高校政府采購績效管理體系建設(shè)路徑探討

劉康

一、高校政府采購績效管理體系建設(shè)期間遇到的主要問題

1.管理理論與實際欠缺。

政府采購與績效評價理念均起源于西方國家，經(jīng)過多年發(fā)展，政府采購制度、績效評價管理制度日趨完善，形成高度復(fù)雜的理論體系。相比之下，在20 世紀90年代，我國才引入政府采購制度，在2003 年頒布《政府采購法》，為政府采購工作提供法律依據(jù)，逐漸形成符合我國實際國情、滿足采購工作開展需要的政府采購制度框架。高校政府采購活動有著專業(yè)性強、采購物資種類多樣化、經(jīng)費來源渠道復(fù)雜的特征，在實際管理工作中遇到多項難題，受限于時間，當前我國部分高校都存在著績效管理實踐經(jīng)驗不足、績效評價工作停留在表面，績效管理體系仍舊處于初期建設(shè)階段，在面對各類突發(fā)問題時，過于依賴管理人員的工作經(jīng)驗、主觀判斷來進行解決。

2.監(jiān)管方向偏差。

部分高校將采購績效監(jiān)管重點放在采購程序合規(guī)性審查環(huán)節(jié)，重點對采購部門的工作過程進行審查，沒有對前期需求理解、后期績效評價環(huán)節(jié)予以必要的監(jiān)管，形成監(jiān)管薄弱部位。與此同時，在信息化時代背景下，大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在采購績效管理領(lǐng)域中得到廣泛應(yīng)用，各高校陸續(xù)搭建信息化管理平臺，在平臺上線上辦理與高校政府采購活動有關(guān)的各項業(yè)務(wù)事項，由信息平臺跟蹤監(jiān)管采購活動的程序合規(guī)性，如果仍舊以固有思路開展監(jiān)管工作，不但會造成監(jiān)管資源的閑置浪費，還將形成高校政府采購風險，不利于深層次績效評價、績效管理體系的建設(shè)。

3.績效綜合評價體系缺失。

部分高校存在缺失績效綜合評價體系的問題，沒有考慮到不同采購項目的屬性差異問題，也沒有明確績效評價主體，從單一視角設(shè)定評價內(nèi)容、評價指標與開展績效評價工作，導(dǎo)致績效評價結(jié)果與高校政府采購行為存在出入，部分評價結(jié)果不具備實際參考價值。與此同時，相比于政府采購行為，高校政府采購行為較為特殊，有著種類多、專業(yè)性強、具備時效性等特征，需要依托指向性政策與實際情況來設(shè)立具備針對性的績效評價指標，這無疑加大了績效評價體系的建設(shè)難度。

二、高校政府采購績效管理體系的建設(shè)路徑

1.績效管理理論與績效管理實踐相結(jié)合。

為推動績效管理理論與實踐的結(jié)合，按照我國實際國情與校情來建設(shè)一套完善詳盡、科學(xué)合理的績效管理體系，約束、指導(dǎo)績效管理工作開展。例如，在績效評價體系建設(shè)層面，參考同類成功項目案例、其他高校所設(shè)定績效評價指標，與擬定評價對象進行對照分析，基于績效評價結(jié)果，對評價指標進行修正處理，并遵循先進性、適用性、簡單可行性、突出重點、定性定量結(jié)合五項原則。其中，先進性原則是持續(xù)了解國內(nèi)最新政策、國內(nèi)外理論前沿研究結(jié)果，隨著政策變動、理論體系完善而對績效評價體系進行創(chuàng)新優(yōu)化，如近年來依托理論研究成果而引入的制衡理念、績效引導(dǎo)理念。適用性原則是圍繞科學(xué)發(fā)展觀念，綜合分析本校采購工作情況、實際校情、外部社會環(huán)境、采購項目類別特征等多方面因素，在其基礎(chǔ)上建設(shè)績效評價體系，合理選擇評價指標種類與設(shè)定指標權(quán)重值，同時，結(jié)合本校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，預(yù)測本校在未來一定年限的發(fā)展情況、高校政府采購工作情況，在績效評價體系建設(shè)期間預(yù)留一定的優(yōu)化空間，隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化而不斷改進績效評價體系。簡單可行性原則是優(yōu)先設(shè)定易于評價、具備實操條件、簡單易懂的評價指標，在全面、真實反映高校政府采購行為的前提下，減輕績效管理工作量，降低管理難度。突出重點原則是以重要程度為依據(jù)對各項評價指標進行劃分，突出績效評價與管理工作的開展重點。定性定量結(jié)合原則是從指標量化、客觀評價、主觀評價、個性化指標評價等多個維度來評價高校政府采購行為，既要減小人為主觀因素對評價結(jié)果造成的影響，同時，也要減輕對數(shù)據(jù)分析的依賴性。

