區域差異視角下農村閑置宅基地盤活利用研究

張瑤瑤 譚之雩 閆 蕾

（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

0 引言

農村宅基地是農民生活的根本保障之一，是農民安身立命的根本。近年來，隨著土地改革的深入，宅基地的盤活利用越來越受重視。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出，要“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式。保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓”。而在新時代城鎮化背景下，農村宅基地閑置現象大量出現，閑置宅基地盤活利用刻不容緩。宅基地盤活利用有利于促進農民消費和提升農民消費品質，推動村莊形成特色村落，帶動鄉村旅游發展，促進農民增收。通過對調研案例進行分析，正確把握不同地區盤活利用農村閑置宅基地的措施，對于激活農村土地資源要素、促進城鄉融合發展、推動鄉村振興戰略實施具有積極作用。

目前，學者大多從供給或者需求的角度，采用農戶走訪、問卷調查方法，歸納農村居民點用地的空 心 化 特 征、程 度、空 間 形 態、影 響 因 素、發展階段和形成機制等來研究宅基地的閑置情況，并提出相應建議。研究尺度主要集中在全國尺度的宏觀研究和村級小尺度微觀研究，而對相關宅基地措施落實結果和反饋的研究較少。

筆者擬對山東省萊西市、安徽省廬江縣、湖南省張家界市永定區的宅基地盤活情況進行研究。經與相應地區有關部門溝通及調查走訪發現，山東省萊西市嶺西頭村和汪家疃村、安徽省廬江縣八里村和長沖村、湖南省張家界市仙人溪村和牧笛溪村分別為相應區域宅基地盤活情況的代表性村莊，目前在宅基地盤活利用方面都探索出比較有特色的模式。因此，筆者基于對這6個村莊的走訪詢問和研究，了解村內宅基地的基本盤活情況及出現的問題，以案例分析的方式進行比較思考，著力于探索宅基地盤活措施，進一步探討宅基地盤活利用措施的實際效果，提出針對性的宅基地盤活利用政策建議，為深化宅基地制度改革提供依據。

1 研究區域閑置宅基地盤活利用實踐樣態

1.1 山東省萊西市實踐樣態

1.1.1 沽河街道嶺西頭村。沽河街道位于萊西市西部新區，沽河街道的嶺西頭村現有總戶數320戶，村內常住人口1 300人。2021年，嶺西頭村擁有宅基地面積266 400 m，村內一戶多宅情況占比約30%。村內閑置宅基地主要是繼承祖輩的宅基地、建新不拆舊、外出務工等原因造成的。近幾年，嶺西頭村主要通過宅基地使用權流轉方式盤活閑置宅基地，將閑置房屋出租給經營主體作為小型肉品加工廠、農產品加工廠等小作坊，或者出租給周邊企業作為倉庫。

嶺西頭村通過將閑置宅基地出租給經營主體等方式對閑置宅基地進行流轉盤活，在一定程度上激活了農村土地資源要素，提高了土地利用率。近年來，嶺西頭村通過出租等方式盤活約30宗宅基地。但是，由于嶺西頭村宅基地的相關制度還未落到實處，過度地開發利用多余的宅基地，形成了新的土地資源浪費，相應使用權糾紛也較多。

1.1.2 水集街道辦事處汪家疃村。水集街道辦事處位于萊西市中心，地理位置優越，榮獲“全國綜合發展千強鎮”稱號。水集街道辦事處的汪家疃村位于城區西2 km，村莊正在積極推進“以宅基地換樓房”的政策，將要搬到汪家疃村村民公寓樓。農民遷出原有的宅基地居住到樓房中后，合并村莊。換房時，按照原有宅基地的房間數，1個農民3間房子所占的宅基地可以置換80～90 m的樓房，4間房子的可以置換100 m的樓房。置換后的宅基地仍由集體所有，集體受益，集體將原有的宅基地轉化為耕地，擴大耕種面積，部分用來招商引資和項目落戶。

