人口大縣共186個，主要位于河南、湖南和四川，以及粵東、粵西和蘇北等地區。全國人口規模少于5萬人口的“袖珍”縣有82個。中西部回流人口多傾向于在縣城定居，顯著促進了縣城發展，一些地區正在形成“人口回流城鎮化”。以長沙縣為例，縣城所轄4個街道常住人口73.6萬人，占全縣的54%，十年間，占比提高了21.6個百分點。縣域范圍內人口呈現明顯向縣城城區集聚的趨勢。“十三五”時期，盡管全國縣域人口減少了11.71%，但縣城人口卻增長0.52%。“七普”數據顯示，縣域承載了我國一半以上的人口，值得注意得是，2000—2020年，我國縣級城鎮人口占全國的比例由46%下降至41%，新增城鎮人口占全國新增的比例由45%降至26%。

基于資源稟賦和區位條件的差異性，縣域層面人口和經濟集聚水平有較大差別。以百強縣為例進行分析，2010—2020年，百強縣中人口增加20萬以上的有昆山市、慈溪市、義烏市、長沙縣、余姚市等，其中義烏增長了62萬人，增幅超50%，表現出強勁吸引力；但如皋市、啟東市、靖江縣、諸城市等也出現人口負增長。總體來看，人口增長較快的百強縣大多在產業轉型升級、融入城市群、都市圈以及公共服務提升等方面狠下功夫，取得顯著成效。

二、我國城鄉區域人口流動面臨趨勢與主要挑戰

（一）發展趨勢

長期來看，到2035年我國城鎮化率還將有十幾個百分點的提高空間，新型城鎮化仍將持續釋放巨大內需潛力。“七普”數據顯示，一方面，我國人口遷移和流動更加活躍，從流向看，人口向城鎮、經濟發達地區集聚，大城市吸納人口就業能力較強。以省內流動為主的就地就近城鎮化成為城鎮化發展的重要趨勢，農民到縣城就業、置業、興業日益普遍。另一方面，各地區人口與經濟、社會、資源、環境的關系逐步進入雙向適應、相互促進的新階段。人口、產業向中心城市、東部優勢地區集聚的趨勢仍然持續，但集聚的速度在減緩，中西部地區、超大特大城市外圍地區的人口吸引力不斷提升。成都、重慶、武漢、長沙、鄭州等中西部區域中心城市的崛起，對緩解區域發展不平衡程度起到關鍵作用。

（二）面臨的挑戰

未來城鄉區域人口集聚面臨的挑戰主要有以下五個方面：

1.人口流動持續活躍、“人戶分離”現象加劇，對以戶籍為主要載體提供公共服務的政策提出更大挑戰。目前我國戶籍制度改革不斷加快，常住人口300萬以下的城市落戶已全面放開，但一些地區隱性的人口遷移政策障礙仍然存在，戶籍制度改革尚未完全落地，人口市民化進程依然任重道遠。

2.區域發展不平衡問題仍然突出，經濟集聚趨勢與人口流動走向不相匹配，東北地區人口集聚度、空間集聚度“雙降”，不利于長遠經濟安全和國內大循環順利運行。特別是一些邊境和資源型城市人口流失多，管理層、生產線骨干、技術科技人才、勞動年齡人口流出多。東北三省人口自然增長率始終不足全國的一半，65歲以上人口占比均超過15%，給下一步養老保障帶來了巨大的壓力。中西部與東部的人均收入水平差距較大，應在區域協調發展方面加強再分配力度。中西部地區人口回流現象將持續一段時間，但鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接、生態文明建設任務依然艱巨。

3.中西部區域內部發展失衡。人口向中心城市等優勢地區集聚符合客觀經濟規律，但部分省會“一城獨大”，不利于地區均衡發展。以中部地區為例，“十三五”以來中部六省均公布了省域副中心城市發展政策，山西省3個，湖南、湖北省各2個，安徽、河南、江西省各1個。過去十年間，贛州、洛陽和蕪湖分別增長了62.12萬人、50.72萬人和9.94萬人，省域副中心城市建設成效顯著，但其余省份規劃的副中心城市均出現人口凈減少。此外，中心城市單體規模迅速擴張、城市密度快速增長，公共安全和公共衛生事件傳播擴散效應更強，一旦發生公共安全事件可能造成的衍生災害更高、防控難度更大，對統籌發展與安全帶來較大挑戰。此外，區域人口分化對房地產造成一定影響，三四線城市人口持續流出與2015年以來地產企業紛紛向三四線城市下沉、擴進布局的矛盾顯現，這些城市人口經濟的基本支撐不足，可能出現供應過剩、造成區域性市場風險。

4.農業轉移人口就地就近城鎮化仍需持續充分發揮縣城環節的支撐作用。進入新的歷史階段，縣域已由城鎮化初期的主體空間逐步轉向中后期的基礎空間，是承接大城市功能外溢、吸引農業轉移人口就地就近城鎮化、促進城鄉融合發展的重要載體。但當前我國縣域經濟的區域差異較大，縣域經濟發展面臨優勢地位下降、分化明顯、要素不足、承載不強等短板問題，財力普遍較弱，縣城綜合承載能力和治理水平總體不高。