2.完善監(jiān)管體系。

首先，為消除監(jiān)管盲區(qū)與薄弱環(huán)節(jié)，需要建立起全方位的動態(tài)監(jiān)管體系，將實際監(jiān)管范圍涵蓋績效目標設(shè)定、預(yù)算文件編制、預(yù)算實施、采購流程、后期績效評價、評價報告反饋等全部環(huán)節(jié)，并將高校政府采購與績效管理職責落實到個人。同時，采取動態(tài)監(jiān)管手段，在高校政府采購過程中出現(xiàn)不規(guī)范行為、采購計劃不具備繼續(xù)實施條件、實時數(shù)據(jù)與預(yù)期目標值存在明顯偏差時，清晰反映采購活動中存在的具體問題，將問題向上反饋，采取修正采購計劃、調(diào)整下一階段績效目標、優(yōu)化績效管理流程、追究相關(guān)人員責任等措施，盡可量減少損失，避免同類問題反復(fù)出現(xiàn)。

其次，明確高校政府采購過程中各環(huán)節(jié)的監(jiān)管重點，指導(dǎo)監(jiān)管工作開展。第一，在績效目標設(shè)定環(huán)節(jié)，論證所設(shè)定績效目標是否具備可行性、合理性與合規(guī)性，杜絕低效采購、無效采購問題出現(xiàn)，經(jīng)過反復(fù)論證后，再將擬定的績效目標作為預(yù)算采購計劃的編制依據(jù)。第二，在采購預(yù)算計劃編制環(huán)節(jié)，重點審查計劃內(nèi)容是否詳盡完整，在計劃中預(yù)留一定余地來應(yīng)對服務(wù)升級、物資售價上漲等突發(fā)問題。第三，在采購環(huán)節(jié)，按照績效評價指標、計劃和相關(guān)制度規(guī)范，對采購內(nèi)容、范圍、方式、價格綜合、數(shù)量、合同簽訂流程與條款內(nèi)容、供應(yīng)商信息、資金支付方式等方面進行監(jiān)督，及時糾正挪動資金用途、無預(yù)算采購、超標準采購等行為。第四，在績效評價與報告反饋環(huán)節(jié)，對高校資產(chǎn)配置狀況及需求、所采購物資功能效用及高校資產(chǎn)效能匹配度等方面進行評價，判斷高校政府采購行為是否合理，在總體評分較高情況下，將評價報告作為下期績效目標設(shè)定與計劃編制的主要依據(jù)，而在總體評分較低時，深入分析問題原因，對相關(guān)人員進行追責懲處，必要時削減項目預(yù)算或取消該項支出。

3.績效評價指標的規(guī)劃設(shè)計。

首先，合理選擇設(shè)計方法，常用方法包括問卷調(diào)查、專家咨詢法、訪談法、經(jīng)驗法、層次分析法，以專家咨詢法最為常見，根據(jù)擬定采購物資種類，從教育部直屬高校采購專家?guī)熘羞x取一定數(shù)量、具備豐富工作經(jīng)驗與扎實理論基礎(chǔ)的專家，組成評審專家小組，專家所屬領(lǐng)域應(yīng)涵蓋高校全部采購項目類別，對專家的評審意見進行歸納統(tǒng)計，在基本意見保持統(tǒng)一后，即可得出結(jié)論，著手設(shè)定績效評價指標和權(quán)重值。

其次，將績效評價指標分為三類，一類指標包括經(jīng)濟性指標、公平性指標、社會與環(huán)境性指標、效率性指標、效果性指標等大類指標，二類指標包括資金、人員、合理合法性、行政效率等方面指標，三類指標包括政府采購預(yù)算節(jié)支率、人均采購額、人均采購項目數(shù)量、采購問題回訪率等具體指標。同時，采取定量分析方法，由評審專家小組向各項具體指標分配賦權(quán)數(shù)值，將最終的專家賦權(quán)數(shù)值除以100，最終結(jié)果即為績效評價指標的權(quán)重值。例如，某高校采取專家咨詢法，將經(jīng)濟性、公平性、效率性等五類指標的總賦權(quán)分數(shù)設(shè)定為100分，專家將分支分配至具體指標，經(jīng)過多輪協(xié)商探討，取得統(tǒng)一意見，從中取中位數(shù)數(shù)值作為專家最終賦值，指標賦權(quán)結(jié)果如表1 所示。

表1 某高校政府采購績效評價體系賦權(quán)表

再次，為順利開展高校政府采購績效評價工作，隨著內(nèi)部、外部環(huán)境要素的變化來持續(xù)推動績效評價體系創(chuàng)新發(fā)展，還應(yīng)采取推動績效評價立法工作、升級評審專家?guī)臁⒔⑿?nèi)績效評價委員會等多項保障措施。例如，考慮到高校有著組成復(fù)雜、績效管理范圍與空間大、物資設(shè)備采購需要技術(shù)支持的特點，為提高管理效率和保證評價結(jié)果客觀公正，應(yīng)建立績效評價委員會，由績效評價部門、具備專業(yè)判斷能力的專家小組、社會公眾共同組成。

結(jié)語：綜上所述，現(xiàn)階段，我國多數(shù)高校均在政府采購績效管理領(lǐng)域中取得顯著的工作成果，形成完善的績效管理體系框架，在制度、組織等多個層面上為績效管理工作的開展提供有力支持。與此同時，各高校也需要進一步加大績效管理體系的建設(shè)力度，正確認識到體系建設(shè)期間存在的實際問題，堅持走管理理論與實踐相結(jié)合、完善監(jiān)管體系、科學(xué)設(shè)計績效評價指標的建設(shè)路徑。