目前，汪家疃村“以宅基地換樓房”正在實施中。預計完成后可以通過為農民集中建設住房，提高土地利用率，擴大耕地面積，并解決村莊重復建設等問題。

1.2 安徽省廬江縣實踐樣態

1.2.1 廬城鎮八里村。廬城鎮是安徽省廬江縣政治、經濟、文化中心。八里村位于廬城鎮“西大門”，2021年總戶數1 795余戶，村內戶籍人口5 965人，常住人口3 200人。村東接廬江城區，毗鄰高新技術產業開發區，轄區內有各類非公企業17家。據調查，2021年廬城鎮八里村閑置宅基地占全村宅基地總量的23.08%。造成村內宅基地閑置的主要原因是村內勞動力離開農村進入城市。村中已經統一進行了宅基地的確權、登記、頒證，并于2019年開始實施宅基地使用權轉讓政策和宅基地自愿有償退出制度，2020年開始實施宅基地有償調劑制度。村內閑置宅基地的主要盤活方式是村民自愿有償退出、參與增減掛鉤項目。閑置宅基地退出復墾成耕地后形成的新增建設用地指標作為工廠建廠房的用地承接城市中心遷出的工業企業或者建設小型農村住宅小區。

近年來，八里村通過出租流轉、村民自愿有償退出、參與土地增減掛鉤等方式盤活了約180宗宅基地。村內土地利用效率有了較為明顯的提升，工廠企業的入駐也給村民提供了較多的就業機會，村民的生活水平也有了較大的提升，在一定程度上促進了城鄉融合發展。但是，閑置宅基地盤活后，村內和周邊入駐的企業較多，人員流動較大，在一定程度上增加了村莊的治安管理風險。

1.2.2 萬山鎮長沖村。萬山鎮西連湯池旅游度假區，交通便捷，廬江火車站、高速出入口坐落鎮內。長沖村地處萬山鎮西南部，屬山區村，2021年總戶數1 450戶，總人口5 300人，是第二批全國鄉村旅游重點村。近年來，長沖村積極響應宅基地“三權”分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。運用宅基地置換或貨幣化補償方式，將村莊中閑置宅基地進行收儲并分類利用。廬江縣組建鄉村振興投資發展有限公司，由政府統籌鄉村振興資金進行旅游民宿項目開發建設，形成固定資產。建成后的民宿項目作為村集體資產，以入股或租賃方式引進第三方運營公司，運營企業按照約定支付村集體收益。針對整體結構不安全或閑置的宅基地，遵照不擴大占地面積和整體建筑立面及環境協調的原則，在不破壞原有建筑風貌、不突破原有建設占地面積的基礎上，充分依托現有地形地貌進行民宿改造，以民宿發展為突破口，使老舊農房華麗變身成新潮民宿。結合鄉村旅游發展民宿項目和田園綜合體，目前長沖村已建成著名的云里安凹民宿。

近幾年，長沖村主要通過宅基地置換或貨幣化補償方式，將村莊中閑置宅基地進行收儲并分類，利用閑置住宅發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿等新產業、新業態，在很大程度上促進了土地集約節約利用，進一步盤活了閑置鄉村資產，壯大了村集體經濟。原來到處是崎嶇泥路和破舊房屋的村莊變成了旅游勝地。

1.3 湖南省張家界市永定區實踐樣態

1.3.1 官黎坪街道仙人溪村。官黎坪街道是張家界市城區的新城開發區。官黎坪街道仙人溪村位于張家界市中心城區以南，周邊交通優良，是湖南省鄉村振興重點幫扶村。目前，村莊內閑置宅基地較多，區域內民居建設選址具有很大的隨意性，缺少整體的布局規劃。區域內存在大量“自建房”，并且占地面積較大。仙人溪村正在積極推進宅基地房地一體確權登記工作，堅持一宅一戶，部分已通過閑置宅基地有償自愿退出的方式完成宅基地退出。由于仙人村位于高山上，不方便統一整治，已經在山下毗鄰天門山和老道灣景區的桿子坪村建成11棟安置房，對仙人溪村熊壁巖129戶516人實施易地搬遷。