5.老齡人口持續增加和空間布局對城鎮公共服務供給帶來壓力。七普數據顯示，當前我國老齡化比重已達到13.5%，預計2021—2030年，我國的勞動適齡人口總量和比重繼續下降，人口總撫養比逐步提高。從老齡人口空間分布看，區域、城鄉之間呈現明顯空間分異特征，農村老齡化程度普遍高于城鎮。全國農村60歲及以上老人占比23.81%，比城鎮高出近8個百分點，比2010年提高了8.81個百分點。人口老齡化趨勢加劇對城鎮化服務、治理和建設提出新的要求，“未富先老”地區及縣城以下鄉鎮適老化公共服務供給壓力加大。

三、政策建議

（一）持續深化戶籍制度改革

穩步推進農業轉移人口進城落戶，試行以經常居住地登記戶口制度，實現持居住證者在就業、就醫、就學上與本地戶籍居民公正平等。完善流動人口管理政策體系，加強對流動人口家庭的政策支持和公共服務供給，鼓勵共同遷移。提高“人地掛鉤”“人錢掛鉤”施策力度和精準性，探索將更多財政資金、建設用地指標和編制資源用于支持放開中心城區落戶限制的城市。在按照常住人口測算分配財政資金基礎上，在教育、醫療、養老等戶籍準入型城市福利上實質推動“中心城區—郊區（縣）—外圍縣市”間資源均質化、流動化匹配的超特大城市，從空間生產關系上優化福利供需模式，有效提升超特大城市放開放寬落戶限制積極性。

（二）加快構建區域協調與高質量發展的動力系統

立足各區域人口資源環境承載能力，充分發揮地區比較優勢，構建完善的流動人口空間承載體系。充分發揮東部發達地區產業、市場、技術、資本等優勢，深入開展產業合作、勞務協作，加強人才干部交流，著力培育幫扶對象內生發展動力。在中西部進一步布局國家級承接產業轉移示范區，加快數字經濟和特色產業發展。加大高校科研院所、應急災備基地、區域醫療中心等布局力度，鼓勵有條件的省份培育多個省域副中心城市。充分挖掘韌性和潛力，以國企改革、營商環境改善、農業現代化建設為切入點推動東北振興取得新突破。持續深化東西部協作幫扶機制，推動跨省區產業對接轉移、生態環保合作，持續健全完善區域市場一體化發展體制機制。

（三）引導人口土地要素在都市圈和城市群范圍內合理布局

“十四五”及未來更長一段時間，我國人口的流動性仍將持續提升，全國人口空間分布的非均衡狀態更加明顯，超大特大城市吸納聚集人口和經濟資源的能力將穩步增強。但當前土地要素等供給與人口資源集聚形勢并不完全匹配。以住房土地供給為例，據《城市建設統計年鑒》數據，我國城市居住用地占比約為31%，國際上城市居住用地占城市建設用地比重一般為50%。要在“十四五”增加保障性住房掛鉤的基礎上，進一步將新增建設用地指標與主要都市圈市郊鐵路及城際鐵路軌道交通沿線保障性住房建設數量結合，提升跨省跨地非戶籍常住人口在申領保障性住房和住房補貼便利化程度。

要順應人口流動布局趨勢特征，在公共服務供給、關鍵要素配置等方面推動結構性改革，著力提升城鎮化發展質量。加快轉變中心城市發展方式，以城市的資源環境承載能力為硬約束，補齊基礎設施、人居環境品質、公共衛生和應急管理等方面短板，推動傳統基礎設施改造升級提質增效，建設和諧舒適的宜居城市、安全靈敏的韌性城市。順應特大超大城市組團發展趨勢，規劃建設郊區新城，推動都市圈市域（郊）鐵路有序發展，提升軌道交通運營供給能力和服務水平。推動城市空間功能區劃優化調整，疏解過密區域功能和業態，引導人口、產業和設施在城市群內合理均衡布局。

（四）深入推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設

加快推進縣城補短板強弱項，提升縣城綜合服務能力，促進省域范圍內就地城鎮化。加快對城鎮設施進行適老化改造，塑造具有良好康養和居住環境的城市空間。引導中西部地區縣域經濟特色資源優勢轉化，促進產城融合、城鄉融合發展。在非邊疆省份試點探索人口小縣優化調整，提高行政效能。加大對邊境地區縣城建設支持力度，提升人口集聚規模，確保守邊人口基本穩定。系統梳理目前國家不同部門圍繞縣域經濟發展出臺的各類政策，強化政策工具合理性、政策匹配性、政策實施效果等方面的綜合評價，強化縣城發展要素保障、深化重點領域體制機制改革、強化政策支持引導。