PPP 模式在南昌智慧型城市建設(shè)中的應(yīng)用

陳效CHEN Xiao

（江西科技師范大學(xué)建筑工程學(xué)院，南昌 330013）

1 智慧型城市PPP 項(xiàng)目的背景

“十三五”時(shí)期，我國新型智慧城市建設(shè)步伐加快，正在成為各級政府創(chuàng)新城市治理模式、培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)新動能、優(yōu)化公共服務(wù)供給的新途徑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020 年4月初，我國智慧城市試點(diǎn)數(shù)量累計(jì)已達(dá)749 個[1]。從2012年啟動較大規(guī)模試點(diǎn)，到2014 年將智慧城市上升為國家戰(zhàn)略、2016 年將建設(shè)新型智慧城市確認(rèn)為國家工程，再到國家發(fā)布“新基建”的號召、“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)等相關(guān)政策文件進(jìn)一步明確了智慧城市的發(fā)展方向[2]。

2012 年南昌紅谷灘新區(qū)成為國家智慧城市建設(shè)試點(diǎn)城市。2014 年，南昌時(shí)空信息云平臺試點(diǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)。2016年南昌市東湖區(qū)、高新區(qū)列入智慧城市試點(diǎn)目錄。2018 年南昌智慧時(shí)空信息云平臺項(xiàng)目被列為南昌市重大重點(diǎn)項(xiàng)目，享有市財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。2019 年在泰和縣、湖口縣、萬年縣、瑞金市大量開發(fā)縣級項(xiàng)目，在智慧社區(qū)、智慧景區(qū)、智慧教育、智慧制造等方面都有了較大突破，大量引進(jìn)大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)人才，同時(shí)在信息安全、信息留痕等方面也為民眾提供了“以人為本”的服務(wù)。截至2020 年底，智慧城市項(xiàng)目立項(xiàng)36 個，總投資9.25 億人民幣。其中包括：交通管理體系的數(shù)字化項(xiàng)目，為多處停車場配備了車位誘導(dǎo)系統(tǒng)，車位信息實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化；智慧平安校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，近500 個小區(qū)安全管理方面實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化；醫(yī)療數(shù)字化項(xiàng)目，上線健康數(shù)字平臺，導(dǎo)入了400 萬居民的健康檔案；此外還有“贛服通”上線的社保、公積金、醫(yī)療等平臺；政府系統(tǒng)開通了“無證掌上辦理”服務(wù)。同年，“文明創(chuàng)建不下線”系統(tǒng)在世界智慧城市大會上獲中國賽區(qū)創(chuàng)新理念獎。2020年，南昌“城市大腦”建設(shè)工作正式開展。2021 年，南昌實(shí)現(xiàn)了5G 網(wǎng)絡(luò)全城覆蓋。

PPP 模式，具體是指公共部門和私人企業(yè)之間的合作模式。對其進(jìn)行廣泛應(yīng)用，可以將大量的民營資本融入建設(shè)市場中，并為建設(shè)項(xiàng)目提供良好的配套設(shè)施支持，從而在提高項(xiàng)目成本管理水平的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目參與主體間的共贏[3]。在PPP 模式應(yīng)用于智慧城市建設(shè)方面，財(cái)政部公布的四批PPP 示范項(xiàng)目名單中共有16 個智慧城市項(xiàng)目，總投資金額達(dá)278.25 億元，項(xiàng)目具體情況如表1 所示。

表1 智慧城市領(lǐng)域PPP 示范項(xiàng)目清單

2 南昌智慧型城市建設(shè)中應(yīng)用PPP 模式需要注意的問題

智慧城市建設(shè)項(xiàng)目涉及多方面領(lǐng)域，如：智慧服務(wù)、智慧教育、智慧小區(qū)、智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧養(yǎng)老等，無論在投資建設(shè)階段還是運(yùn)營階段都耗資巨大，而且項(xiàng)目運(yùn)行周期都較長，成本回收慢，政府獨(dú)立承擔(dān)的財(cái)政壓力較大，尋找私人企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目合作可有效降低政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。此外，在大數(shù)據(jù)技術(shù)上，如：云計(jì)算、區(qū)塊鏈等高端領(lǐng)域，社會企業(yè)擁有更多的資源，更高端的人才，能給政府提供更好的技術(shù)支持。在PPP 合作模式中，私人企業(yè)既可以是合作方又可以是主導(dǎo)方，合作方式靈活，私企獨(dú)立運(yùn)營的項(xiàng)目能夠自我完善、升級服務(wù)與技術(shù)，政府僅需頂端管理、宏觀調(diào)控即可，節(jié)省大量人力物力。因此智慧城市建設(shè)中，大力開發(fā)PPP 項(xiàng)目，充分利用社會資源是當(dāng)前的大勢所趨。

