喀斯特山區國土空間開發利用風險評估與對策探討
——以貴州省黃平縣為例

孫耀鵬，張 迅，周忠發，喬 寶

（1.貴州師范大學地理與環境科學學院，貴州 貴陽 550025；2.貴州省土地開發整治中心，貴州 貴陽 550001；3.貴州省第三測繪院，貴州 貴陽 550004；4.貴州省第二測繪院，貴州 貴陽 550004）

2019年5月28日自然資源部印發了《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》，全面部署國土空間規劃近期工作，其中提及要積極開展“國土空間開發保護現狀評估和未來風險評估”，分析地區未來可持續發展具有重大影響的問題。

截至目前，風險評估這一詞匯多數用于空間關系較弱的健康、金融、安全、災害等領域研究，而在新時期新發展理念下，風險評估應用于空間關系及國土空間規劃體系將是一個全新課題。如何發揮“雙評估”在國土空間規劃編制過程中的抓手和銜接作用，構建適應新時代國土空間規劃的評估體系，準確把握國土空間利用特點，識別發展階段特征和問題，成為國土空間規劃編制起步階段思考的重點。

1 研究區概況

貴州省黔東南州黃平縣介于東經107°37′46″～108°11′04″，北緯26°43′39″～27°14′29″，距州府凱里約50 km，距離省會貴陽約179 km，全縣面積1670.08 km2。區內海拔高程一般620～1270 m，比高50～300 m，坡度一般25°～30°。縣境內以低山中山山地，低山丘陵地貌為主，占全縣面積的84%。見圖1。

圖1 研究區示意圖

2 國土空間利用現狀

2.1 生態空間

根據貴州省生態保護紅線調整（2021年5月25日報部入庫版）數據，黃平縣劃定生態紅線保護面積360.92 km2，占國土面積的21.61%，其中：自然保護地的面積為199.91 km2，占生態紅線保護面積的55.38%。從用地結構看，調整后生態保護紅線中，林地占比最大，總面積328.71 km2，占生態紅線保護面積的91.07%。

2.2 農業空間

土地根據“三調”成果統計，黃平縣現有耕地總面積364.48 km2，種植園用地總面積15.58 km2，其他農用地面積119.01 km2，農村建設用地總面積32.07 km2。從耕地看，全縣耕地與2009年相比，總規模減少97.44 km2，減少耕地主要流向林地，約占73%；從園地看，與2009年相比，全縣園地規模增加1.02 km2，總體變化不大。

2.3 城鎮空間

城鎮空間體系方面，黃平縣“兩縱三橫三片區”根據黃平縣縣城總體規劃（2011～2030年），在空間結構方面，規劃黃平縣域形成“兩縱三橫”的城鎮發展格局。“兩縱”即兩條經濟發展高速路；“三橫”即三條城鎮發展次軸，包括湘黔鐵路株六復線、黃平機場-舊州-上塘縣級公路以及?陽河水路三條交通線形成的城鎮發展次軸；“三片區”指南部、中部、北部三個經濟片區。但是，“三橫”和南、北部城鎮經濟片區發展較弱，南部區域，除重安鎮、谷隴鎮發展較快外，其他鄉村區域發展較慢，區域城鎮發展次軸帶動效應不明顯；北部區域平溪鎮發展相對較快，但作為區域中心鎮的輻射帶動作用不明顯，區域聯動發展不足。

3 國土空間利用問題及未來風險分析

3.1 底線管控方面

黃平縣生態保護紅線內仍然存在少量的建設用地，占生態保護紅線總面積的0.63%，其中有采礦用地67.57 ha，農村居民點73.8 ha，采礦生產會對環境造成水土流失、水污染、生物多樣性破壞等不良影響，居民點人為活動較為劇烈、生活污染物排放等對生態環境的擾動較大，不利于構建連續、完整的生態保護系統。

耕地資源退化嚴重，影響耕地穩定性和糧食安全。耕地資源是農業生產基礎，是一種較為稀缺的自然資源，雖其經濟效益遠低于建設用地，然而，在價值體現上緊缺的耕地資源則關系到社會穩定、國家糧食安全和生態涵養功能。隨著社會經濟、工業化、城鎮化等快速發展，建設占用了大量的平坦肥沃的耕地資源，導致優質耕地流失、進而嚴重影響糧食安全。

3.2 空間結構效率方面

黃平縣近幾年戶籍人口城鎮化率呈下降趨勢，第七次人口普查數據中常住人口比第六次人口普查減少1.923 8萬人，且常住人口城鎮化率38.5%，城鎮人口比重提高19.55%，城鄉二元結構依然比較明顯，需進一步提高人口城鎮化質量，促進非城鎮戶籍的城鎮常住人口市民化。

3.3 品質提升方面

黃平縣城區內中小學、社區衛生醫療設施基本上能夠做到15 min步行可達，其他公共服務設施，尤其是公園綠地、廣場5 min步行可達率不足35%，從方便居民的角度看，還需進一步加強公共服務設施與公共游憩空間的均衡化配置。

4 對策建議

4.1 守好底線，優化格局

黃平縣是國家重點生態功能區，在編制國土空間規劃時，要立足主體功能定位，堅持底線思維，安全優先，保護優先，切實轉變發展思路，守好發展和保護兩條底線。與此同時，增強保護耕地力度，護好壩區耕地，科學利用山地資源，禁止非農化，防止非糧化。

4.2 城鄉統籌，提高效率

充分利用黃平縣區位優勢強、產業基礎較好、發展潛力大等優勢，在綜合考慮工業化、城鎮化及交通、水利、能源、信息等基礎設施發展需要的基礎上，發揮土地作為市場主體、資金、勞動力等要素載體的作用，合理布局產業、項目和生產要素，以城鎮空間調整推動工業化、城鎮化、信息化有序發展。通過增加科技研發投入、配套人才引進優惠政策等措施，培育、吸引一批知識水平高、科技含量足的人才和企業落戶黃平縣，增加就業崗位，營造良好的科技創新氛圍，將科技研發作為重要的產業驅動力，助推黃平縣產業從勞動密集型向科技密集型轉變。

4.3 優化城鎮，完善功能

進一步加強交通基礎設施與公共基礎設施建設，提倡綠色低碳出行方式，優化城市發展格局，按照國家規范要求，合理配置公共管理與公共服務設施用地、商業服務業設施用地、居住用地、工業用地規模、公用設施用地、道路與交通設施用地、物流倉儲用地、綠地與廣場用地規模及占比，按照國土空間總體規劃、詳細規劃、專項規劃等規劃要求，處理好底線管控、糧食安全、水安全、防災減災等方面安全工作，提高城市韌性。

5 結論

新國土空間規劃體系下應重點思考研究的內容是自然資源保護、國土空間合理利用及國土空間布局等。當前，全國所有市縣已陸續開展國土空間規劃編制工作，其中，“雙評估”作為國土空間編制的前期研究基礎性工作，分析區域面臨的政策環境、國土空間開發和保護的歷史脈絡，研究和判斷將面臨的形勢，識別資源和環境薄弱環節。在此基礎上結合區域特點和社會經濟發展水平，協同劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，綜合確定城鎮空間、農業空間和生態空間。文章對貴州省黔東南州黃平縣國土空間規劃“雙評估”進行案例研究，希望通過對評估方法的拓展、評估框架的構建、評估內容的聚焦等方面思考，為現階段縣市國土空間規劃開展“雙評估”基礎研究提供一種思路。