仙人溪村閑置宅基地盤活的有效方式仍在探索中。就目前部分盤活后的情況來看，村莊的集體收入和村民的收入有了一定的提升，用地混亂、粗放的情況得到了一定的改善。

1.3.2 四都坪鄉牧笛溪村。四都坪鄉距市中心64 km，林業資源豐富。位于四都坪鄉的牧笛溪村，是一個土家族村寨，2021年村莊有190戶、760人。牧笛溪村少數民族人口占全村總人口的98.9%，少數民族戶數占100%，特色民居65棟，占全村民居總數的85.3%，吊腳樓群遍布。牧笛溪村古樸美麗，民俗風情濃郁，已被列入第三批中國少數民族特色村寨，有“國家級傳統村落”的美譽。過去村莊的基礎設施建設跟不上，村中多為當地村民，部分村民外出打工，造成村莊內部分宅基地閑置。近幾年，牧笛溪村在鄉村旅游熱潮與熱門電視劇《江山如此多嬌》的影響下，積極推動閑置宅基地盤活利用。牧笛溪村保留了土家民族民居建筑風格，民居依山而建，停水而棲，村民利用自家閑置的宅基地發展具有土家民族特色的民宿、農家樂、餐飲店、特產店等，村集體也積極推動村中宅基地的整理利用。

在村莊民族旅游業的帶動下，通過利用閑置宅基地發展具有特色的旅游業，該村的集體收益和村民收入都得到了明顯提升。2021年春節期間，村日接待游客量超過千人，較2020年春節假期增長60余倍，達成旅游總收入上百萬元的頗佳收益。如今村里已經發展多家民宿、農家樂、餐飲店等，村民的特色農產品也有了新銷路，以鄉村特色旅游為領頭的第三產業成了推進牧笛溪村經濟振興的強勁產業，村莊已成為脫貧出列的示范村。

2 區域差異視角下閑置宅基地盤活利用案例評價

2.1 案例村莊基本情況對比

結合實地調研情況來看，筆者所選取6個案例村莊的地理位置、類型、經濟狀況等都有所區別，如表1所示。

表1 案例村莊基本情況對比

依據村莊的實際社會經濟發展狀況，將6個研究區域分為三類：將地形以平原為主、經濟以農業為主、人口以農民為主的經濟欠發達地區或不發達地區歸類為傳統農業區，此類地區的特點是工業化尚未起步，仍呈現傳統的農業社會特征；將地理區位距離城市較近，有利于產業空間聚集，生產力、資源、人口、社會經濟活動處于城市和鄉村間過渡帶的地區劃分為城市近郊區，該區域的經濟發展水平較高；將存在較為豐富的自然和人文旅游資源、具有一定規模和接待能力的旅游設施、交通通達度較好的地區劃分為特色旅游區，此類地區經濟發展較好。這三類地區特點及優勢明顯，具備不同的土地利用和經濟發展潛力，宅基地利用、盤活措施差異較為明顯。

2.2 閑置宅基地盤活利用的措施和實施效果對比

筆者選取的6個村莊在探索農村閑置宅基地盤活利用實踐中，根據當地資源稟賦，因勢利導、分類施策，結合各地實際情況，形成了各具特色的農村閑置宅基地盤活利用模式和經驗。根據6個村莊的特色定位將其分為傳統農業區、城市近郊區和特色旅游區，具體盤活措施和實施效果如表2所示。

由表2可以看到，作為傳統農業區的沽河街道嶺西頭村和官黎坪街道仙人溪村以農業生產為主，經濟發展較落后，對村內閑置宅基地的盤活利用有序模式仍在探索中，目前主要側重于鼓勵村民自愿退出。嶺西頭村同時通過宅基地使用權流轉，將農村閑置宅基地房屋出租給經營主體，村中一部分閑置房屋打包出租作為小作坊或倉庫。官黎坪街道仙人溪村也根據自身位于高山上的特殊地理位置，輔以易地搬遷措施。兩地的閑置宅基地盤活措施探索在一定程度上提高了土地利用效率，激活了農村土地資源要素。

