利用宅基地發展鄉村工場存在的問題及解決對策

彭焙森

（河南工業大學法學院，河南 鄭州 450001）

1 問題的提出

1.1 研究背景

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第九條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”近年來，我國城市化進程不斷加快，越來越多的農村人口流向城鎮，農村常住居民數量驟減，這使得農村大量宅基地及其土地附著物處于閑置狀態。為盤活農村閑置土地資源，2018年中央一號文件（《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》）指出：“深化農村土地制度改革，系統總結農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點經驗，逐步擴大試點……扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權’分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”

1.2 鄉村工場概念界定

該研究中的鄉村工場區別于目前常見的鄉村作坊與家庭工場。作坊是指從事手工制造加工的工場。工場是指資本主義發展萌芽階段的大型手工作坊。鄉村工場是指鄉村地區發展農產品加工業（如甘薯加工甘薯粉、花生榨油等），使用機器開展作業，但自動化程度較低，生產過程的多個環節仍需要通過手工完成，但規模遠超家庭工場。

1.3 利用宅基地發展鄉村工場的合規性論述

現行法律及行政法規并未明確肯定宅基地發展鄉村工場的合法性，要從零散的法條中分析其合法性。宅基地是農村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地，在地類管理上屬于（集體）建設用地。《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。”這是對“一戶一宅”制度的重大補充和完善。由此可以得出，農民可以將宅基地隨房屋一齊出賣或者將宅基地的使用權進行出租。在《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》物權編）中，宅基地使用權被規定為用益物權。從主體看，宅基地使用權的主體是構成宅基地所有權主體的集體的成員，作為宅基地集體所有權主體的成員集體，為本集體的成員設定的用益物權不同于傳統民法中的地上權。這使宅基地使用權刻上了“人役權”性質的烙印。按照“法無禁止即可為”

的法諺，流入方通過合法的宅基地流轉合同獲取流出方的宅基地使用權后，作為用益物權人在宅基地（集體建設用地）上建設工場的做法并不違法。因此，利用宅基地建設鄉村工場的做法，符合法律對宅基地、農村集體用地的規定，在實踐中具有可行性。

2 利用宅基地發展鄉村工場存在的問題

筆者對駐馬店市正陽縣的11個鄉鎮進行實地調研。采用抽樣調查的方法，對每個鄉鎮土地流入方和流出方進行問卷調查。針對流出方，每個鄉鎮各發放30份問卷，共發放330份問卷，收回問卷247份，有效問卷為187份，有效率為75.7%，流出方調研情況如表1所示。針對流入方，各鄉鎮發放20份問卷，共發放220份問卷，收回問卷164份，有效問卷為112份，有效率為68.3%，流入方調研情況如表2所示。

表1 流出方調研情況

表2 流入方調研情況

筆者通過調研發現，利用宅基地發展鄉村工場存在以下幾個問題。

2.1 審批手續不規范增加隱性成本

我國《土地管理法》規定：“個人可以因興辦鄉鎮企業申請用地用于建設廠房等建（構）筑物，但所選地必須符合有關土地利用總體規劃和當地城鎮總體規劃，擬建項目必須符合國家和當地產業政策。申請用地必須在國土部門辦理農用地轉用等建設用地審批手續，必須在規劃部門辦理選址、規劃許可等審批手續，帶項目申請用地還須到發改部門辦理立項相關手續，到環保部門辦理環評審批等相關手續。”筆者通過實地調研發現，66.1%的流入方不清楚鄉村工場的審批流程，61.6%的流入方通過鄉鎮政府牽線搭橋來獲得流入土地的洽談機會。多數鄉政府愿意引入外來資本到當地投資，但涉及具體的鄉村工場審批流程，不同鄉鎮之間存在較大差異，缺乏統一標準。

正常建設鄉村工場，需要投資方先到縣政府立項，經縣鎮政府主要領導引薦，到所轄村集體進行洽談。向村委會提交工場的材料（包括用于發展何種工業、占地、投資數額等），經村集體同意以后，確定初步選址意見（要符合鄉鎮、村集體的整體規劃，符合土地利用規定、環保規定等）后，在村委會的幫助下承租該選址上的宅基地或者集體建設經營用地的使用權。所有的手續要依次上報鄉鎮政府、縣級政府批準，還要通過國土、環境影響評估。在實際操作中，這一系列復雜的流程有不規范的地方。通過實地調研發現，55.4%的流入方表示建設鄉村工場的過程中遇到過當地農戶的干擾；75.0%的流入方認為在審批過程中，主管審批干部的行為具有變相尋租色彩。流程不規范的問題使得投資方不僅要照顧村集體、農戶的需求，而且要滿足鄉鎮各級部門的要求，牽扯利益眾多，手續龐雜且不規范，為投資者增加了許多隱性成本。

