老齡化背景下城鄉居民基礎養老金財政負擔測算分析
——以新疆維吾爾自治區為例

蔡清華

（新疆大學政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830047）

0 引言

2021年末，新疆維吾爾自治區（以下簡稱新疆）60歲以上老年人有299萬人，占比11.6%；參加城鄉居民基本養老保險人數733.82萬人，比2020年末增加7.58萬人。城鄉居民基礎養老金展現的長期性和穩定性特征在保障老年基本生活和反貧困方面做出了巨大貢獻。但是，隨著新疆人口老齡化程度的不斷加深，城鄉居民基礎養老金并沒有隨著老年人日益增長的需求進行動態調整，帶來的直接結果是城鄉居民基礎養老金保障水平不斷下降。所以，新疆需要制訂與城鄉居民基本養老需求相適應的財政負擔方案，盡可能弱化老齡化給城鄉居民基本養老保險制度實施帶來的風險和挑戰。

1 文獻綜述

新型農村社會養老保險制度（簡稱新農保）建立以來，養老金待遇水平低已成為學界的共識，有關養老金的研究日益增多。例如，鄧大松、肖博等測算新農保替代率時，發現現在的待遇水平是難以滿足養老需求的。王振振認為，為了實現“?；尽钡闹贫饶繕耍?020年中央最低基礎養老金標準至少要達到119元/（人·月）。黃麗研究發現，如果對基礎養老金補貼的調整沒有與農村居民人均純收入保持同步，帶來的直接結果就是基礎養老金替代率逐年下降。由此可以看出，適時適度提高基礎養老金待遇及構建基礎養老金調整機制勢不可擋。邊恕等運用柯布-道格拉斯生產函數測算了物價和收入2個因素在養老金給付中的貢獻率，得出兩種基礎養老金的指數化調整機制方案。劉海寧、沈毅利用恩格爾系數法測算了養老金待遇的最低生存線。薛惠元、高萍、樊毅等運用擴展性消費模型（ELES）構建城鄉居民養老保險的適度待遇區間。

影響城鄉居民基礎養老金制度成本的關鍵因素包括制度覆蓋范圍及養老金待遇水平。劉子操認為，應將經濟欠發達地區農村社會養老保險作為建設覆蓋城鄉居民社會保障體系的推進重點，政府承擔的責任由政府扶持變為財政撥款，并向經濟欠發達地區傾斜。殷寶明設計了“15%定率補貼+中央、省、市、縣分層籌資”的補貼機制。此外，學者通過模型來測算我國政府是否有能力承擔城鄉居民基礎養老金的適度支付責任。一方面，邊恕、裴育等研究得出，對基礎養老金進行調整后，中央財政完全能夠承擔適度保障水平下的農保補助責任；另一方面，王敏等研究發現，按照現行基礎養老金標準，目前絕大多數地方政府具有對城鄉居民養老保險的財政補貼 能力。

學者從替代率、覆蓋率和財政負擔方面對城鄉居民基礎養老金進行了不同的研究，但是對邊疆民族地區城鄉居民基礎養老金財政負擔的研究較少?；诖耍P者以最低生活保障待遇為標準設計不同的適度待遇組合方案，進而評估不同方案下的財政負擔規模，希望能為城鄉居民基礎養老金適度發展提供一定的參考。

2 新疆城鄉居民基礎養老金待遇測定與方案設計

2.1 城鄉居民基礎養老金目標替代率的確定

城鄉居民基礎養老金與城鄉居民最低生活保障（簡稱低保）共同的目標就是保障城鄉居民的最低生活需求，但是城鄉居民基礎養老金并沒有隨著收入、消費、生產總值等因素的變化進行逐年調整，而最低生活保障待遇的確定參考了當地居民每年的衣、食、住、行、用等費用，所以，選取最低生活保障待遇作為城鄉居民基礎養老金待遇的評估參照。筆者使用2014—2021年新疆低保待遇標準并取整數，以城鎮（農村）人均可支配收入為計算基數。城鎮低保替代率從2014年的15%提高至2021的18%，均值為16.13%；農村低保替代率從2014年的19%提高至2021的30%，均值為27.57%。因此，新疆城鄉居民基礎養老金目標替代率區間為16%～28%。