表2 案例村莊閑置宅基地盤活措施、實施效果對比

作為城市近郊區的水集街道辦事處汪家疃村和廬城鎮八里村與市中心有較為密切的聯系，經濟發展較好，正在積極有序推進閑置宅基地盤活利用。其中，汪家疃村探索出的“以宅基地換樓房”模式，充分利用山東省已有的“合村并居”探索，從中吸取教訓，結合當地實際情況，形成一套明確系統的置換方式。置換后的宅基地仍由集體所有，集體受益，集體將原有的宅基地轉化為耕地。這樣不僅提高了土地利用率，擴大了耕地面積，還在一定程度上解決了村莊重復建設等問題。安徽省廬江縣廬城鎮八里村探索出的“農戶自愿退出-土地增減掛鉤”模式，主要是將村莊一定區域內閑置宅基地退出復墾成耕地后得到的新增建設用地指標作為工廠建廠房的用地或小型農村住宅小區用地。這樣既可以促進產業轉移和城鄉融合發展，也可以促進村莊內村民就業。

萬山鎮長沖村和四都坪鄉牧笛溪村作為特色旅游區，利用優越自然環境和歷史條件發展旅游業，引入社會資本，充分挖掘土地財產價值。長沖村探索出“民宿旅游+X”模式，探索“旅游+農業”“旅游+電商”“旅游+扶貧”發展，推進民宿與鄉村休閑度假、農業生態觀光、人文風情體驗等多業態融合發展。遵照不擴大占地面積和整體建筑立面及環境協調的原則，在不破壞原有建筑風貌、不突破原有建設占地面積的基礎上，充分依托現有地形地貌進行民宿改造。目前，長沖村已建成“云里安凹”民宿，還自主開發“香遇廬江”香薰系列文創產品，進一步盤活了閑置鄉村資產，壯大了集體經濟。牧笛溪村探索出的“特色民族旅游”模式，依托當地特色吊腳樓民居、土家民俗風情以及電視劇《江山如此多嬌》的熱潮，大力發展特色旅游，通過利用閑置宅基地提供有特色的旅游居住觀光體驗，該村的集體收益和村民收入都得到了明顯提升。

2.3 盤活利用的推動力差異

在6個案例村莊中，無論是傳統農業區還是城市近郊區、特色旅游區，都是圍繞實施鄉村振興戰略，保障鄉村振興用地需求，促進鄉村產業融合及增加農村居民收入，以破解城鎮化發展過程中出現的農村宅基地閑置等問題為導向的模式。但是，3種類型區域閑置宅基地盤活利用的推動力存在差異。結合各個村莊的區位條件、資源稟賦、政策指導及發展需求等，因地制宜地選擇適合當地實際的農村閑置宅基地盤活利用模式，有助于提高農村土地資源利用效率，激活宅基地的資產價值，實現農村土地與其他資源要素的合理流動。

作為傳統農業區的沽河街道嶺西頭村和官黎坪街道仙人溪村本身經濟水平較低，宅基地盤活利用的主要推動力是提高農村土地利用效率，增加村集體和村民收入。位于城市近郊區的水集街道辦事處汪家疃村和廬城鎮八里村宅基地盤活利用的主要推動力是促進土地資源優化配置，將各類資源要素在時間、空間、產業結構上進行整合。其中，汪家疃村將宅基地退出為耕地，并適度合并村莊以實現資源整合；八里村將工業建設用地和耕地資源在空間結構上進行整合，以實現利用效益最大化和可持續利用。而作為特色旅游區的萬山鎮長沖村和四都坪鄉牧笛溪村宅基地盤活利用的主要推動力是促進土地要素市場化配置，利用優越的自然環境、歷史條件發展旅游業，促進閑置宅基地盤活利用，充分挖掘土地財產價值。