2.2 流轉方式單一，無法滿足農戶利益需求

通過調研發現，52.4%的農戶傾向于通過村集體洽談的方式簽訂土地流轉合同；59.9%的農戶選擇單純收租的方式獲取流轉宅基地使用權的收益，且有55.6%的農戶更愿意直接簽訂5年的流轉合同。從表面來看，農戶獲得了宅基地使用權的收益，但實際上，我國廣大農村仍缺乏完善的產業布局賦能土地價值，農戶拿到的流轉租金仍較低。此外，多數農戶的法律意識較為淡薄，對合同履行期間可能發生的不利結果缺乏考量。再加上我國鄉村的熟人社會模式，53.4%的農戶與集體簽訂流轉合同，再由集體將宅基地使用權流出。這導致過半數的農戶并未直接與流入方約定流轉方式，而選擇單純的收租模式，從而使其拿到的租金有限，缺乏配合流入方開展建設的積極性，甚至有的農戶還會借助人熟地熟的優勢，干擾生產經營。可見，單純的流轉模式很難滿足流入方與流轉方的利益需求。

通過調研發現，有5個鄉鎮都發生過類似糾紛事件。流入方與流出方簽訂了5年的宅基地使用權流轉合同，約定的繳費方式為一年一付。隨著2020年新型冠狀病毒肺炎疫情的暴發，經濟形勢低迷，很多鄉村工場都處于虧損狀態，欠租現象屢見不鮮。農民基于合同相對性原理，向集體主張權利，集體向流入方主張權利，流入方不支付租金，農戶干擾生產經營，要求變賣工場還債。針對此情況，村集體也未替代農戶去約定違約責任解決方式。參照《民法典》三百五十二條：“建設用地使用權人建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人，但有相反證據證明的除外。”宅基地使用權人在宅基地上建造的建筑物、構筑物的所有權屬于宅基地使用權人，村集體無法根據合同約定的債權侵犯違約方的物權。即便雙方協商一致，允許村集體拆除工場用來償還債務，拆除所需的費用雙方都不愿承擔。轉租、變賣時，由于建筑物位于宅基地使用權之上，承租方不敢貿然接盤。事實證明，單純的收租流轉不再適合當前農村經濟的發展。

3 利用宅基地發展鄉村工場的建議

3.1 明確建設鄉村工場的審批流程

首先，明確鄉鎮政府審批流程，加強鄉鎮政府審批部門對宅基地流轉過程的監督，杜絕無證宅基地、耕地在粗糙審核中肆意流轉，確保建設鄉村工場的宅基地都是確權的宅基地。其次，要及時向社會公眾公開鄉鎮最新整體規劃，方便社會資本提前因地制宜地制訂建廠規劃。再次，完善鄉鎮一級政府審批建設鄉村工場的制度，將審批流程所需的材料與要求通過當地政府官網進行公布，各村集體的公告欄也要及時展示，便于投資人清楚了解整體審批流程，降低審批成本。最后，政府部門要嚴格按照國家規定的流程對事項進行審批，將審批所屬權能盡量集中下放給一個部門，杜絕熟人社會通過各種關系直接引薦，不按照規定流程進行審批的事件發生。

3.2 靈活運用入股方式，保障農戶權益

前期，可以收租加入股的方式逐步提升流出方的流轉意愿。公司作為流入方到鄉村進行生產經營，可通過繳納70%租金的方式取得農民的信任，剩下30%租金，與農戶約定，租金保底，入股分紅多則支付分紅。在利益驅使下，農民入股的意愿會大大加強。待時機成熟后，采取純入股的方式，對入股農戶的宅基地使用權進行貨幣價值評估，入股鄉村工場。目前，法律只規定了土地經營權可以以入股的方式進行流轉，雖未明文規定宅基地使用權可以入股，但根據《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）第二十七條：出資方式，股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資。因此，在宅基地“三權”分置改革的背景下，將宅基地使用權以入股方式進行流轉符合改革精神，且不違背法理。此種方式下，農戶將作為股東直接與公司簽訂入股協議，約定權利義務歸屬、股份比例。在《公司法》的規制下，確保雙方利益。入股后，可為流入方省去流轉成本，解決地域陌生等困難。農戶會把工場當成自己的產業，努力經營，獲取更大的利益，即使遇到經濟低迷期，工場的抵御能力也會大大增強。工場的良性發展，必將助推鄉村產業聚集區的形成，無形中提升農村土地的價值，提升農戶及農村地區的收益。

4 結語

要想實現農業農村現代化，讓在外務工的農民返鄉創業，就要實現農村大發展。要想激活農村發展潛力，必定要發展第一產業，形成村鎮產業集群，提供更多的就業創業機會。利用宅基地發展鄉村工場順應時代潮流，但在實踐中也存在諸多問題，為此，要在法律法規允許的框架下，穩步推進鄉村工場發展，在實踐中發現問題、解決問題，不斷完善問題解決機制，助推鄉村工場在基層生根發芽，帶動農民就業，提高農民收入，吸引外出農民回家鄉就業創業，助推鄉村振興。