2.2 適度待遇方案設計

截至目前，新疆城鄉居民基礎養老金共經歷了5次調整，從100元/（人·月）增加至150元/（人·月）?；谥贫葘Τ青l居民基礎養老金標準的統一設計，筆者也將按照城鄉居民基礎養老金統一標準的思路來設計城鄉居民基礎養老金待遇方案。根據測算得出的替代率設計了3種城鄉居民基礎養老金適度待遇方案組合：目標替代率下限、目標替代率均值、目標替代率上限（見表1）。

表1 新疆城鄉居民基礎養老金適度待遇方案

3 新疆城鄉居民基礎養老金財政負擔實證分析

財政用于城鄉居民基礎養老金支出的額度是有限的，如果超過了限度，就會削減其他民生領域的財政支付額度；但如果持續處于較低水平，則會使城鄉老年人在衣食住行方面受到影響，難以促進城鄉居民基本養老保險制度發展成熟。基于此，筆者通過建立精算模型測算3種城鄉居民基礎養老金適度待遇方案下的財政負擔規模，并預測未來20年城鄉居民基礎養老金支出總額，以此確定政府財政是否有負擔城鄉居民基礎養老金增長到適度待遇水平的 能力。

3.1 模型構建

3.1.1 人口預測模型。一是總人口預測模型。筆者采用灰色預測模型GM（1.1）、Logistic人口數阻滯增長模型和二元回歸模型來測算2021—2040年的人口數，取三者的均值作為該研究的人口 數據。

灰色預測模型GM（1.1）：

Logistic人口數阻滯增長模型：

二元回歸模型：

二是城鄉居民基本養老保險保障人群和待遇領取人群預測模型：

式（4）（5）中：N表示城鄉居民基本養老保險保障人群；表示當地總人口數；表示0～14歲未成年人口數；表示15歲及以上在校學生人口數；表示城鎮化率；表示城鎮非就業人口數比例；表示城鎮符合保障條件的老年人口數；N表示年養老金待遇人口數；表示養老金待遇領取人數與保障人數的比例。

3.1.2 養老金精算模型。年新疆城鄉居民基礎養老金支出總額計算公式如下：

式（6）中：W表示-1年新疆人均可支配收入；表示人均可支配收入增長率；表示城鄉居民基礎養老金替代率；N表示年養老金待遇人口數。

3.1.3 財政負擔水平模型。年新疆城鄉居民基礎養老金財政負擔模型為：

式（7）至（10）中：表示負擔規模；表示負擔水平；、分別表示中央、新疆城鄉居民基礎養老金財政補貼分擔比例，其中+=1。

3.2 指標選取

3.2.1 經濟參數。

3.2.1 .1 GDP及其增長率。對2013年以來我國GDP增長率進行計算，得出年均增長率為6.63%。假定新疆和全國GDP增速保持一致，該研究假設GDP年均增長率為7%。

3.2.1 .2 人均可支配收入增長率。由于參加城鄉居民基本養老保險的人員大部分是農村居民，所以選取的研究對象是農村居民人均可支配收入。對2013年以來農村居民人均可支配收入增長率進行計算，得出年均增長率為10%。據有關測算，我國通貨膨脹率保持在（0%，3.2%）是最優的，因此，假設新疆未來的通貨膨脹率達到3%，則設定實際農民年均人均可支配收入增長率為7%。

3.2.1 .3 城鄉居民基礎養老金替代率。假設城鄉居民基礎養老金替代率每年增加1%，從2021年的11.56%逐漸提高至上述方案中設定的目標替代率后保持不變。

3.2.1 .4 中央、新疆城鄉居民基礎養老金財政補貼分擔比例。依據2021年公布的最低基礎養老金待遇標準，中央93元/（人·月），新疆57元/（人·月），筆者假設為0.6，為0.4。

3.2.2 人口參數。

3.2.2 .1 0～14歲未成年人口數和15歲及以上在校學生人口數。2000—2020年，0～14歲未成年人口數和15歲及以上在校人口數分別占新疆總人口數的平均比例為22.82%和4.12%。筆者假設未來二者共占新疆總人口數的27%。

3.2.2 .2 城鎮化率。有學者預測，2030年全國城鎮化率是74.22%，2035年城鎮化率會增長至75%左右。所以，結合學者對城鎮化率的預測和新疆城鎮化發展變化（2000年為34%，年平均增速為2.63%），設定當新疆城鎮化率達到峰值75%時保持不變狀態，借用新疆2000—2020年的城鎮化發展水平數據，運用二次多項式計算未來城鎮化率。二次多項式公式如下：