2.4 盤活措施選擇的影響機理差異

從3個定位類型案例村莊總體情況來看，各地在盤活利用閑置宅基地實踐中往往會受到區位、經濟發展狀況、人員流動、宅基地多重價值挖掘和宅基地流轉需求等因素的影響。

沽河街道嶺西頭村和官黎坪街道仙人溪村是傳統農業區，距離城市中心較遠，經濟發展水平較低，主要是結合地區實際情況和需求盤活閑置宅基地。嶺西頭村因為歷史繼承、過去審批較松、建新不拆舊等原因，一戶多宅的現象比較嚴重，村民多將空閑的房屋出租給經營主體。而仙人溪村因為位于高山上特殊的地理環境及本身較差的經濟基礎，在堅持一宅一戶的政策下積極推進村莊部分易地搬遷和村民自愿退出。

水集街道辦事處汪家疃村和廬城鎮八里村是城市近郊區村莊，具有距離城市中心較近的獨特區位條件。近年來，兩地村民多外出務工或搬遷至鄰近市區居住，導致進城農民的宅基地都處于閑置狀態。汪家疃村結合山東省過去推進的合村并居，加以改進，采取宅基地換樓房的方式盤活閑置宅基地。而廬江縣作為一個工業大縣，縣內有多個工業工廠，八里村通過承接城市中心轉移的工業產業，參與土地增減掛鉤來盤活閑置宅基地。

萬山鎮長沖村和四都坪鄉牧笛溪村作為特色旅游區，依托優越的地理自然條件，發展特色旅游。長沖村借助依山傍水、交通便利、政策扶持等優越條件，以民宿發展為突破口，努力建立田園綜合體。充分依托現有地形地貌進行民宿改造，最大限度地保護村莊肌理，吸引社會資本進入，使老舊農房華麗變身成新潮民宿，建成遠近聞名的“云里安凹”民宿。牧笛溪村是少數民族村莊，借助“國家級傳統村落”的稱譽，擁有較好的自然資源稟賦條件和歷史民族文化基礎。通過拓展宅基地的使用功能挖掘宅基地的多重價值，結合旅游發展，推進農村閑置宅基地盤活利用與民族特色旅游產業發展深度融合，既盤活利用了農村閑置房屋，又保留了原始具有民族特色的建筑。

2.5 盤活利用的參與主體差異

3種區域類型的村莊都在一定程度上體現了以盤活閑置宅基地為紐帶、多主體協同治理及參與產業融合發展的理念。在堅持農民主體地位和充分保障農民宅基地合法權益的前提下，引導農民、農村集體組織自發或者有組織地根據地方實際挖掘閑置宅基地等資源資產的潛力，開展多種形式的合作與聯合，合理引導資本進入，推動農民、村集體、政府、工商企業和返鄉創業人員等多方主體共同參與閑置宅基地盤活。

但是，3種區域類型村莊盤活利用閑置宅基地的推動主體有一定的偏重。傳統農業區的沽河街道嶺西頭村和官黎坪街道仙人溪村以農戶主導、農戶自愿有償退出為主，輔以村集體干預。這種模式投入較小，但是會存在同質化嚴重、競爭無序、風險抵御能力差等問題。城市近郊區的水集街道辦事處汪家疃村和廬城鎮八里村主要是以“村集體+農戶”推進閑置宅基地盤活，村集體牽頭，結合有盤活意愿的農戶和村莊發展要求，對村莊進行集體整理盤活。這種模式可以較好地利用政策集成，但是也存在違背村民意愿、集體利益與村民利益難以平衡等問題。特色旅游區的萬山鎮長沖村和四都坪鄉牧笛溪村主要是采取“村集體+農戶+社會資本”的模式，由政府統籌鄉村振興資金進行旅游項目開發建設，形成固定資產。建成后的民宿項目作為村集體資產，以入股或租賃方式引進第三方運營公司，運營企業按照約定支付村集體收益，形成了國有資本投資運營、國有資本與社會資本合作、社會資本投資運營的3種發展模式。利用當地資源稟賦，村莊集體推進宅基地盤活，吸引社會資本進入，利用資金、技術優勢將閑置宅基地盤活為民宿、特色民族旅游勝地等農村新產業、新業態。