2.1 公共部門與私人企業(yè)合作后需要協(xié)調(diào)組織管理關(guān)系

政府與企業(yè)有各自的組織部門，合作后組織協(xié)調(diào)的難度較大，需要根據(jù)管理部門的具體情況調(diào)整相互之間的關(guān)系。雙方合作后需要提前制定責(zé)任分配辦法，一旦項(xiàng)目運(yùn)作出現(xiàn)問題，可依據(jù)分配辦法追究責(zé)任。責(zé)任的分配應(yīng)當(dāng)充分考慮各方的承受能力，評估其人力、財(cái)力以及能夠應(yīng)對何種程度的風(fēng)險(xiǎn)。合作后由于領(lǐng)導(dǎo)崗位的變動以及管理策略的變化，要避免人員組織和調(diào)配的混亂，力求項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)營，落實(shí)對最終結(jié)果的評估和監(jiān)督，使項(xiàng)目健康長效的發(fā)展。PPP 模式合作過程中，政府部門由于其特殊性，容易越權(quán)管理，因此需要合理分配政府與企業(yè)的權(quán)限，可以成立一個特別監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方的關(guān)系，在各部門相互推脫責(zé)任時(shí)決定損失由哪一方承擔(dān)。在權(quán)限分配過程中，監(jiān)督、評價(jià)、調(diào)控等屬于政府擅長的領(lǐng)域，可適當(dāng)放權(quán)給政府，技術(shù)實(shí)施、資金運(yùn)作等盡量由私企掌控。為了使私人企業(yè)發(fā)揮其技術(shù)特長，政府雖然有著監(jiān)督權(quán)限，也不應(yīng)在項(xiàng)目的決策與經(jīng)營過程中對私人企業(yè)進(jìn)行過度干涉。政府部門與社會資本以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)為最終目的，經(jīng)過協(xié)商確定長期的合作伙伴關(guān)系，在合作中政府發(fā)揮政策扶持、財(cái)政投入、監(jiān)督管理作用，社會資本發(fā)揮技術(shù)、資金、管理優(yōu)勢，促使政府與社會資本形成優(yōu)勢互補(bǔ)[4]。

2.2 PPP 項(xiàng)目建設(shè)階段采用由小及大的動態(tài)建設(shè)模式

在項(xiàng)目建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況采用動態(tài)建設(shè)模式。智慧城市建設(shè)項(xiàng)目通常規(guī)模比較大，而民間企業(yè)往往對短期收益比較重視。PPP 合作過程中，長期項(xiàng)目在渡過項(xiàng)目運(yùn)行之初的短暫虧損期時(shí)，規(guī)模較小的私人企業(yè)可能難以支撐，為保證項(xiàng)目順利推進(jìn)，政府需要在此時(shí)提供一定的扶持，給私人企業(yè)資金補(bǔ)助。如果政府本身融資能力不足，反而推出大型長期PPP 項(xiàng)目，必然沒有私人企業(yè)愿意參與。因此，應(yīng)當(dāng)盡可能的將PPP 項(xiàng)目小型化，控制投資成本，渡過收入不穩(wěn)定的初級階段，隨后不斷擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模，循序漸進(jìn)優(yōu)化產(chǎn)品質(zhì)量，隨著智慧產(chǎn)品的不斷推出、更新完善、盈利途徑的增多，項(xiàng)目進(jìn)入正常運(yùn)行階段，之后再考慮擴(kuò)建的問題。智慧城市建設(shè)的PPP 項(xiàng)目初期應(yīng)避免建設(shè)投資過高，影響的項(xiàng)目的長遠(yuǎn)發(fā)展，控制規(guī)模、動態(tài)建設(shè)才是長久之計(jì)。

3 南昌智慧城市PPP 項(xiàng)目的發(fā)展方向

3.1 當(dāng)前南昌智慧城市項(xiàng)目的缺陷

PPP 合作模式對投入產(chǎn)出率有一定要求，然而南昌目前智慧城市項(xiàng)目的投入產(chǎn)出率整體偏低，大批項(xiàng)目由政府撥款維持。主要存在如下問題：

①無法體現(xiàn)南昌特色，實(shí)用性低。由于目前南昌的智慧城市項(xiàng)目貪大求全，不僅沒有體現(xiàn)南昌本土特色，更有大量實(shí)用性低、收益性低的項(xiàng)目，如南昌的智慧路燈、智慧城管等，都沒有產(chǎn)生實(shí)際的經(jīng)濟(jì)效益。