式（11）中：y表示城鎮化率，表示年度數；擬合優度在0.9以上，說明模型對觀測值的擬合程度較好。

3.2.2 .3 城鎮非正式就業人口數比例。依據2010—2020年新疆城鎮總人口數、城鎮正式就業人口數和城鎮非正式就業人口的相關數據，得出城鎮非正式就業人口數比例為7%。

3.2.2 .4 城鎮符合保障條件的老年人口數比例。依據2010—2020年新疆老齡人口、城鎮化率、城鎮企業職工基本養老保險的離退休人數，得出城鄉居民基本養老保險保障條件的城鎮老年人與城鎮居民的比例為2.5%。

3.2.2 .5 待遇領取人數比例。假設2021—2030年年待遇領取人口數占保障人群的比例每年增速為0.5%，2031—2040年待遇領取人口數占保障人群的比例每年增速為1%。

3.3 測算結果及分析

通過對新疆城鄉居民基本養老保險保障人口數和待遇領取人口數相關參數的設定與計算，通過式（1）至式（5），預測得到2021—2040年城鄉居保保障人口數和待遇領取人口數的總量及其變化規律如表2所示。由表2可以看出，一方面，隨著城鎮化率的變化，城鄉居保的保障人口數呈現了先下降后上升的趨勢；另一方面，城鄉居保待遇領取人數隨著老齡化進程總體呈現上升趨勢。

表2 2011—2040年新疆城鄉居民基本養老保險保障人群和待遇人群變化 萬人

筆者在人口預測的基礎上，通過式（6）給出了2021—2040年3種新疆城鄉居民基礎養老金適度待遇方案下的財政負擔規模測算結果。第一種方案財政負擔規模由2021年的24.23億元提高至2040年的216.06億元，年均增長率為12.26%；第二種方案財政負擔規模由2021年的24.23億元提高至2040年的297.09億元，年均增長率為14.12%；第三種方案財政負擔規模由2021年的24.23億元提高至2040年的378.11億元，年均增長率為15.59%。將各年新疆整體最低城鄉居民基礎養老金財政支出規模除以中央-新疆GDP得到財政支出相對規模，通過式（7）至式（10）測算，結果顯示在3種方案設計下到2040年中央-新疆城鄉居民基礎養老金的支出占GDP的比例不足1%（見圖1）。按照國際實踐來說，絕大多數拉丁美洲國家、部分歐洲國家（愛沙尼亞共和國、法國、德國）、部分亞非地區國家（尼泊爾、孟加拉人民共和國、印度）的非繳費型養老金支出占國內生產總值的比例都在1%以內。因此，可以判別中央-新疆財政具備支持城鄉居民基礎養老金待遇提高至適度水平的能力。

圖1 2021—2040年3種方案下新疆城鄉居民基礎養老金財政負擔水平

4 促進城鄉居民基礎養老金協調發展的對策

從本質上講，這種普惠式的城鄉居民基本養老保險基礎養老金的內涵類似世界銀行提出的養老保障體系五支柱中“零支柱”的概念。其不但可以避免老年人陷入貧困，而且有助于老年人實現“老有所養，老有所依”，有助于彌補家庭、社會組織在解決老年貧困問題方面的不足，實現多層次養老保障。筆者認為新疆城鄉居民基礎養老金的待遇標準制定應體現最低生存保障原則，因此，將低保線作為評估標準，在城鎮、農村低保不同替代率的基礎進行方案設計，測算了未來新疆城鄉居民基礎養老金最低標準的整體財政支出規模，進而得出中央-新疆的財政都具備城鄉居民基礎養老金提高到適度保障水平的能力。根據測算得出的研究結論，筆者提出以下幾點建議。第一，必須建立城鄉居民基本養老保險養老金精算報告制度。通過建立長期精算戰略，以定期更新經濟和人口數據為基礎不斷對精算模型進行優化，提高財政支付效率和效果。第二，必須設計城鄉居民基礎養老金動態調整機制。城鄉居民基礎養老金保障水平的不斷下降難以保障老年人的退休生活，尤其是對貧困監測范圍內老年人的養老保障效果大打折扣。因此，需結合收入、居民消費價格指數、通貨膨脹等因素對城鄉居民基礎養老金進行調整。第三，完善養老保障體系。城鄉居民基礎養老金對于老年人的保障力度是有限的，因此，需要加快完善養老服務體系，形成政府主導、財政支持、企業幫扶及社區、機構、家庭養老相互補充的養老服務供給體系，并積極研發商業養老保險、養老理財和基金等專業的養老服務產品。