3 促進閑置宅基地盤活利用的有效途徑

3.1 采用漸進式、差別化、靈活性的盤活路徑

宅基地盤活是一個涉及多方利益主體、不同發展水平地區、農民財產性收入和社會保障的課題，因此，建議采用漸進式、差別化、靈活性的盤活路徑，以合理規避矛盾，保護各方利益，實現土地集約、高效利用，從而充分利用宅基地資源。推行改革政策時，要注意遵守農民自愿原則；在實施有償退出和異地搬遷整理政策時，應充分考慮農村居民生活現狀，在補償內容中保證農民利益不受損害，給予農民履行政策的動力和積極性，在尊重農民意愿的前提下落實政策；改革策略的推進可能面臨社會的不穩定性因素，要注意控制好改革的節奏，根據進展情況逐步推進，避免短時間內的一系列改變對社會穩定產生 沖擊。

3.2 不同地區因地制宜采取措施

在經濟水平發展較低的傳統農業區，以保障農民基本居住條件為主，逐步推行宅基地退出政策，在給退出宅基地農戶提供補償資金的同時，還可以在當地建設幫扶項目，帶動當地經濟發展，不僅能盤活農村宅基地，而且能提高農戶的非農收入。在中等發展水平的城市近郊區，農業用地是其主要工作場所和經濟來源，宅基地仍然是其基本生活保障，應以“戶有所居”為重點，再通過相應的盤活措施逐步提高經濟收益。同時，此類地區宅基地改革和盤活政策推行較為緩慢，需要基層工作人員尊重農戶權益、農戶意愿，加強宣傳土地集約利用的好處，提倡農戶主動退出，從而推動宅基地回收利用。在閑置程度較輕的較發達、有特色的地區，應加速開展宅基地盤活試點工作，實現政策的“精準打擊”。此類地區城鄉邊界日漸模糊，以自由農房和宅基地參與城鎮化并與農民分享宅基地土地增值收益的方法更能推行下去。此外，發達程度高的地區宅基地經濟效益更高，利用價值較大，對宅基地進行整理后的要素價格上漲能為多方利益主體帶來更豐厚的利潤，從而促進目標達成一致，易保證宅基地改革和盤活順利進行。

針對有先天自然環境又涉及文化價值的地區，如張家界市部分地區，宅基地于其而言不僅僅是基本住房需求，也是休閑旅游的附屬產品，可以根據資源稟賦通過自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規發展農家樂、民俗、鄉村旅游等特色產業，利用當地特色風土人情，為當地居民帶來可觀的經濟收入。

3.3 開發宅基地資源資產功能

由政府主導、市場推動加持，促進使用權流轉從集體內部擴大到鄉鎮，再擴大到縣區，重點開發宅基地的財產功能。隨著城市化進程的加快，宅基地的財產功能必然會逐步超越保障功能。在新形勢下，應系統設計宅基地使用權流轉規則，以實現宅基地財產功能和保障功能平衡。對于人口密度大、交通便利、流動性高的城郊鄉村，鄉鎮房屋出租需求量大，宅基地具有潛在的、巨大的、易于在短期內實現的經濟利益，但同時存在隱形流轉、灰色交易等情況，需要加大整體監管力度，解決潛在安全隱患。可鼓勵推動跨鄉、跨鎮流轉，激發農村宅基地市場活力，既能滿足城市發展需要，緩解土地供需矛盾，也能促進要素流動，凸顯宅基地資產價值。

3.4 建立統一的城鄉土地市場

建立農村宅基地自由流轉制度是我國農村土地制度變遷的方向，而統一的城鄉競爭性建設用地流轉市場正是農村宅基地實現自由流轉的有效路徑，也是實現城鄉融合的重要手段。隨著盤活體系不斷完善和推進落實，農村土地被賦予了資產屬性，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，將宅基地使用權流轉范圍逐步擴大，在符合土地利用總體規劃的前提下，對農村宅基地使用權進行出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等形式的市場交易，用市場手段促進土地要素合理流動，從而提高土地資源配置效率。可以集中農村建設用地，規范農地和宅基地管理，實現農村建設用地集約高效利用。在城鄉建設用地市場統一后，可引入城鎮資本助力鄉村振興，釋放農村宅基地紅利。