②民眾參與度低，智慧城市認(rèn)知度不高。例如，紅谷灘世紀(jì)中央城小區(qū)的智慧社區(qū)項(xiàng)目，小區(qū)住戶對智慧社區(qū)系統(tǒng)感受度極低，對于智慧系統(tǒng)app 主動使用者少之又少。

③專業(yè)隊(duì)伍有待強(qiáng)化，產(chǎn)品質(zhì)量有待提高。南昌本身為欠發(fā)達(dá)省的省會，專業(yè)人才十分缺乏。以南昌智慧時(shí)空信息云平臺為例，主承擔(dān)方地理信息數(shù)據(jù)中心2016 年成立，2018 年才開始運(yùn)轉(zhuǎn)，21 個事業(yè)編制中，碩士學(xué)位僅有2 人，博士學(xué)位0 人。

3.2 南昌智慧城市PPP 項(xiàng)目的應(yīng)對策略與方向

①選擇迎合市場的項(xiàng)目。

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，南昌已進(jìn)入老齡化社會，60 歲及以上人口為全市總?cè)丝诘?4.97%。智慧養(yǎng)老項(xiàng)目在南昌便民友好且有一定的盈利空間，智慧養(yǎng)老是通過信息技術(shù)手段，建設(shè)智能平臺，滿足老人群體的各方面需求，包括：養(yǎng)老監(jiān)護(hù)、醫(yī)療健康、休閑娛樂等方面。根據(jù)全國智慧養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，南昌可以選擇BOT 模式的運(yùn)作，即政府通過招標(biāo)尋找社會資本方組建公司，項(xiàng)目主體控制權(quán)在政府手上，社會資本從政府方獲取特許權(quán)期，期間運(yùn)營產(chǎn)品、回收利潤，期滿將項(xiàng)目無償交給政府。

南昌有滕王閣、梅嶺以及周邊城市的婺源等優(yōu)秀的旅游資源，可大力推廣智慧旅游PPP 項(xiàng)目，這類項(xiàng)目目前市場較大，能快速獲得盈利。為吸引社會資本的投入，智慧旅游項(xiàng)目的前期建設(shè)可以由政府單方面完成，社會企業(yè)進(jìn)行后期的優(yōu)化和擴(kuò)建。也可讓社會方引入金融資本投資建設(shè)，金融資本變現(xiàn)較快，能緩解資金壓力，縮短建設(shè)周期，之后將智慧旅游應(yīng)用獲得的盈利一部分用于后續(xù)系統(tǒng)的新增和擴(kuò)建，使項(xiàng)目進(jìn)入良性循環(huán)。另外，為改變民眾傳統(tǒng)的旅游習(xí)慣和消費(fèi)觀念，還應(yīng)適當(dāng)推廣智慧旅游軟件，這方面工作由政府完成將更具權(quán)威性。

②征求公眾意見，增加居民的參與度。

盲目建設(shè)的項(xiàng)目缺少針對性、無的放矢，某些項(xiàng)目建成后不僅不便民，反而增加了群眾的負(fù)擔(dān)。因此，在項(xiàng)目建設(shè)前期和中期就應(yīng)當(dāng)聽取民眾意見，大量征求公眾的建議與需求。這樣不僅能增加群眾參與度與支持度，還能在項(xiàng)目建成后成為符合民眾需求的項(xiàng)目。此外，要大力宣傳教育，利用各種媒體手段讓民眾、企業(yè)了解智慧項(xiàng)目、更新思想觀念、掌握智慧知識。不斷問需于群眾，迭代、更新、強(qiáng)化服務(wù)，提高公眾的使用基數(shù)和黏性。

③開展人才培養(yǎng)，引進(jìn)高技術(shù)人才。

邀請智慧城市專家、培養(yǎng)機(jī)構(gòu)對南昌在編的智慧城市工作者開設(shè)專題討論班，增加本地人才在智慧城市建設(shè)中的競爭力。其次，出臺優(yōu)惠政策，吸引有實(shí)力的產(chǎn)業(yè)投資，同時(shí)帶來大批高端專業(yè)人才來南昌發(fā)展。

4 結(jié)語

南昌智慧城市的PPP 項(xiàng)目要充分協(xié)調(diào)政府與企業(yè)的組織關(guān)系、完善責(zé)任分配制度；同時(shí)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模不應(yīng)過大，保證動態(tài)發(fā)展、循序漸進(jìn)；另外，南昌在智慧城市PPP 項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)迎合南昌市場、征求公眾意見、著力人才培養(yǎng)。